Geum.ru

Внутренней и внешней политики

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 7. Вопросы бюджетно-финансового контроля в Бюджетном кодексе Российской Федерации и других законодательных актах
Подобный материал:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   80

§ 7. Вопросы бюджетно-финансового контроля в Бюджетном кодексе Российской Федерации и других законодательных актах74


Одним из основных изменений в области регулирования вопросов бюджетно-финансового контроля в 2007 году стали новеллы, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Следствием указанных изменений явилось появление редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, содержащей существенные недостатки в области регулирования государственного и муниципального финансового контроля. Так, в частности, раздел IX кодекса «Государственный и муниципальный финансовый контроль» не раскрывает механизм такого контроля и не определяет его содержание, в том числе не закрепляет понятия внешнего, внутреннего и внутриведомственного финансового контроля.

Новая редакция также изменяет или исключает многие ранее действующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые регламентировали процесс составления и исполнения бюджетов. Соответствующие полномочия во многом передаются исполнительной власти, в первую очередь Правительству Российской Федерации, которое теперь будет регулировать основополагающие элементы бюджетного процесса, что, по замыслу законодателя, существенно повышает оперативность управления бюджетными средствами.

Очевидно, что проблема перераспределения полномочий между Парламентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации во многом является отражением понимания парламентом Российской Федерации своего места в обществе и может решаться только в процессе диалога законодательной и исполнительной власти. Следовательно, закономерно, что изменение баланса бюджетных полномочий между различными ветвями власти ведет к аналогичным подвижкам в системе государственного финансового контроля. Результатом этих процессов стало неожиданное наделение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора наряду со Счетной палатой Российской Федерации полномочиями, по сути дела, органов внешнего государственного финансового контроля, которые в настоящий момент выполняет Счетная палата Российской Федерации.

Так, подпункт 4 пункта 4 новой редакции статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность проведения ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, оставляет неясным порядок определения органа, который в каждом конкретном случае будет проводить указанные проверки, поскольку в соответствии с пунктом 2.1 статьи 157 Бюджетного кодекса, такие проверки вправе проводить как Счетная палата Российской Федерации, так и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации изменяются полномочия участников бюджетного процесса и полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня, однако полномочия и ответственность отдельных участников бюджетного процесса не определяются так, положения, определяющие полномочия Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства содержат развернутый перечень полномочий, а положения, устанавливающие, например, полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты Российской Федерации, носят отсылочный характер75.

В то же время вопрос разграничения функций указанных контрольных органов должен быть урегулирован в соответствующей главе Бюджетного кодекса о государственном финансовом контроле, а не устными договоренностями руководства Счетной палаты Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, которые озвучивались в ходе обсуждения новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации в Государственной Думе.

В связи с изменениями бюджетного законодательства, внесенными в результате принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, в Совете Федерации была создана рабочая группа по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации, одним из направлений работы которой было определено совершенствование законодательства о государственном финансовом контроле. В рамках указанного направления был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (в части государственного и муниципального финансового контроля).

Данным законопроектом определяются понятие и правовые основы государственного и муниципального внешнего и внутреннего финансового контроля, его цели и задачи, методы и общие принципы его организации и осуществления. Описывается система органов государственного и муниципального финансового контроля, а также различия между внутренним и внешним государственным и муниципальным финансовым контролем, финансовым контролем, осуществляемым подразделениями внутреннего финансового контроля в главных распорядителях, распорядителях, получателях бюджетных средств, финансовым контролем, осуществляемым законодательными (представительными) органами и Федеральным казначейством, контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Важность данного законопроекта была отмечена на проведенном Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации «круглого стола» на тему «Особенности формирования доходной части федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в связи с переходом на трехлетнее бюджетное планирование», участники которого рекомендовали Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации продолжить работу в порядке реализации права законодательной инициативы над указанным проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (в части государственного и муниципального финансового контроля).

С принятием новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации получили новое звучание и другие вопросы финансового контроля. Например, теперь особое внимание Счетной палаты Российской Федерации будет уделено проблеме развития муниципального финансового контроля в связи с тем, что за ней по новому Бюджетному кодексу Российской Федерации закреплено право осуществления проверок средств региональных бюджетов.

Признание статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации утратившей силу упраздняет требование необходимости законодательного регулирования вопросов правового статуса, порядка создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов, однако, вопрос принятия соответствующих законов остается актуальным, поскольку соответствующие федеральные законы, которыми должны были быть утверждены положения о государственных внебюджетных фондах до настоящего времени не приняты.

Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не решила и ряд накопившихся проблем в сфере государственного внутреннего и внешнего финансового контроля. В числе этих проблем – несбалансированность полномочий в финансово-экономической сфере, особенно в части разработки стратегии федерального бюджета на среднесрочную перспективу, организации исполнения федерального бюджета и осуществления контроля за его исполнением. При этом закон о бюджете теряет привязку к конкретным макроэкономическим показателям, предоставляемым Минфином и Минэкономразвития России. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации теперь необязательно приводить данные о планируемом объеме ВВП, темпах его роста и уровне инфляции. По мнению Счетной палаты Российской Федерации, необходимо предусмотреть нормы, определяющие понятие, а также процедуру составления и представления перспективного финансового плана Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

В ходе обсуждения указанных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации Счетная палата Российской Федерации неоднократно обращала внимание на необходимость уточнения статей Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок внешней проверки бюджетной отчетности Российской Федерации и представления заключения Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. В частности, предлагалось при рассмотрении указанного отчета на заседании Правительства Российской Федерации представлять предварительное заключение Счетной палаты Российской Федерации и отчеты по проверке бюджетной отчетности главных распорядителей бюджетных средств.

Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не отвечает на вопрос о том, как конкретно осуществлять бюджетирование, ориентированное на результат, соизмерять объемы финансирования с конкретными результатами работы бюджетополучателей. Недостаточно конкретизировано понятие так называемого обоснования бюджетных ассигнований76. Не разработана и четкая классификация конечных и промежуточных результатов деятельности. Более того, законодатель оказался исключенным из процесса бюджетного планирования по результатам, так как соответствующее обоснование не вносится на его рассмотрение вместе с проектом закона о бюджете.

Безусловно, трудно назвать справедливой существовавшую ранее ситуацию, когда за нарушение бюджетного законодательства, за нецелевое использование бюджетных средств наказывали организацию в целом, по сути дела, ее коллектив, ни в чем не повинных сотрудников. Однако вряд ли решение было найдено в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, где ответственность за нерезультативное расходование бюджетных средств не предусмотрена. Между тем выход из ситуации может быть найден в установлении персональной ответственности конкретных руководителей и должностных лиц бюджетных организаций за нецелевое и нерезультативное использование бюджетных средств, а также за другие нарушения бюджетного законодательства.

В 2007 году был также изменен порядок утверждения кандидатур на должность аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.

Федеральным законом от 12 апреля 2007 года № 49-ФЗ «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» был изменен предусмотренный Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» порядок назначения аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, которые теперь должны назначаться палатами Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации.

Утратила силу также часть третья статьи 6 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ, согласно которой в пределах одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты Российской Федерации допускалось назначение на должности аудиторов лиц, имеющих высшее образование и опыт профессиональной деятельности иного профиля.

Наряду с запланированным эффектом указанных изменений возникли и последствия, которые, видимо, не предполагались автором инициативы. Противоречивость сложившейся ситуации иллюстрирует норма статьи 5 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ, которая предусматривает участие органов и членов Совета Федерации, а также органов, депутатских групп и депутатов Государственной Думы, в процедуре отбора и внесения кандидатур на должность Председателя Счетной палаты Российской Федерации и заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, статус которых, таким образом, оказывается ниже статуса аудитора Счетной палаты Российской Федерации, в процедуре утверждения кандидатуры которого такое участие указанным законом прямо не предусмотрено.

В связи с этим 30 марта 2007 года в Государственную Думу была внесена законодательная инициатива Совета Федерации, направленная на устранение указанных противоречий путем внесения изменения в статью 6 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ в части законодательного обеспечения возможности участия палат Федерального Собрания в процедуре отбора и внесения кандидатур для назначения их на должность аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.

Учитывая, что Правительство Российской Федерации поддерживает принятие представленного законопроекта, а Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации уже вносила соответствующие предложения в планы законопроектной работы на осеннюю сессию Государственной Думы и Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, остается ждать, что указанный законопроект будет принят в ходе работы Государственной Думы нового созыва.

Позитивным моментом является устранение существовавшего пробела в правовом регулировании порядка контроля за расходами Счетной палаты Российской Федерации (использованием средств федерального бюджета) принятием Федерального закона от 21 июля 2007 года № 190-ФЗ «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», который предусматривает осуществление контроля за использованием Счетной палатой Российской Федерации средств федерального бюджета только на основании решений Президента Российской Федерации, постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Указанный федеральный закон направлен на обеспечение организационной, функциональной и финансовой независимости Счетной палаты Российской Федерации от объектов контроля, а также установление оптимального баланса в отношениях с иными органами государственной власти, основанном на конституционном принципе разделения властей. Его принятие исключает распространение практики проверки финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты Российской Федерации органом исполнительной власти, ответственным за исполнение федерального бюджета (Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной службой бюджетно-финансового надзора), который является объектом ее внешнего контроля и устраняет связанный с этим конфликт интересов.

Оставшиеся же вопросы процедуры реализации палатами Федерального Собрания предоставленного им полномочия по принятию постановлений, на основании которых будет осуществляться контроль за использованием Счетной палатой Российской Федерации средств федерального бюджета, вопросы взаимодействия палат Федерального Собрания при принятии таких решений, а также порядка осуществления такого контроля и его финансирования могут быть урегулированы в порядке, определяемом нормами регламентов палат Федерального Собрания. Также необходима соответствующая ссылка, которая уже могла бы появиться в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, тем более что в марте 2006 года на это обратил внимание Президент Российской Федерации.

Кроме того, следует отметить, что законопроекты, разработанные Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации в порядке законодательной инициативы – «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», касающиеся наделения Счетной палаты Российской Федерации правом рассматривать дела об административных правонарушениях и внесенные в 2005 году в Государственную Думу, до настоящего времени не приняты.

Успешная практика работы Счетной палаты Российской Федерации в 2007 году как в части подготовки заключения на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2008 и на плановый период 2009 и 2010 годов и бюджетов внебюджетных фондов, так и в части проведения большого объема контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в рамках направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации, а также утвержденный на заседании Совета Федерации в 2007 году отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации за 2006 год демонстрируют исключительное богатство материалов правоприменительной практики по всем направлениям государственного финансового контроля, которые могли бы быть шире использованы в ходе мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Поэтому состояние, а также проблемы и перспективы правоприменительной практики в области государственного финансового контроля в контексте направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации мы планируем отразить в докладе Совета Федерации следующего года.

§ 8. Законодательное обеспечение развития финансовых рынков в Российской Федерации77

Позитивным итогом законодательного обеспечения финансовой сферы в 2007 году стало формирование государственного финансового института развития в Российской Федерации. Одним из основных приоритетов макроэкономического развития Российской Федерации является инвестиционный спрос – важнейший источник экономического роста. Он имеет ряд ограничений, связанных прежде всего с качеством развития государственных институтов. Если качество рыночных институтов и осуществляемая экономическая политика таковы, что участники рынка эффективным образом могут сами перераспределять ресурсы, направляя их из одних секторов экономики в другие, если сохраняется баланс между уровнем потребления, накопления и инвестициями, то не существует необходимости в создании специальных институтов развития. К сожалению, усилия, которые предпринимало Правительство Российской Федерации в целях повышения стимулов к инвестированию и снижения правовых рисков в этой области, принесли достаточно ограниченный результат. В связи с этим актуальность формирования специальных институтов развития стала весьма высокой.

Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития», внесенный Правительством Российской Федерации по инициативе Президента России, относится к числу тех нормативных актов, которые призваны определить дальнейшее развитие экономики государства. Указанный федеральный закон устанавливает правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» создана путем реорганизации Банка внешнеэкономической деятельности СССР в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования в нее инвестиций, осуществления внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной указанным федеральным законом деятельности по реализации проектов в стране и за рубежом.

Для обеспечения реализации закона из федерального бюджета за счет средств Стабилизационного фонда Российской Федерации было выделено 180 млрд. рублей в качестве имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал Внешэкономбанка (Федеральный закон от 2 ноября 2007 года № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год»). Это стало мерой реализации Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года в целях капитализации институтов развития для обеспечения устойчивого роста, основанного на диверсификации экономики и высокой эффективности инвестиций.

Внешэкономбанк в рамках своей деятельности реализует следующие основные функции:

финансирование инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры и реализацию инновационных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций;

реализация инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также проектов по созданию объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон;

банковское обслуживание бюджетных кредитов в случае, если эти кредиты предоставляются в целях поддержки экспорта промышленной продукции российских организаций, в том числе при сооружении объектов за рубежом и осуществлении поставок комплектного оборудования, выдачу банковских гарантий при участии российских организаций в международных торгах и реализации заключенных экспортных контрактов;

реализация федеральных целевых программ и государственных инвестиционных программ, проектов, включая внешнеэкономические, в том числе по государственной поддержке экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг), предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;

обеспечение финансовой и гарантийной поддержки экспорта промышленной продукции российских организаций, включая предоставление государственных гарантий российским экспортерам промышленной продукции (товаров, работ, услуг), российским и иностранным банкам, кредитующим российских экспортеров, иностранных импортеров, банки-нерезиденты и иностранные государства при осуществлении экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг);

финансовая поддержка малого и среднего предпринимательства посредством финансирования кредитных организаций и юридических лиц, осуществляющих поддержку малого и среднего предпринимательства;

взаимодействие с международными организациями развития, корпорациями и институтами развития зарубежных стран и участие в реализации международными организациями развития проектов на территории Российской Федерации.

Существенным является то, что на Внешэкономбанк не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок:

государственной регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензий на осуществление банковских операций;

ликвидации или реорганизации кредитных организаций;

предоставления информации о деятельности кредитных организаций;

обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций, соблюдения иных обязательных требований и нормативов.

В целях реализации проектов, обеспечения собственной ликвидности и управления рисками Внешэкономбанк осуществляет на рынке ценных бумаг дилерскую, депозитарную деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами, а также осуществляет доверительное управление денежными средствами и иным имуществом, в том числе находящимся в государственной собственности.

Основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий отражены в Меморандуме о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2007 года № 1007-р «Об утверждении Меморандума о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Органами управления Внешэкономбанка являются наблюдательный совет Внешэкономбанка, правление Внешэкономбанка и председатель Внешэкономбанка. Высшим органом управления Внешэкономбанка является наблюдательный совет Внешэкономбанка. Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства Российской Федерации. Председатель Внешэкономбанка входит в состав наблюдательного совета Внешэкономбанка по должности. Члены наблюдательного совета Внешэкономбанка назначаются Правительством Российской Федерации (распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 июня 2007 года № 791-р «О назначении членов наблюдательного совета государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», от 16 октября 2007 года № 1435-р «О членах наблюдательного совета государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»).

За Внешэкономбанком сохранено осуществление функции по банковскому обслуживанию заимствований бывшего СССР и Российской Федерации, а также по организации учета, расчетов и выверки задолженности по указанным заимствованиям, а также функции государственной управляющей компании по доверительному управлению средствами пенсионных накоплений. Указанные функции осуществляются Внешэкономбанком до даты, устанавливаемой Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития» подготовлен и принят с соблюдением всех регламентных процедур. В процессе работы над указанным Федеральным законом в Совете Федерации 15 марта 2006 года был проведен «круглый стол» на тему «Банки развития: опыт и перспективы». В его работе приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители Правительства и Центрального банка Российской Федерации, представители банковских и коммерческих организаций, научная общественность, иностранные гости. Участниками «круглого стола» были проанализированы правовые и финансовые последствия создаваемого института развития, рассмотрены возможные проблемы его взаимоотношений с коммерческими банками и другими участниками финансового рынка, мировая практика деятельности институтов развития. Рекомендации и другие материалы «круглого стола» широко комментировались прессой, были изданы отдельной брошюрой для ознакомления с практикой создания и функционирования институтов развития как специалистов, так и общественности.

В целях реализации Федерального закона от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ был принят Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О банке развития», который в целях устранения возникших коллизий с действующим законодательством внес изменения и дополнения в Федеральный закон от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности»; Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»; Федеральный закон от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; Налоговый кодекс Российской Федерации.

Предметом особого внимания в деятельности Внешэкономбанка должно стать снижение разрыва между уровнями экономического развития различных регионов нашей страны. Эта проблема особенно актуальна, так как уровень валового регионального продукта в расчете на душу населения в разных регионах страны отличается более чем в 30 раз. Специфика деятельности Внешэкономбанка предъявляет и особые требования к качеству государственного управления этим банком, которое осуществляется через его наблюдательный совет. В центре внимания наблюдательного совета должны находиться вопросы стратегического развития банка, эффективность системы управления и внутреннего контроля. В силу особого правового статуса Внешэкономбанка для достижения эффективного государственного управления Внешэкономбанком и усиления парламентского контроля за его деятельностью Совет Федерации внес в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона «О банке развития» (постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 11 июля 2007 года № 370-СФ «О проекте федерального закона «О внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона «О банке развития»). Указанный законопроект предлагает увеличить численность наблюдательного совета Внешэкономбанка до 13 человек. При этом 7 членов наблюдательного совета должны назначаться Правительством Российской Федерации, 2 члена наблюдательного совета должны направляться Советом Федерации из числа членов Совета Федерации, 2 – Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы.

Принятие Федерального закона от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ стало результатом совместной целенаправленной работы исполнительной и законодательной ветвей власти с широким привлечением участников финансовых рынков, представителей научных и деловых кругов. Указанный Федеральный закон восполнил один из пробелов в правовом обеспечении создания и функционирования национальных институтов развития, закрепил юридический статус преобразованного Банка внешнеэкономической деятельности СССР. Реализация Федерального закона от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ должна способствовать значительному увеличению объема инвестиций в реальный сектор экономики, усилению роли государственно-частного партнерства, без которых невозможны модернизация российской экономики, укрепление ее конкурентоспособности, повышение уровня жизни граждан и реализация стратегии социально-экономического развития России.

В 2007 году продолжилось развитие в Российской Федерации институтов микрофинансирования. В международной практике микрокредитование служит дополнением к традиционному кредитованию и позволяет развивать малое предпринимательство, обеспечивать граждан небольшими суммами на покрытие временных кассовых разрывов (например, при необходимости срочно внести очередной взнос по полученному в банке кредиту, чтобы избежать штрафных санкций), и так далее. Федеральный закон от 6 июля 2007 года № 196-ФЗ «О ломбардах» был одобрен Советом Федерации, а 19 июля 2007 года подписан Президентом Российской Федерации. До этого нормативное правовое регулирование деятельности ломбардов было размыто, что создавало простор для злоупотреблений со стороны недобросовестных участников рынка. Принятие указанного федерального закона призвано упорядочить деятельность этих финансовых посредников.

Вопрос обеспечения легитимности деятельности организаций, оказывающих финансовые услуги населению, имеет высокую социальную значимость. В соответствии с классификатором видов экономической деятельности ломбарды являются финансовыми посредниками. Комитетом Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению в рамках мониторинга правоприменительной практики была выявлена ситуация, сложившаяся до принятия Федерального закона от 19 июля 2007 года № 196-ФЗ и Федерального закона от 19 июля 2007 года № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ломбардах».

Согласно статье 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ломбарды являются финансовыми организациями, то есть организациями, оказывающими финансовые услуги физическим лицам. Как показывает анализ рынка ломбардных услуг, значительная часть населения, не имея по объективным причинам возможности воспользоваться услугами кредитных организаций, обращаются за получением краткосрочного кредита в ломбард. Например, по данным правительства Москвы по состоянию на начало 2005 года в Москве действовало около 200 ломбардов, услугами которых ежегодно пользовались более 2 млн. человек. За год в Москве осуществлялось порядка 5 млн. залоговых операций на общую сумму около 10 млрд. рублей.

До принятия специального закона о ломбардах особенности залога вещей в ломбарде регламентировались в основном Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ). Статьей 358 ГК РФ было предусмотрено, что принятие от граждан в залог движимого имущества, предназначенного для личного потребления, в обеспечение краткосрочных кредитов может осуществляться в качестве предпринимательской деятельности специализированными организациями – ломбардами. Кроме того, согласно статьям 919, 920 ГК РФ ломбард может также принимать на хранение от граждан принадлежащие им вещи. Отдельные правоотношения в сфере деятельности ломбардов регулировались Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 года № 2872-I «О залоге».

Действующее до принятия специального закона о ломбардах законодательство не позволяло создать стройную систему государственного регулирования в рассматриваемой сфере, что вело к произвольному применению существующих норм, злоупотреблениям и ущемлению прав и интересов как хозяйствующих субъектов – участников рынка, так и потребителей услуг ломбардов. Необходимо отметить, что ломбарды несут особую социальную нагрузку для ряда категорий населения. С развитием потребительского кредитования многие граждане вынуждены обращаться в ломбарды за краткосрочными займами на погашение очередного взноса по кредиту. Хранение вещей в ломбардах также является перспективным направлением развития данного бизнеса.

Деятельность ломбардов достаточно специфична и имеет ряд особенностей, которые существенным образом отличают ее от иных видов деятельности по предоставлению займов под залог. Основными ее отличительными особенностями являются: во-первых, правовые последствия реализации предмета залога – после его реализации требования ломбарда к залогодателю (заемщику) погашаются, даже если сумма, вырученная при реализации, недостаточна для их полного удовлетворения; во-вторых, наличие обязательного льготного месячного срока, наступающего по истечении срока предоставления кредита, в течение которого ломбард не вправе реализовывать предмет залога; в-третьих, займы предоставляются исключительно физическим лицам под залог движимого имущества, предназначенного для личного потребления.

Все это определило необходимость урегулировать правоотношения в сфере деятельности ломбардов отдельным законодательным актом. Кроме того, на необходимость принятия такого акта указывала норма, содержащаяся в части 6 статьи 358 ГК РФ, устанавливающая, что «правила кредитования граждан ломбардами под залог принадлежащих гражданам вещей устанавливаются законом в соответствии с настоящим Кодексом».

Первоначальная редакция проекта федерального закона предусматривала вступление его в силу с 1 июля 2007 года. Однако в заключениях, направленных на проект федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе в заключении Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению, был высказан ряд существенных замечаний. Для доработки законопроектов решением Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам от 8 февраля 2007 года за № 116/7.2 в Государственной Думе была создана рабочая группа.

В состав указанной рабочей группы вошли депутаты Государственной Думы, представители Минфина России, МЭРТ России, Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Российской государственной пробирной палаты, участники рынка, эксперты. Рабочая группа с февраля по июнь 2007 года провела около 10 заседаний. В результате законопроекты, регулирующие деятельность ломбардов, были существенно доработаны. Основные изменения проектов федеральных законов были направлены на защиту прав и законных интересов граждан. В дискуссии учтены предложения представителей Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению. Членами комитета Совета Федерации было направлено 14 поправок к указанному проекту федерального закона. Ряд из них были учтены или учтены частично.

В соответствии с проделанной работой 29 июня 2007 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации приняты Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 196-ФЗ и Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 197-ФЗ.

Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 196-ФЗ регулирует отношения, связанные с осуществлением ломбардами кредитования граждан под залог принадлежащих гражданам вещей и деятельности по хранению вещей, запрещает ломбардам заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме предоставления краткосрочных займов населению, хранения вещей, а также оказания консультационных и информационных услуг. Это позволяет четко очертить специализацию таких финансовых посредников, как ломбарды.

Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 196-ФЗ дает определение понятию «ломбард»; устанавливает основные требования, предъявляемые к деятельности ломбарда; выделяет информацию, составляющую профессиональную тайну при осуществлении ломбардом деятельности и устанавливает обязанность соблюдать ее конфиденциальность; прописывает последствия изъятия (принудительного изъятия) либо выемки; фиксирует, что оценка вещи, передаваемой в залог или сдаваемой на хранение, осуществляется по соглашению сторон в соответствии с ценами на вещи такого рода и качества, обычно устанавливаемыми в торговле в момент и в месте ее принятия в залог или на хранение; устанавливает обязательное страхование вещи, принятой ломбардом в залог или на хранение от рисков ее утраты и повреждения.

В Федеральном законе от 19 июля 2007 года № 196-ФЗ подробно описаны правила кредитования ломбардами, в том числе условия договора, который заключают ломбард и гражданин, также установлена сумма обязательств заемщика перед ломбардом. Отдельная глава посвящена правилам хранения вещей в ломбарде, определяется порядок реализации невостребованных вещей. Основным достоинством данного закона является упорядочивание отношений возникающих в процессе осуществления ломбардами их деятельности. Федеральный закон направлен на защиту интересов клиентов ломбардов. Установлены существенные условия и определена информация, которая обязательно должна содержаться в договоре займа и договоре хранения вещей в ломбарде, что очень важно для граждан, пользующихся указанными услугами.

В течение 2007 года в Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 196-ФЗ были внесены изменения, касающиеся процедуры реализации невостребованных из ломбарда предметов залога и сданных на хранение вещей. В рамках рабочей группы предложения о диверсификации процедур реализации невостребованных вещей в зависимости от суммы их оценки, внесены представителями Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению.

Соответствующий Федеральный закон от 2 ноября 2007 года № 249-ФЗ «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О ломбардах» был принят Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации 16 октября 2007 года и одобрен Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации 26 октября 2007 года. Он вносит изменение в статью 13 Федерального закона от 19 июля 2007 года № 196-ФЗ, устанавливающее обязательную продажу невостребованной вещи, сумма оценки которой превышает 30 тыс. рублей, с публичных торгов. В иных случаях форма и порядок реализации невостребованной вещи определяются решением ломбарда, если иное не установлено договором займа или договором хранения.

Поскольку проведение открытого аукциона – процедура дорогостоящая, не имеет экономического смысла использовать его для недорогих невостребованных вещей, так как затраты на реализацию в этом случае велики. Более того, время, потраченное на соблюдение всех правил, увеличит сумму требований ломбарда к заемщику настолько, что она превысит и сумму оценки, и сумму, полученную от реализации.

Таким образом, Федеральный закон от 2 ноября 2007 года № 249-ФЗ, с одной стороны, обязал ломбард продавать исключительно на торгах дорогостоящие невостребованные вещи, а с другой стороны, сохранил возможность реализации вещей с помощью более простых механизмов. Это позволит создать дополнительные условия для защиты прав и законных интересов граждан, являющихся клиентами ломбардов.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на заседании 6 июля 2007 года поручил Комитету по финансовым рынкам и денежному обращению в течение 1 года после вступления в силу Федерального закона от 19 июля 2007 года № 196-ФЗ проводить мониторинг правоприменительной практики данного федерального закона.