Внутренней и внешней политики

Вид материала

Доклад

Содержание § 4. Правовые аспекты создания государственных корпораций

Подобный материал:

• Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
• Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
• Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
• Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
• 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
• Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
• Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.

§ 4. Правовые аспекты создания государственных корпораций⁶⁶

В период законодательной деятельности в 2007 году продолжилось активное формирование правового регулирования такой новой организационно-правовой формы деятельности государства, как государственная корпорация.

Сфера деятельности государственных корпораций разнообразна. Некоторые из них выполняют функции, которые могли бы выполняться частными предприятиями; деятельность других сводится к распределению государственных субсидий.

Первой государственной корпорацией (далее – госкорпорация) в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (далее – АРКО), возникшее в 1999 году. В 2003 году появилась вторая госкорпорация – Агентство по страхованию вкладов. На конец 2007 года были уже созданы или находились в процессе создания следующие организации:

государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк);

государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – «Олимпстрой»);

государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (далее – Роснанотех);

государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – ФСР ЖКХ);

государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – «Росатом»);

государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии);

государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее – АСВ).

Сегодня создание подобных структур превращается в фирменный знак российской экономической политики. В Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год» были внесены изменения, в соответствии с которыми трем госкорпорациям выделено финансирование на общую сумму 550 млрд. рублей. Ряд экспертов выступили с резкой критикой данных тенденций, в связи с чем возникла необходимость более глубокого исследования проблемы.

Рассматривая сущность понятия «государственная корпорация», необходимо отметить, что оно не упоминается в Гражданском кодексе Российской Федерации, а его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как «размывание» системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права.

Словосочетание «государственная корпорация», помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, имеет и иной смысл – «корпорация, которой владеет государство». Англоязычная версия этого термина – “government-owned corporation” или “state-owned corporation” – обозначает предприятие, находящееся в госсобственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству.

Рассмотрим госкорпорацию в специфическом смысле – как юридическое лицо, имеющее организационно-правовую форму «государственная корпорация», существующую в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях»

Государственная корпорация – это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате принятия Федерального закона от 8 июля 1999 года № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях». Данная организационно-правовая форма была включена в перечень некоммерческих организаций с целью придания особого статуса создававшемуся в то время АРКО. Видимо, разработчиков изменений в данный закон, как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – ГК РФ) и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Однако чем именно не устроили, неясно, поскольку никакого обсуждения данной нормы на этапе прохождения закона в Федеральном Собрании Российской Федерации фактически не состоялось.

В соответствии с пунктом 1 статьи 50 ГК РФ некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно пункту 3 той же статьи «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упоминает госкорпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после введения в действие главы первой ГК РФ).

Анализ положений статьи 7.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса госкорпорации.

1. Ввиду расплывчатости формулировки пункта 1 указанной выше статьи не существует никаких принципиальных юридических ограничений целей и функций государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы статье 110 Конституции России), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.

2. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем (государством), перестают быть объектом государственной собственности, то есть государство не имеет ни вещного права на имущество госкорпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от акционерного общества с госучастием или некоммерческого партнерства).

3. Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельными законами. Иными словами, нормативное регулирование госкорпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, таким образом госкорпорации фактически выводятся за пределы правового поля.

4. Контроль учредителя над выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций установлен на предельно низком уровне – требуется только ежегодная публикация отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (пункт 2 статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.

Вопрос о контроле над деятельностью госкорпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой из госкорпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, был проведен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения возможности контроля со стороны учредителя над достижением уставных целей госкорпорации и полномочий учредителя по определению руководящего состава госкорпораций. В результате могут быть сделаны следующие выводы:

1. В большинстве законов о создании госкорпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (Ростехнологии, Роснанотех и АСВ), либо критерии отказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (Росатом и Внешэкономбанк). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, возможно, объясняется конкретностью и узкой направленностью деятельности данной госкорпорации – строительство олимпийского комплекса города Сочи (четкий критерий – ход строительства и выполнение его планов).

2. Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, за исключением Росатома (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы).

3. В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Анализируя полномочия учредителя госкорпораций (Российской Федерации в лице органов государственной власти), можно сделать следующие выводы:

1. Процедуры формирования руководящих органов госкорпораций учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

2. В большинстве случаев при создании госкорпораций решающий голос в формировании их руководящих органов принадлежит Президенту Российской Федерации. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны госкорпораций.

3. Законы не предусматривают никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей госкорпораций и их наблюдательных советов.

Один из неотъемлемых элементов идеологии идущей в стране с 2003 года административной реформы и реформы бюджетного сектора – повышение самостоятельности бюджетных учреждений при одновременном усилении контроля над результатами их деятельности. Повышение самостоятельности в первую очередь подразумевает уменьшение контроля над статьями расходов в рамках бюджетной классификации, отказ от Единой тарифной сетки при регулировании оплаты труда и возможность переноса неизрасходованных денежных остатков на последующие отчетные периоды. Это дает следующие преимущества:

1) растет заинтересованность в более эффективном использовании имущества и денежных средств организаций;

2) появляется заинтересованность в расширении дополнительных, в том числе платных, услуг населению и юридическим лицам;

3) появляется возможность осуществлять многолетнее финансовое планирование на уровне организации и делать расходы, выгода от которых проявится в последующих отчетных периодах;

4) появляется возможность активной политики на рынке труда – привлечения квалифицированных сотрудников путем повышения заработной платы.

В этом направлении Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации были предприняты шаги, среди которых в первую очередь нужно упомянуть принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Автономное учреждение – это промежуточная форма между бюджетным учреждением и государственным (муниципальным) унитарным предприятием. Очевидно, что организационно-правовая форма госкорпорации также в известной мере позволяет избежать негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается за счет перевода госсобственности в негосударственный сектор. В связи с этим представляется целесообразным сопоставить некоторые черты организационно-правовых форм госкорпорации и автономного учреждения.

И госкорпорация, и автономное учреждение являются некоммерческими организациями. В частности, они обязаны использовать прибыль от своей деятельности на цели, ради которых учреждены. Обе формы достаточно самостоятельны, чтобы повышать эффективность оказания услуг с помощью перечисленных выше механизмов. Однако имущество, которым распоряжается автономное учреждение, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является ее учредитель – Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (пункт 1 статьи 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Автономное учреждение «без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно», за исключением передачи денежных средств и имущества другим юридическим лицам в качестве учредителя (пункты 2, 8 той же статьи). Особому контролю со стороны учредителя подвергаются крупные сделки автономного учреждения, он также устанавливает задания в соответствии с уставной целью деятельности и обеспечивает их бюджетное финансирование. Организационно-правовая форма автономного учреждения создает достаточно стимулов для повышения эффективности деятельности организаций бюджетного сектора, оставляя их под контролем государства (местного самоуправления).

В противоположность этому имущество и денежные средства, передаваемые госкорпорации, перестают быть государственной собственностью. В законодательстве о некоммерческих организациях вопросы контроля над использованием их имущества со стороны учредителя практически не прописаны. В то же время принятые законы предоставляют госкорпорациям широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам. Контроль над крупными сделками законами не предусмотрен. Наконец, этими законами не предусмотрены и установление заданий и конкретный механизм контроля их выполнения со стороны Российской Федерации.

Таким образом, форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора. Форма же госкорпорации создает идеальные условия для перевода госсобственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов.

Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» определил в качестве одного из приоритетных направлений этой реформы «организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам» (пункт 1). Смысл этой меры в том, что одно и то же ведомство не должно одновременно устанавливать правила игры, следить за их соблюдением и быть исполнителем, действующим в рамках этих правил.

При создании госкорпораций, которым делегируются функции госорганов, принцип организационного разделения функций частично соблюдается, поскольку на новые структуры возлагаются в основном функции управления имуществом, передаваемым от государства, оказываются услуги и производятся товары. Однако некоторые из госкорпораций приобретают функции по определению государственной политики, нормативному регулированию, контролю и правоприменению.

Революционным разрывом с принципом разделения функций является Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Этот закон возлагает на госкорпорацию, кроме хозяйственных, функции регулирования (нормотворчества), надзора и контроля. Более того, закон создает парадоксальную ситуацию, когда функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности.

В других случаях передача госкорпорациям государственных функций выражена менее ярко, но все же имеет место. Например, госкорпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» (пункт 3 статьи 3 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии»). С одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области. С другой стороны, госкорпорация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Закон оставляет открытым список функций госкорпорации, и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами.

Можно ожидать, что кроме уже принятых законов появятся и другие проекты такого рода. Вместо отделения государственного аппарата от экономики (что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики) происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые субъекты хозяйственной деятельности, эксплуатирующие властные полномочия. Вместо «повышения конкурентоспособности России на мировой арене» данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации Российского государства.

Выявленные недостатки и пробелы правового регулирования организации и деятельности государственных корпораций являются существенным основанием для проведения в постоянном режиме парламентского мониторинга и контроля за применением данных правовых новелл как с точки зрения качества самих норм, так и с точки зрения их применения и получения результата их принятия.