Geum.ru

Внутренней и внешней политики

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие
Подобный материал:
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   80

§ 5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие31


Законотворческая деятельность в 2007 году, исходя из приоритетов, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, была направлена на правовое обеспечение следующих целей: повышение материального уровня жизни и здоровья населения, удовлетворение потребностей в социальном обслуживании и социальной поддержке, достижение продуктивной занятости и гарантий достойных условий труда, воспроизводство и развитие потенциала трудовых ресурсов.

Главными направлениями работы в сфере здравоохранения являлись:

решение демографических проблем на основе повышения рождаемости и сокращения смертности;

реализация приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения в целях повышения доступности и качества медицинской помощи, лекарственного обеспечения, особенно для малоимущих групп населения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия;

поддержка старшего поколения на основе повышения уровня пенсионного обеспечения и эффективности предоставляемой социальной помощи.

Мероприятия, проводимые по этим направлениям, наряду с другими мерами социальной направленности, прежде всего по повышению заработной платы и увеличению занятости населения, частично способствовали решению главной задачи – последовательному повышению уровня и качества жизни населения, сокращению бедности, обеспечению всеобщей доступности основных социальных услуг.

В 2007 году Президентом Российской Федерации были подписаны следующие законы, регулирующие рассматриваемую сферу:

Федеральный закон от 5 февраля 2007 года № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения единого государственного экзамена»;

Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О трансплантации органов и (или) тканей человека»;

Федеральный закон от 13 марта 2007 года № 35-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год»;

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

Федеральный закон от 30 июня 2007 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о гражданах с ограниченными возможностями здоровья»;

Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 134-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» и статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 184-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;

Федеральный закон 21 июля 2007 года № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования»;

Федеральный закон от 24 октября 2007 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)»;

Федеральный закон от 29 ноября 2007 года № 279-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О трансплантации органов и (или) тканей человека»;

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год»;

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;

Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта»;

Федеральный закон 1 декабря 2007 года № 308-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки».

С 1 января 2007 года были введены дополнительные меры, направленные на улучшение демографической ситуации.

Существенно повышены размеры ежемесячных пособий по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет для работающих женщин. За 9 месяцев текущего года пособия получили 1285,6 тыс. женщин, работающих на предприятиях и в организациях. Средний размер пособия составил на первого ребенка – 2226 рублей в месяц (увеличение по сравнению с ранее действующим размером пособия в 3,2 раза), на второго и последующего ребенка 3332 рубля в месяц (увеличение в 4,8 раза).

Впервые данные пособия в размере 1,5 тыс. рублей на первого ребенка и 3 тыс. рублей на второго и последующего ребенка получили неработающие женщины. За 9 месяцев текущего года пособия получили 989 тыс. неработающих женщин.

Пенсионный фонд Российской Федерации принял более 191 тысячи решений по выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал.

С 1 января 2007 года введена компенсация части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в размере 20% внесенной родительской платы за посещение дошкольного образовательного учреждения первым ребенком, 50% – вторым ребенком, 70% – третьим и последующими детьми. По данным Минобрнауки России, за 9 месяцев 2007 года выплачена компенсация родителям более чем 3,9 млн. детей. Средний размер компенсации составил около 290 рублей в месяц на второго ребенка, более 400 рублей в месяц – на третьего и последующего ребенка.

Расширена программа оказания помощи женщинам в период беременности, во время родов и в послеродовой период на основе родового сертификата.

С 1 января 2007 года введен дополнительный талон стоимостью 1 тыс. рублей, который направляется в учреждения здравоохранения, осуществляющие диспансерное наблюдение ребенка первого года жизни, для проведения углубленного профилактического наблюдения за ребенком.

Внесены изменения в существующий стандарт диспансерного наблюдения за ребенком первого года жизни. Введены дополнительные осмотры врача-невролога, врача ЛФК, врача-хирурга (ортопеда). Впервые в стандарте предусмотрено проведение УЗИ-скрининга всех органов и систем ребенка, в том числе тазобедренных суставов. Это позволит выявлять на ранних стадиях различные патологии, своевременно проводить реабилитационные мероприятия.

Более 100 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в стационарных учреждениях, прошли диспансеризацию. На каждого ребенка заведена «карта здоровья» и определена соответствующая программа оздоровления.

В 2007 году произошли положительные изменения в демографической ситуации, которые дают основания надеяться на улучшение ситуации по 2007 году в целом. В январе–сентябре 2007 года родились 1178,1 тыс. детей, что на 72,6 тыс. детей (6,6%) больше, чем в соответствующем периоде 2006 года. Коэффициент рождаемости (число родившихся на 1 тыс. человек) за 9 месяцев текущего года – самый высокий за последние 15 лет.

Количество умерших в январе–сентябре 2007 года сократилось на 82,6 тыс. человек, или на 5 % по сравнению с соответствующим периодом 2006 года. Коэффициент смертности (число умерших на 1 тыс. человек) за 9 месяцев текущего года – самый низкий после 1999 года.

Естественная убыль населения за 9 месяцев текущего года составила 378,9 тыс. человек, или на 29% меньше, чем год назад. Коэффициент естественной убыли (на 1 тыс. человек) составил за 9 месяцев текущего года 3,6, в то время как в 2005 году он составлял –5,9.

В текущем году удалось переломить тенденцию роста смертности от болезней системы кровообращения. Число умерших от этих заболеваний за 9 месяцев 2007 года сократилось по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года более чем на 5%.

Смертность от внешних причин уменьшилась на 9,8%, в том числе от случайных отравлений алкоголем – почти на 30%.

Смертность детей в возрасте до 1 года уменьшилась с 11,3 тыс. за 9 месяцев 2006 года до 10,8 тыс. в январе–сентябре 2007 года.

Вследствие снижения смертности населения, особенно граждан трудоспособного возраста, прогнозируется дальнейшее увеличение показателя ожидаемой продолжительности жизни, который составил в 2006 году 66,6 года, в том числе у мужчин – 60,37 лет, у женщин – 73,23 года. По сравнению с 2005 годом ожидаемая продолжительность жизни увеличилась в 2006 году на 1,3 года, в том числе у мужчин – на 1,5 года, у женщин – на 0,84 года.

В 2007 году продолжал развиваться приоритетный национальный проект «Здоровье». Для его обеспечения были приняты следующие нормативные правовые акты:

Федеральный закон от 25 октября 2007 года № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»;

Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»;

распоряжение Правительства Российской Федерации от 12 октября 2007 года № 1405-р (утвержден План основных мероприятий по проведению в 2008 году в Российской Федерации «Года семьи»);

постановления Правительства Российской Федерации:

от 21 марта 2007 года № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 – 2010 годы»;

от 5 мая 2007 года № 266 «Об оказании в 2007 году высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета»;

от 5 мая 2007 года № 267 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 20 марта 2006 года № 139»;

от 10 мая 2007 года № 280 «О федеральной целевой программе «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 годы)»;

от 15 мая 2007 года № 286 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год»32;

от 19 мая 2007 года № 296 «Об утверждении Правил финансирования в 2007 году расходов на реализацию в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, и перечня субъектов Российской Федерации, участвующих в его реализации»;

от 5 июня 2007 года № 348 «О передаче в 2007 году диагностических средств и антиретровирусных препаратов для профилактики, выявления и лечения инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатита В и С, оборудования и расходных материалов для неонатального скрининга в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения в федеральные учреждения здравоохранения (учреждения, оказывающие медицинскую помощь, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации), а также в собственность субъектов Российской Федерации с последующей их передачей в собственность муниципальных образований»;

от 18 июня 2007 года № 380 «О передаче в 2007 году диагностического оборудования для организации амбулаторно-поликлинической помощи в муниципальных амбулаторно-поликлинических и стационарно-поликлинических учреждениях, а также в женских консультациях, санитарного автотранспорта, в том числе реанимобилей и автомобилей скорой медицинской помощи на базе гусеничных тягачей, для государственных и муниципальных учреждений и подразделений, оказывающих скорую медицинскую помощь и специализированную (санитарно-авиационную) скорую медицинскую помощь, в собственность субъектов Российской Федерации с последующей передачей части указанного имущества в собственность муниципальных образований»;

от 16 июля 2007 года № 449 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года № 874»;

от 20 июля 2007 года № 457 «Об утверждении Правил перевода средств материнского (семейного) капитала из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации»;

от 11 августа 2007 года № 511 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 172»33.

В целях правового обеспечения приоритетного национального проекта «Здоровье» президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (протокол от 21 февраля 2007 года № 16) были одобрены «Направления, основные мероприятия и параметры приоритетных национальных проектов на 2007 год»34.

Основной акцент был сделан на ввод в эксплуатацию и организацию деятельности федеральных центров высоких медицинских технологий в Пензе, Астрахани, Чебоксарах, Краснодаре и других городах. Целью создания таких центров является повышение доступности для населения Российской Федерации дорогостоящей высокотехнологичной медицинской помощи.

Для выяснения отношения работников здравоохранения к реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» были проведены социологического исследования. В 2007 году при участии компании ЦМИ «Фармэксперт» было изучено отношение врачей к изменениям в системе здравоохранения, произошедшим вследствие реализации национального проекта. Исследование проводилось в 11 крупнейших городах России с населением более 1 млн. человек. В нем участвовали 300 врачей различных специальностей: терапевты (50%), педиатры (20%), онкологи (20%) и невропатологи (10%). Методом стандартизированного с элементами экспертного интервью было выяснено и проанализировано мнение врачей о различных аспектах реформы здравоохранения.

Вопрос о приоритетных направлениях в области здравоохранения вызвал достаточно единодушные отклики среди врачей. В качестве самого важного сегмента был назван амбулаторно-поликлинический (64,6%), второе место заняли стационары (20,2%). Другой значимый вопрос касался тех специальностей государственного сектора здравоохранения, которые нуждаются в первоочередном оснащении. По мнению врачей, такими специальностями прежде всего являются онкология (50% опрошенных), лабораторная диагностика (46,7%), реаниматология (20,5%), фтизиатрия (19,9%) и другие. При этом возможность сокращения числа медицинских специальностей признали разумной лишь 7,3% опрошенных.

Следующий аспект исследования был направлен на выявление мнения врачей о возможности введения индикаторов качества работы участковых врачей. Уверенность в необходимости этого высказали 26,8% опрошенных (в 2006 году – 39,3%), 13,6% отнеслись к этой идее отрицательно, а больше половины респондентов (59,6%) выразили сомнения по данному вопросу, не понимая, «кто и какие индикаторы будет рассчитывать». Поскольку изначально предполагалось, что идея о введении индикаторов оценки качества будет воспринята врачами с недоверием, следующий вопрос исследования касался субъектов, которым врачи доверили бы контроль за работой медицинских работников. Выяснилось, что оценку своей работы врачи доверяют заведующему отделением (48%), пациентам (37,1%) и главному врачу (27,5%). Примечательно, что органам государственной власти, в частности представителям региональных органов управления здравоохранением, оказано наименьшее доверие – 7,6%. Врачи готовы принять систему оценки качества работы, если будут разработаны понятные им индикаторы качества, а оценку будут проводить вышестоящие лица в лечебно-профилактическом учреждении или пациенты.

Особый интерес представляет проблематика, связанная с заработной платой врача. Проведенный опрос о том, какой им самим видится достойная зарплата, показал, что лишь 2,6% респондентов считают таковой заработную плату в размере 15 тыс. рублей; в 2006 году так считали 9,3% врачей. 69,2% опрошенных считают, что зарплата участкового врача должна составлять не менее 25 тыс. рублей. При этом более 90% опрошенных считают, что достойный уровень оплаты труда узких специалистов должен составлять не менее 20 тыс. рублей. Таким образом, проведенное в течение 2006 года повышение зарплат не решило проблемы обеспечения врачей достойным заработком, и современный уровень оплаты труда оценивается большинством врачей как «недостойный»35!

По результатам исследования был сделан вывод о том, что повысилась информированность врачей в основных вопросах реформирования системы здравоохранения. Однако принимаемые меры хотя и воспринимаются с оптимизмом большинством медработников, до сих пор не являются достаточными.

Регулярное проведение подобных исследований позволяет своевременно выявить изменения в настроении различных представителей медицинского сообщества и корректировать курс проводимых преобразований.

Устойчивое развитие Российской Федерации невозможно без обеспечения экологической безопасности страны.

Экологическая безопасность является составляющей национальной безопасности, и основная задача государства по ее обеспечению – сохранение и бережное отношение к природным ресурсам, предотвращение экологических катастроф в результате техногенных аварий.

Современное состояние экономики в условиях ограниченного использования ресурсосберегающих технологий, несовершенства законодательной основы природоохранной деятельности угрожает ухудшением экологической ситуации в стране и истощением ее природных ресурсов.

Курс на осуществление социально-экономических реформ в Российской Федерации, сопровождающийся расширением экономических свобод, созданием льготных режимов налогообложения, приводит к превалированию экономических интересов над экологическими, не сопровождается мерами по повышению ответственности хозяйствующих субъектов за негативные экологические последствия своей деятельности.

Так, целями устранения административных барьеров в строительстве объяснялась отмена экологической экспертизы предпроектной и проектной документации. Вместе с тем подобная экспертиза, несмотря на имеющиеся недостатки в проведении и организации, выполняла роль центрального звена в механизме предупреждения нанесения вреда окружающей природной среде и населению.

По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, при строительстве капитальных объектов на природную среду может оказываться негативное воздействие, в том числе:

осуществление выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

неосторожное обращение с отходами производства и потребления;

нарушение поверхностного почвенного слоя и гидрологического режима земель;

уничтожение объектов растительного мира;

загрязнение окружающей территории;

вредные физические воздействия на атмосферный воздух.

В целях сохранения благоприятной экологической среды важно на стадии экспертизы проектной документации выявить возможные негативные последствия и предотвратить их.

Обеспечивать соблюдение экологических требований при строительстве в настоящее время призваны государственная экспертиза проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, а также государственный строительный надзор. При этом и государственная экспертиза проектной документации, и государственный строительный надзор ориентированы на проверку соблюдения в первую очередь требований технических регламентов. Однако технические регламенты, устанавливающие экологические требования, до сих пор не приняты. В связи с этим при осуществлении государственной экологической экспертизы Главгосэкспертиза руководствуется строительными нормами и правилами (СНИПы). Вместе с тем из более чем 300 СНИПов разделы об экологических требованиях и охране окружающей среды содержат только 4536.

Не в полной мере реализуются и региональные полномочия в данной сфере. Согласно пункту 5 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 6 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем в ряде субъектов Федерации региональные нормативы не установлены. Кроме того, не всегда в региональных и местных нормативах содержатся разделы об экологических требованиях и охране окружающей среды.

Так, на территории Приволжского федерального округа действует 31 региональный акт, регулирующий отношения в сфере градостроительного проектирования, только 5 содержат разделы об экологических требованиях и охране окружающей среды (республики Башкортостан, Марий Эл, Саратовская, Пензенская области).

В Свердловской области не утверждены региональные и местные нормативы градостроительного проектирования, в том числе нормативы, содержащие разделы об экологических требованиях. Региональные нормативы отсутствуют в Курганской области, а также в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.

Во многих муниципальных образованиях до настоящего времени не разработаны и не утверждены генеральные планы, правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты, проекты планировок и проекты межевания территорий.

Таким образом, существующая система обеспечения соблюдения экологических прав граждан при строительстве требует совершенствования. Необходимо также отметить, что в настоящее время отсутствуют нормативно-правовые механизмы по ликвидации накопленного экологического ущерба. При этом отрицательные последствия строительства таких опасных объектов, как, например, атомные и гидроэлектростанции, нефтепроводы, химические и нефтехимические предприятия, при недооценке экологических факторов проявятся в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Вопросы предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде и в первую очередь страхование экологических рисков, приобретают все большее значение в связи с необходимостью обеспечения экологической безопасности, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и привлечения негосударственных ресурсов в сферу природопользования и охраны окружающей среды.

Федеральными законами от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 28 марта 2002 года № 33-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 29 ноября 1996 года № 147-ФЗ «О космической деятельности», от 21 июля 1997 года № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» предусмотрено страхование ответственности на случай нанесения ущерба природной среде при осуществлении определенных видов хозяйственной деятельности. Однако в них лишь декларируется обязательность страховой защиты, в результате подобное страхование либо не осуществляется вовсе, либо осуществляется без разработанной адекватно ущербам тарифной политики. Условия и порядок его проведения, о которых договариваются страховщик со страхователем самостоятельно, зачастую не отвечают целям реального страхования и сути экономических методов охраны окружающей среды в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Опыт реализации положений этих законов показывает, что в настоящее время на российском страховом рынке отсутствует специальная система страховой защиты объектов окружающей природной среды. Возмещение ущерба происходит в рамках одного полиса. В соответствии с правилами страхования возмещение причиненного вреда окружающей природной среде происходит в последнюю очередь. Поэтому в случае страхового события возникает конкуренция исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, с исками о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни и здоровью третьих лиц. В связи с незначительными размерами страховых сумм по договорам обязательного страхования страховые выплаты, как правило, идут на возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу третьих лиц. Природные же объекты фактически выпадают из сферы действия страховой защиты.

Серьезным сдерживающим фактором формирования системы обязательного экологического страхования является отсутствие технических регламентов, устанавливающих обязательные для применения характеристики и показатели для той продукции, процессов ее производства, эксплуатации и утилизации, которые могут представлять потенциальную опасность для жизни и здоровья граждан, имущества и окружающей среды.

Значительную трудность для реализации механизма экологического страхования и создания его нормативно-методического обеспечения представляет отсутствие необходимой статистики и утвержденных нормативно-методических документов по оценке экологического ущерба. Существующая методическая база оценки ущерба слабо связана с проводимыми в российской экономике рыночными реформами и складывающимися отношениями собственности. Отсутствие у большинства документов правового статуса, комплексности в расчетах ущербов не позволяет использовать в настоящее время разработанные методические документы. Это приводит к тому, что гражданско-правовая ответственность, связанная с возмещением экологического ущерба, остается декларативной.

Анализ законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде, позволил сделать следующие выводы:

большинство нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, не предусматривают предоставления финансовых, в том числе страховых, гарантий на случай нанесения вреда окружающей среде;

отдельные нормативные правовые акты содержат положения об использовании страхования для возмещения вреда окружающей среде, однако отсутствуют механизмы его реализации;

ни один из действующих нормативных правовых актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения экологического страхования.

Основная нагрузка по компенсации убытков за ущерб, нанесенный окружающей среде, ложится на федеральный бюджет. Это подтверждается данными Контрольного управления Президента Российской Федерации о направлении на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф в 2004–2005 гг. 7,4 млрд. рублей, из которых доля федерального бюджета составила 92,8%, доля бюджетов субъектов Российской Федерации – 7%, а средства страховых компаний – лишь 0,2%37.

Ущерб, наносимый окружающей среде в результате хозяйственной деятельности, зачастую не компенсируется. Затраты на ликвидацию убытков в сумме со штрафами, взимаемыми с виновных, не покрывают реальные потери общества. Так, по данным Ростехнадзора за 2005 год по всем федеральным округам, территориальными органами данного ведомства выявлено более 115 тысяч нарушений природоохранного законодательства, предъявлено штрафов на 113 млн. рублей и исков о возмещении вреда на сумму более 152 млн. рублей, в то же время взыскано штрафов всего 50 млн. рублей, а по искам – только 2,9 млн. рублей. Таким образом, в результате годовой работы одного из природоохранных ведомств по выявленным фактам нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды штрафов взыскано в 2 раза меньше, а по искам – в 52 раза меньше предъявленного38.

Причиной этого является отсутствие в стране эффективно действующей системы экологического страхования. Для развития системы экологического страхования в первую очередь необходим специальный законодательный акт, устанавливающий основные принципы проведения экологического страхования, а также разработка его методического обеспечения, отвечающего реалиям рыночной экономики и требованиям гармонизации с международной практикой в преддверии вступления страны в ВТО.

Необходимо отметить, что как на федеральном, так и на региональном уровнях проделана значительная работа по созданию правовой базы экологического страхования. За прошедшие годы был реализован ряд проектов по развитию экологического страхования в Российской Федерации, подготовлен и экспериментально апробирован механизм экологического страхования на территориях республик Татарстан и Башкортостан, Московской, Ленинградской, Нижегородской и Ульяновской областей.

Бывшим Комитетом Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии (ныне Комитет по образованию и науке) были проведены парламентские слушания, "круглые столы", посвященные перспективам развития экологического страхования в России, проблемам его законодательного обеспечения, обязательности и добровольности данного вида страхования, методического обеспечения его реализации. Сложившаяся трактовка экологического страхования только как страхования ответственности за загрязнение окружающей среды значительно сужает рамки применения механизма страхования в сфере хозяйственной деятельности, не позволяя в полной мере использовать механизм страховой защиты от экологических рисков, и в частности таких видов страхования, как страхование природных объектов, договорной ответственности, финансовых рисков природопользователей.

Поэтому в рамках проведенных парламентских слушаний и «круглых столов» был предложен новый подход к развитию экологического страхования. Новая концепция трактует экологическое страхование в широком смысле – как использование страхового механизма в целях защиты от экологических рисков в сфере природопользования.

Для повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и с целью формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие федерального закона об обязательном экологическом страховании, который станет основой построения единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления качества окружающей природной среды. Разработка соответствующего проекта федерального закона и его методического обеспечения ведется рабочей группой при Комитете Совета Федерации по образованию и науке с участием Ассоциации экологического страхования. Членами рабочей группы подготовлена концепция законопроекта и завершается его разработка. На основе материалов, поступивших из федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, подготовлено финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона об обязательном экологическом страховании.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года, представленном Правительством Российской Федерации, справедливо подчеркивается, что по-прежнему серьезной останется проблема образования, накопления и утилизации отходов производства и потребления, характерная для крупных городов.

На территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах уже накоплено около 80 млрд. тонн твердых промышленных и бытовых отходов; при этом количество таких отходов ежегодно увеличивается на 7 млрд. тонн, что создает реальную угрозу здоровью населения и наносит значительный вред окружающей среде. Из общего количества образующихся отходов производства и потребления утилизируется только 3% отходов потребления и 30% отходов производства, остальные отходы сжигаются или захораниваются на полигонах. Общая площадь занятых отходами производства и потребления земель превышает 2 тыс. кв. километров, и ежегодно только под полигоны твердых бытовых отходов отчуждается около 1 тыс. гектаров плодородных земель.

К сожалению, данные об образовании, утилизации и размещении отходов производства и потребления за последние годы противоречивы. Централизованный учет образования и размещения твердых бытовых отходов на федеральном уровне не проводится. С 2005 года из Государственного доклада об охране окружающей среды Российской Федерации исключен раздел «Отходы производства и потребления».

Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» был принят около 10 лет назад. Изменения, которые вносились, касались в основном лома черных и цветных металлов. Вместе с тем указанный Закон не гармонизирован с международными нормами, не приведен в соответствие с принятыми за эти годы в Российской Федерации законодательными актами. Отсутствуют нормативные акты федерального уровня, позволяющие эффективно решать проблемы, связанные с обращением с отходами на местах.

Вопросы использования отходов, по существу, выпали из сферы централизованного государственного управления. До настоящего времени в России не создана эффективная система управления отходами производства и потребления. Переход к рыночной экономике не вызвал существенного роста переработки отходов. Становится очевидной необходимость сочетания гибкости рыночной экономики, способной на быструю сырьевую переориентацию, с государственной поддержкой, стимулирующей использование отходов и уменьшение их негативного воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем развитие атомной энергетики в последнее время приводит к росту количества ядерных отходов. Обеспечению экологической безопасности при обращении с радиоактивными веществами, радиоактивными отходами и ядерными материалами государство должно уделять особое внимание. Следует отметить, что радиоактивные отходы – одна из труднейших и пока не решенных проблем атомной энергетики. Так сложилось, что ввод в действие новых АЭС не сопровождался строительством достаточных объемов стационарных и региональных хранилищ жидких и особенно твердых радиоактивных отходов. Поэтому сегодня большинство АЭС испытывают недостаток в хранилищах радиоактивных отходов.

В федеральном законодательстве есть некоторые недостатки39. Например, определения терминов, относящиеся к радиоактивным отходам, раскрываются в федеральных законах от 21 ноября1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» и от 9 января 1996 года № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»; там даны понятия «радиационные источники», «ядерные материалы», «радиоактивные отходы» и другие, а также объекты отношений, виды и принципы деятельности по обращению с радиоактивными отходами. Однако в этих законах радиоактивные отходы не классифицированы, четко не установлены режим объектов размещения радиоактивных отходов, порядок выделения земель под объекты хранения радиоактивных отходов. Эти вопросы лишь частично урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2004 года № 827 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Более того, развитие законодательства о безопасном обращении с радиоактивными отходами должно быть тесно увязано с ускорением темпов роста атомной энергетики, строительством новых АЭС, развитием технологий переработки облученного ядерного топлива других государств и как следствие – увеличением количества находящихся на территории Российской Федерации радиоактивных отходов.

Проблема ядерных отходов в настоящее время решается преимущественно посредством их хранения. Это способствует лишь еще большему их накоплению. В соответствии со статьей 47 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» хранение радиоактивных отходов должно рассматриваться в качестве этапа их подготовки к переработке или к захоронению, то есть оно носит временный характер. Проблема же переработки фактически не решена. Пока только небольшая часть отработанного ядерного топлива перерабатывается на заводе РТ-1 в производственном объединении «Маяк» в городе Озерске Челябинской области.

Федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющим лицензирование деятельности в области использования атомной энергии, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. За период с 1 января 2006 года по 30 июня 2007 года службой зарегистрировано 2086 обращений за получением лицензии, 1672 из которых удовлетворено. В 40 случаях отказано в выдаче лицензии. Причинами отказа явились как недостаточная обоснованность заявленного вида деятельности требованиям по обеспечению ядерной и радиационной безопасности, так и предоставление несоответствующей или недостоверной информации. Кроме того, отозвано 79 ранее выданных лицензий, большинство – по причине переоформления лицензии лицензиатом. В то же время есть случаи нарушения лицензиатом условий действия лицензии. Нарушению законодательства в данной сфере способствует низкий уровень размера административного штрафа, налагаемого государственными инспекторами по энергетическому надзору. В соответствии с частью 3 статьи 23.30 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях размер административного штрафа, налагаемого государственными инспекторами по энергетическому надзору на граждан, не может превышать 500 рублей; на должностных лиц – 1 тыс. рублей; на юридических лиц – 10 тыс. рублей. В сложившейся ситуации субъекту, осуществляющему деятельность в сфере энергетики, проще заплатить мизерный штраф, налагаемый инспектором, чем тратить деньги на устранение технических и производственных неисправностей, а также на ликвидацию их последствий. В данном случае, на наш взгляд, требуется скорейшее увеличение штрафных санкций посредством внесения изменений в часть 3 статьи 23.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что позволит государственным инспекторам по энергетическому надзору более оперативно пресекать случаи нарушения норм федерального законодательства в сфере энергетики.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 401, Ростехнадзором учитываются объекты, осуществляющие выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, на которых осуществляется деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и транспортировке опасных отходов. По состоянию на 1 января 2007 года на учете в территориальных органах Ростехнадзора состоит 265 444 таких объекта. Однако в настоящее время на федеральном уровне отсутствуют специальные нормативные правовые механизмы по ликвидации накопленного экологического ущерба, не принят федеральный закон о зонах экологического бедствия.

Обращают на себя внимание некоторые пробелы в федеральном законодательстве в части регулирования деятельности с радиоактивными отходами, получаемыми при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Деятельность по утилизации и переработке радиоактивных отходов регулируется Федеральным законом «Об использовании атомной энергии». В соответствии с абзацем вторым статьи 1 действие указанного закона распространяется на все отношения, возникающие при использовании атомной энергии, за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Следует отметить, что в настоящее время законодательно не урегулированными остаются отношения по обращению с радиоактивными отходами, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Осуществление функций государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения возложено на Министерство обороны Российской Федерации. Однако подход к решению проблемы ядерного оружия посредством утилизации приводит к еще большему накоплению ядерных отходов, что, в свою очередь, несет угрозу ядерному заражению окружающей среды. Государству необходимо скорейшее законодательное урегулирование деятельности в указанной сфере именно по переработке ядерных отходов, получаемых при утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.

Хотя Россия подписала ряд международных конвенций и соглашений, включая Киотский протокол, ратифицированный Федеральным законом от 4 ноября 2004 года № 128-ФЗ «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата», в соответствии с которыми обязана уменьшить отрицательные воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности, централизация в решении этих проблем отсутствует, систематизированная работа в этом направлении не проводится, в том числе на основе применения наилучших из существующих технологий.

В европейских странах основополагающим документом в области обеспечения экологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности является Директива № 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». Директивой введено понятие «наилучшие доступные технологии». Представляется целесообразным использовать указанную директиву и приступить к разработке проекта федерального закона о предотвращении и комплексном контроле загрязнений. В развитие положений Директивы был создан специальный орган управления – Европейское бюро, которое подготовило ряд рекомендательных справочных документов в области наилучших существующих технологий для различных отраслей промышленности, по управлению отходами, по переработке хвостов обогащения при разработке месторождений полезных ископаемых, а также для нефтегазоочистительных заводов. Представляется целесообразным использовать указанные материалы как основу при разработке соответствующих российских национальных стандартов, целью которых должна быть в том числе охрана окружающей среды, жизни и здоровья граждан.

Актуальной задачей в сфере международного сотрудничества Российской Федерации остается гармонизация законодательства на пространстве Содружества Независимых Государств. В перечень модельных законодательных актов, вошедших в Перспективный план модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Содружестве Независимых Государств на 2005–2010 годы40, включены законопроекты, касающиеся вопросов охраны окружающей среды, разработчиком которых является Комитет Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии: "Об упаковке и упаковочных отходах", "Об отходах производства и потребления" (новая редакция), "О предотвращении и комплексном контроле загрязнений".

Комитет Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии, развивая стратегию унификации и гармонизации законодательства государств – участников СНГ, а также стратегию сближения законодательной базы государств – участников СНГ с нормами международного права в области защиты окружающей среды и повышения уровня экологической безопасности хозяйственной деятельности в государствах – участниках СНГ, направил в 2007 году в Секретариат МПА СНГ предложения о включении в Перечень модельных законодательных актов, рекомендаций, концепций и международных конференций, инициированных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для их разработки в 2008–2010 годах, следующих модельных законов: «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде», «Об оценке воздействия на окружающую среду», «О предотвращении и контроле над крупными авариями, связанными с выбросами опасных веществ».

Таким образом, назрела необходимость разработки и реализации срочных мер по оздоровлению экологической обстановки в стране. И в этом комплексе мер решающую роль должно сыграть совершенствование нормативной правовой базы, определяющей механизмы экономического стимулирования бережного природопользования и охраны окружающей среды, в первую очередь подготовка и принятие закона об обязательном экологическом страховании, новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также закона о предотвращении и комплексном контроле загрязнений.

Законотворческая работа в сфере туризма в 2007 году была направлена на дальнейшее совершенствование действующего законодательства по этим вопросам, формирование механизма экономической ответственности туроператоров; упорядочение государственной системы контроля над туристской деятельностью и обеспечение финансовой защиты прав и законных интересов потребителей туристских услуг.

Актуализировалась задача создания единых правовых основ для комплексного решения вопросов, поставленных перед Российской Федерацией Международным олимпийским комитетом, что должно обеспечить проведение на высоком уровне XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи.

Основным результатом законодательной работы в сфере туризма было принятие Федерального закона от 5 февраля 2007 года № 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Его достижениями являются:

обновленный понятийный аппарат, гармонизированный с нормами международного права;

новые способы государственного регулирования туристской деятельности (Единый федеральный реестр туроператоров, информационное обеспечение туризма, классификация и стандартизация объектов туристской индустрии, целевые федеральные, отраслевые и региональные программы развития туризма и другие);

механизм финансового обеспечения ответственности туристических организаций в форме банковской гарантии и договора страхования ответственности туроператоров, позволяющий гарантировать возврат туристу денежные средств и компенсацию реального ущерба в случае существенного нарушения договора туроператором;

нормы о безопасности туризма, которые предоставляют туристу право требовать изменения или прекращения заключенного с туристскими организациями договора при возникновении в стране (месте) временного пребывания угрозы безопасности жизни и здоровью туриста, а также опасности причинения вреда его имуществу.

С целью реализации механизма финансового обеспечения данным федеральным законом предусматривается введение федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Единого федерального реестра туроператоров, где содержатся сведения о размере финансового обеспечения, номер, дата и срок действия договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта, наименование организации, предоставившей финансовое обеспечение.

Все последующие изменения в подзаконных нормативных актах в сфере туризма направлены на реализацию положений данного закона. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 года № 452 "Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта" определен порядок оказания этих услуг. Целью принятия Правил является повышение эффективности защиты прав потребителей туристского продукта, обеспечение качества и безопасности услуг в сфере туризма. Правила устанавливают требования к обязательной информации, предоставляемой потребителю, существенным условиям договора о реализации туристского продукта, определяют порядок заключения, исполнения, изменения и прекращения договора о реализации туристского продукта, предъявления претензий к исполнителю.

Следующим шагом в развитии государственной политики в сфере туризма должно стать развитие способов государственного регулирования туризма и туристской деятельности путем разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма, информационного обеспечения туризма, классификации и стандартизации объектов туристской индустрии.

Федеральный закон от 5 февраля 2007 года № 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" вступил в силу с 1 июля 2007 года. С введением норм нового туристского законодательства ожидается повышение качества предоставляемых услуг. Путешественники теперь могут не бояться, что компания, которая их обманула, объявит себя банкротом. Даже если это и произойдет, компенсацию туристу все равно выплатят страховщики. Претензии на оказанные ненадлежащим образом услуги теперь можно предъявлять самому туроператору, а не судиться с каждой компанией в отдельности.