Geum.ru

Внутренней и внешней политики

Вид материалаДоклад

Содержание


Глава 3. СТРАТЕГИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   80

Глава 3. СТРАТЕГИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

Введение


Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации заявил: «Сейчас Россия не только полностью преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира… При этом мы понимаем, что находимся, конечно, только в начале трудного пути к подлинному возрождению страны».

Президентом России в Послании была поставлена стратегическая задача – к 2020 году войти в пятерку крупнейших экономик мира. Чтобы обеспечить такое динамичное, опережающее движение России вперед, нужно активно переходить к качественно новой политике, ориентированной на социальное развитие. Это означает, что для подлинного возрождения страны как крупнейшей экономики мира, России предстоит такое экономическое развитие, основным вектором которого являются не темпы освоения природных ресурсов, а построение экономики, основанной на развитии человеческого капитала, интеллекта и знаний, идей и изобретений, на умении их внедрять в повседневную жизнь.

Прошедший год был успешным для российской экономики государства. Финансовая система доказала свою устойчивость, ВВП страны вырос на 7,6 %. Профицит федерального бюджета достиг 3,6 %. Объем прямых иностранных инвестиций, привлеченных в 2007 году, составил 3,3 % ВВП, что соответствует наиболее инвестиционно привлекательным странам мира. Экономических успехов в 2007 году России удалось достичь не только за счет высоких доходов от экспорта газа и нефти, но и благодаря более успешному функционированию многих отраслей и всего российского бизнеса.

В 2007 году началась реализация механизмов, созданных в прошлом и направленных на диверсификацию экономики. Это – и особые экономические зоны, и концессии, и финансирование крупных общенациональных проектов из Инвестиционного фонда.

Это был первый год реализации трехлетнего финансового планирования. С целью законодательного обеспечения новых подходов к бюджетному планированию в 2007 значительно обновлен Бюджетный кодекс Российской Федерации. Внесенные в него изменения создают правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса в Российской Федерации, усиления самостоятельности и ответственности всех уровней власти. Это позволит повысить эффективность и прозрачность управления общественными финансами.

Принципиально по-новому решается в Бюджетном кодексе и проблема использования средств Стабилизационного фонда. Советом Федерации была подготовлена и внесена в Государственную Думу законодательная инициатива, направленная на реализацию одно из важнейших положений Послания Президента о переименовании Фонда будущих поколений в Фонд национального благосостояния и об использовании части средств, получаемых за счет нефтегазовых доходов бюджета, на повышение благосостояния не только будущих, но и нынешних поколений.

Расширение горизонтов бюджетного планирования позволяет обеспечить стабильность и предсказуемость бюджетного процесса. Этому способствует и нацеленность бюджета на реализацию задач, поставленных в Послании Президента России на 2007 год. Усиливается роль государства в развитии инфраструктуры таких важных отраслей, как авиация и судостроение, в области высоких технологий и обрабатывающей промышленности.

В рамках реализации экономической стратегии в 2007 году Федеральное Собрание приоритетное внимание уделяло вопросам правового обеспечения перевода экономики на инновационный путь развития, диверсификацию производства, поддержку предпринимательства, развитие рыночных институтов. Принят долгожданный Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», который создает правовые основы для этого вида деятельности.

Были одобрены законы, направленные на реформирование управления экономикой и регламентирующие деятельность соответствующих государственных корпораций: от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», от 23 ноября 2007 года № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии», от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

На решение проблем с переселением граждан из аварийного жилья и капитальным ремонтом многоквартирных домов направлен Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Неотложность решения этих проблем подчеркнута в Послании Президента Российской Федерации в 2007 году.

В 2007 году продолжилась активная работа над законодательством, связанным с развитием рыночных институтов, конкуренции, прекращением избыточного государственного регулирования, исключением дублирующих функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Позитивным шагом, направленным на регулирование экономики и снятие административных барьеров было принятие Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». Ряд принятых законов обеспечивает реализацию антимонопольных мер.

Значительно продвинулось в 2007 году законодательное обеспечение развития транспорта, отраслей энергетической инфраструктуры. Существенно обновилось законодательное обеспечение эффективного использования природных ресурсов, развития агропромышленного комплекса и земельных отношений. Продолжилось совершенствование законодательства в сфере регулирования финансовых рынков и кредитных организаций.

§ 1. Законодательное обеспечение эффективной экономической политики48

Основной задачей законодательной работы в деле обеспечения эффективной экономической политики является создание правовых условий, необходимых для устойчивого динамичного роста, перевода экономики на инновационный путь развития, реализации структурных реформ, направленных на диверсификацию и повышение конкурентоспособности экономики, стимулирование развития наукоемких отраслей, развитие малого и среднего предпринимательства, продуктивной системы партнерства государства и частного бизнеса, повышение эффективности государственного стратегического управления на макроэкономическом уровне.

На решение указанных стратегических задач направлены проводимые в стране рыночные преобразования, развитие конкурентных отношений, создание систем государственного и социального регулирования, совершенствование рыночной инфраструктуры.

По этим направлениям Советом Федерации в 2007 году были приняты следующие 29 федеральных законов:

от 9 февраля 2007 года № 18-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 38 Федерального закона «О рекламе»;

от 12 апреля 2007 года № 48-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления требований к указанию стоимостных показателей»;

от 19 июня 2007 года № 219-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

от 17 мая 2007 года № 84-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 23 Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», статью 89 части первой Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 2881 и 3851 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»;

от 2 июня 2007 года № 86-ФЗ «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»;

от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»;

от 22 июня 2007 года № 115-ФЗ «О признании утратившим силу Федерального закона «О финансово-промышленных группах»;

от 20 апреля 2007 года № 55-ФЗ «О внесении изменений в статьи 8 и 26 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»;

от 13 июля 2007 года № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценочной деятельности»;

от 19 июля 2007 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» по вопросам лицензирования строительной деятельности»;

от 19 июля 2007 года № 135-ФЗ «О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

от 8 ноября 2007 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности»;

от 13 июля 2007 года № 130-ФЗ «О признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О мерах по улучшению расчетов за продукцию и услуги коммунальных энергетических и водопроводно-канализационных предприятий»;

от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

от 24 июля 2007 года № 202-ФЗ «О признании утратившей силу части второй статьи 13 Федерального закона «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации»;

от 24 июля 2007 года № 220-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

от 24 июля 2007 года № 215-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;

от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;

от 21 июля 2007 года № 193-ФЗ «О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона «О рекламе»;

от 30 октября 2007 года № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

от 25 октября 2007 года № 234-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации»;

от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»;

от 29 ноября 2007 года № 281-ФЗ «О внесении изменений в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации»;

от 23 ноября 2007 года № 268-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки»;

от 29 ноября 2007 года № 278-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»;

от 29 ноября 2007 года № 283-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экспортном контроле»;

от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусмотрел создание нормативных правовых институтов, обеспечивающих благоприятные условия для развития малого и среднего бизнеса. Закон также установил критерии отнесения предприятий к категориям малого и среднего предпринимательства, ввел для них упрощенные правила учета и отчетности, льготные налоговые условия и различные виды государственной поддержки – финансовой, имущественной, информационной и другие.

Федеральным законом от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» было определено, что целью деятельности создаваемой корпорации должно быть содействие государственной политике в сфере нанотехнологий, развитие инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализация проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии. Корпорация будет обеспечивать поддержку на внешнем рынке российским организациям-разработчикам и производителям промышленной продукции, создание системы продаж высокотехнологичной промышленной продукции, результатов интеллектуальной деятельности, работ, услуг и информации, привлечение инвестиций в промышленный и оборонно-промышленный комплексы.

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» регулирует отношения, возникающие в связи с ведением и учетом государственного кадастра недвижимости, а также кадастровой деятельности. Устанавливается состав сведений государственного кадастра недвижимости, порядок ведения государственного кадастра недвижимости, а также порядок предоставления по запросам заинтересованных лиц сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости. Урегулированы вопросы приостановления осуществления кадастрового учета и отказа в осуществлении такого учета, а также сроки постановки на кадастровый учет. Закон вступает в силу с 1 марта 2008 года. Специальная глава посвящена отношениям, возникающим в переходный период до 1 января 2010 года. Никто не вправе требовать от собственника ранее учтенного здания, сооружения, помещения, объекта незавершенного строительства, земельного участка осуществления плановой, внеплановой или иной технической инвентаризации, землеустроительных работ. Закон позволит реализовать один из основополагающих принципов земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений.

Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» разработан во исполнение положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год и направлен на установление правовых и организационных основ оказания финансовой поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Законом создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд), наделенный функциями по софинансированию проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Целями деятельности Фонда являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Федеральный закон определяет порядок образования и деятельности, компетенцию Фонда, а также регулирует отношения между ним и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении капитального ремонта многоквартирных домов и переселении граждан из аварийного жилищного фонда.

Федеральный закон от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» был разработан в соответствии с пунктом 31 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год. Целью закона является создание правовых основ реализации единой государственной политики в области официального статистического учета, направленной на обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременной официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных явлениях в Российской Федерации. Им устанавливаются принципы официального статистического учета и системы государственной статистики в соответствии с основными принципами официальной статистики, принятыми Статистической комиссией ООН в 1994 г., закрепляются основы проведения федеральных статистических наблюдений, в том числе сплошных статистических наблюдений (переписей). Ряд положений закона направлен на обеспечение единых правил проведения официального статистического учета в Российской Федерации. Им устанавливается, что формирование официальной статистической информации осуществляется на основе федерального плана статистических работ, который разрабатывается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти совместно с субъектами официального статистического учета и утверждается Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 268-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки» направлен на совершенствование законодательства в части упрощения порядка государственной регистрации прав на земельные участки для граждан, которым были предоставлены такие земельные участки, и для наследников этих граждан. Так, в случаях, если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок. Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения или сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки.

Таким образом, в 2007 году законодательный процесс в экономической сфере развивался в направлении совершенствования правовых основ реальной экономики, активизации внутренних источников экономического развития, создания благоприятного инвестиционного климата, перехода к инновационному типу экономического развития, созданию вертикально интегрированных структур, сопоставимых по концентрации промышленного капитала и инвестиций с ведущими транснациональными корпорациями мира.

§ 2. Законодательное обеспечение эффективного использования природных ресурсов49

Природные ресурсы Российской Федерации являются основой отечественной экономики. Их рациональное использование способно на десятилетия обеспечить развитие других производств и непроизводственной сферы. С этих позиций особое значение отводится государственной политике в сфере природопользования и природоохранной деятельности, опирающейся на законодательное регулирование этих процессов.

Федеральное российское законодательство в области природопользования было в целом сформировано в 90-е годы для обеспечения перехода к рыночным методам хозяйствования в данной сфере. В этот период были приняты Водный, Земельный, Лесной кодексы, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», федеральные законы от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 26 июня 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» и ряд других. В некоторой степени вопросы регулирования природопользования нашли отражение в федеральных законах от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

С 2000 года в связи с началом экономического роста назрела необходимость в существенном изменении природно-ресурсного законодательства. Отставание законодательной базы от более активно развивающихся отношений в экономике, политике и других сферах обострило проблемы воспроизводства природных ресурсов и минерально-сырьевой базы, их рационального использования и охраны.

Концептуальные подходы к изменению устаревшей законодательной базы в природно-ресурсной сфере, созданной в начальный период экономических реформ, были изложены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год.

Несмотря на то что в последующий период были достигнуты существенные результаты в реформировании природно-ресурсного законодательства в связи с принятием в 2006 году новых редакций Водного и Лесного кодексов Российской Федерации, требуется дальнейшее совершенствование законодательства о недрах.

В 2007 году Советом Федерации были рассмотрены и одобрены 6 федеральных законов, связанных с регулированием отношений в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Все они были подписаны Президентом Российской Федерации, в том числе:

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации»;

Федеральный закон от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»;

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»;

Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 295-ФЗ «О внесении изменения в статью10 Закона Российской Федерации «О недрах»;

Федеральный закон от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В 2007 году была продолжена работа по уточнению отдельных спорных положений принятого в предшествующем году нового Водного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 2007 года Федеральным законом от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

Уже на этапе принятия новой редакции Водного кодекса были видны его наиболее существенные недостатки, для устранения которых требовалось внесение изменений.

Основные замечания вызвали нормы, устанавливающие: механизм реализации права частной собственности на водные объекты, не предусматривающие, в частности, критериев отличия пруда от водохранилища и ограничений по предельным размерам таких водных объектов, однако разрешающий «автоматическую» приватизацию федеральных покрытых водотоками земель, оказавшихся под проточными прудами; оборот договорных прав на забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; ослабление требований по использованию водоохранных зон, а также охране вод и водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; нечеткость норм, определяющих условия договора водопользования; отступления от реализации принципа бассейнового управления водными объектами.

В целях исправления недостатков действующей с 1 января 2007 года редакции Водного кодекса Российской Федерации Советом Федерации, в соответствии с Постановлением Совета Федерации от 23 июня 2006 года № 198-СФ в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 312719-4 «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации», которым предполагалось уточнить положения Водного кодекса Российской Федерации в отношении права частной собственности на водные объекты и передачи права водопользования другому лицу.

Законодательная инициатива Совета Федерации после прохождения через Государственную Думу была принята как Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации».

В целом Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ решает проблему оборота прав и обязанностей по договору водопользования, исключая возможность передавать такие права и обязанности другому лицу в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Данным Федеральным законом вводится ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, подчеркивается положение о запрете приватизации земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в пределах территорий общего пользования, уточняются полномочия Правительства Российской Федерации в утверждении порядка подготовки и заключения договора водопользования и порядка проведения аукциона на право заключения договора водопользования.

Однако указанный федеральный закон не решает в полной мере проблему приватизации водных объектов, в том числе расположенных на водотоках (реках, ручьях), относящихся исключительно к федеральной собственности, сохранения в государственной или муниципальной собственности крупных проточных прудов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Остается вероятность приватизации водохранилищ, так как в процессе доработки и обсуждения из законопроекта исключена норма, вводившая ограничения по размерам прудов, которые могут находиться в частной собственности, и не приняты поправки по введению в Водный кодекс Российской Федерации понятий «водохранилище», «пруд», «обводненный карьер», которыми предлагалось установить критерии различия пруда и водохранилища по размерам площади зеркала водного объекта.

Вместо исключенных норм данным федеральным законом внесено изменение в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающее ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков «в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения», а также внесено дополнение в пункт 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающее запрет приватизации земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. Ранее, подобная мера предусматривалась лишь для земельных участков, входящих в состав земель поселений, так как в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Таким образом, дополнение, внесенное в пункт 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, распространило запрет также на приватизацию земельных участков, входящих в состав земель и других категорий50.

В 2007 году была продолжена работа по устранению противоречий и повышению качества лесного законодательства. Принятый в 2006 году новый Лесной кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2007 года (на основании Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»), столкнулся с трудностями правоприменительной практики по целому ряду важных положений.

Совет Федерации на своем заседании при рассмотрении Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ отмечал, что сроки введения в действие актов нового лесного законодательства далеко не в полной мере учитывают сложность и объемы предстоящей работы. Справедливость этого замечания была подтверждена в ходе применения нового Лесного кодекса в начале 2007 года. Для устранения возникающих сложностей, связанных с реализацией норм лесного законодательства, был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», предусматривающий перенос сроков введения в действие отдельных положений Лесного кодекса.

Тем не менее правоприменительная практика свидетельствует, что даже после принятия указанного федерального закона сфера использования и охраны лесных ресурсов не в полной мере регулируется принятыми нормативными актами51.

В целях дальнейшего совершенствования лесного законодательства Совет Федерации осуществляет постоянный мониторинг нормативно-правового пространства в этой области и принимает активное участие в мероприятиях по соответствующей тематике. Важнейшим из них явился девятый Международный лесной форум в Санкт-Петербурге, который состоялся в октябре 2007 года.

Кроме того, профильным комитетом Совета Федерации регулярно организуется проведение «круглых столов» и других мероприятий с привлечением самого широкого круга заинтересованных лиц: членов Федерального Собрания, представителей Правительства, ученых, экспертов, представителей субъектов Российской Федерации. Целью этих мероприятий является определение наиболее целесообразных и реальных путей решения экономических проблем, возникающих перед лесным комплексом России.

В решении этих проблем большое значение имеют предложения Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Федерального агентства лесного хозяйства, направленные на совершенствование лесного законодательства и решение проблем, возникающих перед органами, осуществляющими регулирование деятельности в сфере лесного хозяйства.

В законодательство о недропользовании в результате принятия Федерального закона от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» были внесены изменения технического характера. В Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» уточнены формулировки земельных участков и других терминов, используемых в Земельном кодексе Российской Федерации и других федеральных законах.

Существенным шагом в развитии законодательства о недропользовании явилось принятие Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 295-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Закона Российской Федерации «О недрах», который увеличил сроки геологического изучения недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации с прежних 5 лет до 10 лет с возможным продлением. Данная норма позволит планировать выполнение сложных видов работ с привлечением дорогостоящей морской техники иностранных компаний (судов, платформ, установок), отказаться от регулярного продления сроков действия лицензии, уменьшить возможности коррупции и привлечь дополнительные негосударственные инвестиции в геологическое изучение недр акваторий.

В сфере законодательства, регулирующего вопросы использования водных биоресурсов, Федеральным законом от 20 апреля 2007 № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены поправки в Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире»52, в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», направленные на недопущение браконьерства и получения доходов в процессе реализации незаконно изъятых водных биологических ресурсов.

С принятием данного федерального закона безвозмездно изъятые или конфискованные водные биоресурсы, относящиеся к осетровым, лососевым видам рыб, крабам, морским гребешкам, трепангам, морским ежам, подлежат незамедлительному уничтожению, если их невозможно вернуть в среду обитания. Уничтожению также подлежат продукты переработки данных ресурсов, в том числе икра. Другие безвозмездно изъятые или конфискованные водные биоресурсы и продукты их переработки подлежат реализации или уничтожению.

Главной задачей дальнейшего развития природно-ресурсного законодательства является совершенствование законодательства о недрах. По мнению законодателей и Правительства Российской Федерации, необходимо внесение изменений в действующий Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах». Поправки целесообразно вносить отдельными блоками по вопросам, которые не вызывают серьезных возражений у всех заинтересованных сторон. По мере готовности и согласования следующего блока поправок – рассматривать и оперативно принимать эти изменения в данный закон.

В концептуальном плане новые изменения в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I и другие смежные с ним законодательные акты о недропользовании должны решить следующие проблемы:

установление порядка определения факта открытия месторождения полезных ископаемых за счет средств недропользователя и закрепления за ним безоговорочного права получения в установленный срок лицензии на дальнейшее пользование участком недр;

введение права переуступки (на возмездной основе) пользователем недр, за счет средств которого было открыто месторождение полезных ископаемых, возникшего у него права пользования участком недр для выполнения следующих стадий и этапов, другому пользователю недр;

разграничение участков недр на участки недр федерального, регионального и местного значения и соответствующее распределение полномочий между уровнями власти;

введение для месторождений полезных ископаемых (участков недр) ограничений по участию иностранных компаний и иностранного капитала с целью защиты интересов Российской Федерации;

формирование федерального фонда резервных месторождений, предоставляемых Правительством Российской Федерации отечественным компаниям, контролируемым государством;

установление срока действия лицензий на геологическое изучение – до 10 лет в соответствии с проектами геолого-разведочных работ, согласованными в установленном порядке с Федеральным агентством по недропользованию или его территориальными подразделениями;

установление порядка изменения условий лицензий и лицензионных соглашений по результатам выполненных геологоразведочных работ, в том числе изменения (сокращения, расширения) границ участков недр для возврата «пустых участков» и полного охвата выявленных залежей полезных ископаемых;

установление перечня обязательных условий пользования недрами, фиксируемых в лицензиях и лицензионных соглашениях, в том числе основных условий и пределов их допустимых отклонений, нарушение которых является основанием для ограничения, приостановления или прекращения права пользования недрами и аннулирования лицензии.

Наряду с этим требуется внести изменения в Земельный, Лесной и Водный кодексы Российской Федерации для решения следующих вопросов:

включение в категорию земель «земли промышленности» дополнительной подкатегории – «земли государственного фонда недр», установление их правового статуса, порядка перевода из земель других категорий, резервирования, использования для целей недропользования и возврата в земли других категорий;

установление уведомительного порядка пользования земельными участками и акваториями для геологического изучения недр без существенного нарушения почвенного слоя, дна, растительности (без проходки сплошных канав, траншей, штолен, бурения глубоких скважин) с внесением залога для оплаты возможного негативного воздействия и затрат на рекультивации нарушенных участков;

установление перечня параметров и признаков, реально характеризующих горно-геологические и географо-экономические условия разработки отдельного месторождения полезных ископаемых, учитываемых в целях налогообложения, с тем чтобы исключить возможность возложения на пользователя недрами несправедливого налогового бремени и, в конечном счете, выборочной отработки месторождений полезных ископаемых и сужения минерально-сырьевой базы в целом53.

Существенно влияет на экономическую эффективность и качество недропользования налоговое законодательство, которое не всегда учитывает специфику этого вида деятельности. Одной из проблем в сфере налогообложения добычи полезных ископаемых следует признать существенное расхождение между содержанием терминов и понятий, определяемых в законодательстве о недрах, и аналогичных понятий, определяемых в Налоговом кодексе Российской Федерации.

В связи с этим назрела необходимость внесения в главу 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» (НДПИ) Налогового кодекса Российской Федерации изменений в части:

согласования терминов «добытое полезное ископаемое», «первый товарный продукт», «товарная руда», «трудноизвлекаемые запасы» и некоторых других, используемых при определении порядка исчисления налогооблагаемой базы и величины ставки НДПИ, с терминологией Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I с целью достижения непротиворечивости и единообразия толкования этих терминов при правоприменении;

дифференциации НДПИ по признакам горно-геологических, экономико-географических и других условий разработки месторождений полезных ископаемых;

предоставления недропользователям налоговых льгот на начальной и заключительной стадий разработки месторождений полезных ископаемых;

снижения ставок НДПИ для трудноизвлекаемых полезных ископаемых и трудноизвлекаемых запасов.

Дополнительные задачи повышения качества законодательства в природно-ресурсной сфере возникают из необходимости дальнейшей доработки принятых в 2006 году Водного и Лесного кодексов Российской Федерации.

В связи с отсутствием в Водном кодексе Российской Федерации критериев различия пруда и водохранилища, а также ограничений по размерам пруда, обводненного карьера, которые могут находиться в частной собственности, сохраняется возможность возникновения конфликтных ситуаций и социальной напряженности, особенно в вододефицитных регионах54. Не исключается возможность приватизации крупных водных объектов (включая водохранилища) в ущерб государственным и общественным интересам. Остается нерешенной и проблема отношений собственности на водопокрытые земли водотоков, на которых сооружены (или будут сооружаться) пруды.

Развитие законодательства в сфере эффективного использования водных биологических ресурсов связано прежде всего с дальнейшей доработкой принятого в 2007 году Федерального закона от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленного на обеспечение прозрачности государственного управления в области рыболовства, сохранения водных биоресурсов и платности за пользование водными объектами.

Однако данный закон не решает ряд проблем базового Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части защиты интересов населения прибрежных населенных пунктов приморских регионов России, недостатка полномочий органов власти прибрежных субъектов Российской Федерации, исключения из действующего закона понятия прибрежного рыболовства. Все эти недостатки необходимо устранить путем подготовки законодательной инициативы.

В качестве дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения функционирования рыбопромышленного комплекса Российской Федерации следует учесть внесение изменений в части усиления полномочий субъектов Российской Федерации и уточнения критериев отнесения к градо- и поселкообразующим организациям исходя из численности работников этих организаций и общей численности населения данного населенного пункта, а также доходов от реализации рыбной продукции в общем доходе от реализации товаров, услуг этими организациями.

На рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона № 400876-4 «Об аквакультуре», призванный обеспечить комплексный подход к законодательному регулированию этого вида деятельности. Принятие закона позволит создать единую нормативно-правовую базу и будет способствовать повышению эффективности государственной политики в области аквакультуры.

Дальнейшее совершенствование природоохранного и экологического законодательства Российской Федерации лежит в плоскости более качественной подготовки изменений и дополнений в базовые федеральные законы, юридического обеспечения защиты природных ресурсов и экологической безопасности населения страны.

Одной из основных проблем в сфере охраны окружающей среды и экологии является проблема сохранения и воспроизводства основных природных ресурсов страны. Для решения данной проблемы необходимо рационально использовать и обеспечивать воспроизводство природных ресурсов, в первую очередь леса, пресной воды, прекратить хищнический вывоз из страны природного сырья, высокими темпами развивать перерабатывающие подотрасли промышленности в области добываемых (заготавливаемых) природных ресурсов.

Существующую проблему обеспечения экологизации экономики страны в настоящее время необходимо решать путем системы планирования и управления региональным природопользованием, перехода к устойчивому эколого-экономическому развитию территорий России, обеспечения ресурсосбережения в топливно-энергетическом комплексе за счет наиболее дешевых источников энергии, в том числе альтернативных.

Проблема экологического образования населения решается путем воспитания, обучения и применения на практике полученных знаний, что значительно улучшит физическое состояние и здоровье нации, повысит уровень качества жизни.

Для решения проблем в сфере охраны окружающей среды, экологии и экологической безопасности населения России необходимо в установленном порядке разработать и принять проекты федеральных законов «Об экологическом аудите», «Об экологическом страховании в Российской Федерации», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», а также о внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (в части расширения перечня объектов экологической экспертизы и государственного экологического контроля в отношении таких объектов).

Вследствие существующей правовой культуры субъектов законодательной инициативы при отсутствии учета правоприменительной практики и международного опыта принято считать, что решение проблем в сфере использования и охраны природных ресурсов лежит в плоскости принятия нового закона на природоресурсную или природоохранную тему55. Следует приостанавливать неквалифицированное правотворчество, которое создает противоречия в данной сфере законодательства и ведет к возникновению коллизий в правоприменительной практике. Проводимый Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации правовой мониторинг призван восполнить этот пробел.