Внутренней и внешней политики
| Вид материала | Доклад |
- Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
- Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
- Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
- Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
- 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
- Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
- Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.
Глава 5. СТРАТЕГИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ, УКРЕПЛЕНИЕ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Введение
Вопросы, относящиеся к стратегии внешней политики, укреплению прав человека и гражданина, традиционно рассматриваются в настоящей главе с учетом фундаментальных политических установок, содержащихся в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Хотя по своему объему вопросы международной деятельности заняли в Послании на 2007 год несколько меньшее место, чем в предыдущих посланиях, это не умаляет их политического значения.
Конечно, главным моментом этой части Послания явилось предложение об объявлении моратория на выполнение Россией Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) до тех пор, пока все страны НАТО без исключения не ратифицируют его. Помимо этого, было акцентировано внимание на опасности планов США по размещению системы противоракетной обороны в Европе, которые затрагивают интересы всех европейских государств.
По сути дела, эти тезисы стали конкретизацией и развитием принципиальных положений о продолжающейся гонке вооружений и необходимости усилий в области разоружения, высказанных в предыдущем Послании Федеральному Собранию, а также в выступлении Президента России на Мюнхенской конференции 10 февраля 2007 года.
Традиционно приоритетное место в нынешнем Послании заняла тема СНГ. Была подтверждена готовность России играть инициативную роль в процессах экономической интеграции на пространстве Содружества. Акцент был также сделан на важности укрепления общего гуманитарного пространства и работе с соотечественниками. Особо были упомянуты вопросы строительства Союзного государства России и Белоруссии, открытость России к любым формам интеграции с Минском.
Из других направлений в Послании был выделен комплекс взаимоотношений России с Европейским союзом, что, в частности, обусловлено геополитическими факторами, развитой инфраструктурой наших связей, а также необходимостью подготовки нового договора о стратегическом партнерстве.
В целом анализ внешнеполитической части Послания позволяет сделать вывод о сохранении в нем высокой степени преемственности с акцентировкой внимания на наиболее чувствительных для национальных интересов России проблемах. Именно эти темы, точнее, их законодательное преломление стало предметом анализа в данной главе.
§ 1. Законодательное обеспечение развития взаимодействия России и Европейского союза в глобализирующемся мире96
В декабре 2007 года Российская Федерация и Европейский союз (ЕС) пытались определиться со способом дальнейшего взаимодействия, а именно с вопросом о будущем одного из основополагающих документов, регулирующих взаимоотношения между Россией и ЕС – Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, подписанного 24 июня 1994 года на острове Корфу (далее – Соглашение 1994 года, или СПС).
Соглашение 1994 года вступило в силу 1 декабря 1997 года после прохождения ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государств – членов Евросоюза. Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало СПС в ноябре 1996 года.
Соглашение 1994 года имело базовый характер и являлось рамочным. Многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам.
Особо стоит сказать о роли статьи 55 («Сотрудничество в области законодательства») для юридического обеспечения интеграции России и Евросоюза и становления общего европейского пространства. В ней заложена стратегическая для современного процесса глобализации идея сближения и совместимости российского и законодательства ЕС, более того, указаны отрасли права, на которые этот процесс распространяется (15 отраслей).
В соответствии со статьей 106 СПС Соглашение 1994 года заключено на первоначальный период в 10 лет. Оно ежегодно автоматически возобновляется, если ни одна из сторон не уведомит другую сторону о его денонсации как минимум за 6 месяцев до его истечения. 1 декабря 2007 года истек первоначальный период в 10 лет (после вступления его в силу 1 декабря 1997 года). Но уже задолго до этого срока вопрос о будущем данного Соглашения стал предметом политических консультаций между Россией и Европейской комиссией. Так, на встрече на высшем уровне в Сочи в мае 2006 года стороны подтвердили свое намерение приступить к переговорам для подготовки нового соглашения на долгосрочную перспективу. При этом была достигнута договоренность, что СПС будет продлеваться до тех пор, пока в силу не вступит новое соглашение. В ходе обсуждения в России вопроса о будущем СПС предлагались различные варианты, в частности простое продление СПС, замена международного договора политической декларацией и серией секторальных соглашений, заключение нового международного правового акта или модернизация действующего Соглашения 1994 года путем внесения в него поправок и дополнений. В любом случае юридическая база взаимоотношений сторон требует модернизации на основе современных реалий.
С количественной и качественной точек зрения персональный состав партнерства Российской Федерации – ЕС находится в состоянии эволюции. В 1994 году с европейской стороны насчитывалось 12 стран, а сегодня их 27. В связи со вступлением в Евросоюз новых членов изменилась география партнерства, увеличилась общая граница ЕС с Россией, произошла универсализация нормативных обязательств, заложенных в СПС. Сотрудничество охватывает сегодня новые области, которые не были предусмотрены СПС. Значительная часть положений, регулирующих торговлю между Россией и ЕС, устареет после вступления России в ВТО.
Механизм политического диалога между сторонами претерпел за прошедшие годы существенные изменения. ЕС как носителю, выразителю коллективной ответственности при соблюдении международно-правовых обязательств, в том числе и установленных Соглашением 1994 года, приходится после расширения затрачивать дополнительные дипломатические усилия и ресурсы для поиска баланса интересов, выработки общих директив и соответственно проведения их в жизнь как совместно принятых всеми «27» в диалоге с Россией. Новая организационная ситуация требует от Евросоюза и больше активности в сфере договорной дееспособности, внешних сношений, представительства ЕС в международном общении, применения форм многосторонней и двусторонней дипломатии.
Достижением России и ЕС за эти годы стало выполнение многих целей и задач, сформулированных в Соглашении 1994 года. Можно утверждать, что 7 из 8 заявленных в СПС целей практически полновесно выполнены или имеют перспективу к тому. На сегодняшний день отсутствует лишь зона свободной торговли между Россией и Евросоюзом, начало переговоров по которой ЕС увязывает со вступлением России в ВТО.
К настоящему времени на основе СПС было заключено несколько двусторонних соглашений: Соглашение между Российской Федерацией и Европейским союзом о торговле текстильными товарами 1998 года, Соглашение между Российской Федерацией и Европейским союзом в области науки и технологий 2000 года, Соглашение между Российской Федерацией и Европейским агентством по атомной энергии о сотрудничестве в области ядерной безопасности 2001 года, Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией 2003 года и другие. Эти международные соглашения регламентируют взаимоотношения между Россией и Европейским союзом.
Краткий анализ нормативного содержания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве дает весьма противоречивую картину: часть положений (обязательств) выполнена, другие устарели, документ содержит объективные пробелы, обусловленные динамикой развития мировой политики и экономики. Этим объясняется стремление России и Евросоюза использовать другие, не только юридические, инструменты и механизмы для оптимизации их взаимодействия. Таким средством стали решения и договоренности саммитов Россия – ЕС на высшем уровне. Итоги обсуждения саммитов оформляются в решения и рекомендации, которые, безусловно, содержат политические обязательства. Их специфика состоит в том, что они, во-первых, связаны со многими международно-правовыми обязанностями России, Евросоюза, государств – членов ЕС, во-вторых, коррелируют с установками СПС, актуализируют его положения и, в-третьих, влекут за собой политико-моральную ответственность сторон за исполнение решений.
В регулировании отношений между Российской Федерацией и Европейским союзом, дополнении и конкретизации СПС особую роль сыграли еще два политических акта – Общая стратегия 1999/414/CFSP по отношению к России (Кельн, 3–4 июля 1999 года) и Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010 годы) (Хельсинки, 22 октября 1999 года). Эти стратегии внесли ясность в цели и направления сотрудничества России и ЕС на перспективу и проложили путь к Концепции «четырех общих пространств», принятой сторонами в 2004 году.
В российской стратегии большое внимание уделено проблеме совершенствования договорной базы партнерства с Евросоюзом. Документ исходит из того, что СПС в среднесрочной перспективе остается «главной правовой и организационной базой» диалога России и Евросоюза. Он допускает внесение в него «определенной корректировки» после вступления России во Всемирную торговую организацию (преамбула). Стратегия занимает в отношении Соглашения 1994 года предельно прагматичную позицию. Согласно пункту 1.4 «партнерство России и Европейского союза должно исходить из максимального использования преимуществ, создаваемых Соглашением, более полной реализации его положений и согласованных сторонами задач по его дальнейшему развитию». В качестве одного из важных направлений повышения его эффективности предлагается (пункт 9.1) «подкреплять и развивать Соглашение путем заключения отдельных соглашений в различных областях сотрудничества с Европейским союзом». Это говорит о позитивном и ответственном отношении России к использованию современного международно-правового наследия и инструментария.
Этим же продиктовано российское предложение о поиске и конструировании нового фундамента интеграции Россия – ЕС. В пункте 9.2 Стратегии четко зафиксировано следующее положение: «Вести дело к достижению договоренности с Европейским союзом о совместной разработке и заключении нового широкоформатного соглашения о стратегическом партнерстве и сотрудничестве в 21 веке, призванного прийти на смену Соглашению. Продвигаться к нему постепенно, по мере выполнения Соглашения на базе достигнутых конкретных результатов, а также общих моментов в стратегиях развития партнерства и сотрудничества между Россией и Европейским союзом».
Определенным этапом в развитии отношений между Россией и ЕС стало согласование и подписание в ходе прошедшего в Москве в мае 2005 года саммита Россия – Евросоюз так называемых дорожных карт, направленных на создание четырех общих пространств: экономического; свободы, безопасности и правосудия, внешней безопасности, а также науки, образования и культуры.
Подписанные «дорожные карты» содержат в своих положениях комплекс мероприятий по взаимоотношению сторон на ближайшую перспективу. Однако они не закрепляют (в отличие от «дорожной карты переговоров», составляющей часть 4 Стратегии расширения Европейского союза) ни конечных целей, ни промежуточных этапов, ни сроков реализации этих мероприятий, не прописывают четких механизмов контроля и ответственности. «Дорожная карта» не является юридически обязательным источником, имеет скорее политический характер, являясь так называемым актом мягкого права. Соответственно, прочной юридической основы для развития отношений сторон в рамках четырех пространств «дорожные карты» создать не могут. В то же время они могут стать реальной базой дальнейшего стратегического развития в случае придания им практического характера, их систематизации и создания механизма их реализации.
«Дорожные карты», с одной стороны, увеличили объем политических договоренностей, а с другой – были увязаны с правовым полем партнерства между Россией и ЕС и его главной частью – Соглашением 1994 года. Благодаря их подписанию актуализируется доработка Соглашения о партнерстве и сотрудничестве применительно к современным условиям, уточняются его цели и задачи. Но в то же время проявляется проблемность СПС, ощущается потребность разработки нового документа о стратегическом партнерстве между Россией и Евросоюзом, отвечающего вызовам и угрозам XXI века.
К настоящему времени имеются позитивные результаты реализации «дорожных карт». Так, 1 июня 2007 года после завершения всех внутригосударственных процедур вступили в силу Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии и Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза. Соглашение об упрощении выдачи виз является этапной вехой на пути перехода к безвизовому режиму поездок граждан России и ЕС и ощутимо облегчит им решение визовых вопросов. Что касается Соглашения о реадмиссии, то оно станет серьезным подтверждением ключевой роли Российской Федерации в международных усилиях по борьбе с нелегальной миграцией. По плану осуществления пограничного сотрудничества в рамках «дорожных карт» необходимо отметить подписание Президентом России Федерального закона от 2 октября 2007 года № 226-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о российско-латвийской государственной границе».
В области совершенствования сотрудничества России и государств – членов ЕС по уголовным делам следует отметить ратификацию в 2007 году Конвенции о передаче осужденных лиц от 21 марта 1983 года и Дополнительного протокола к ней, а также Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15 мая 1972 года.
Говоря о дальнейшем развитии правообразования и правоприменения в отношениях между Россией и Европейским сообществом, необходимо учитывать многие обстоятельства, относящиеся к статусу (фактическому и юридическому) Российской Федерации, Европейского союза и его государств-членов, а также той международной среды, которая окружает самих партнеров.
Что касается изменений статуса Российской Федерации, то следует учитывать такие факторы, как демократизация; рыночная экономика; приоритет прав и свобод человека; многопартийная система; федерализм и регионализм; признание основных принципов международного права и Устава ООН; высокий образовательный и культурный потенциал; сложная демографическая и экологическая ситуация; утилизация химического и ядерного оружия; универсализм внешней политики и дипломатии; проблема миграции, вопросы защиты прав соотечественников (более 25 млн. человек); наличие передовых научных технологий (космос, ядерная физика, химия полимеров и так далее) и другие.
Для Евросоюза существенными являются такие факторы, как реформирование ЕС на базе Конституции Евросоюза, расширение границ Евросоюза, рост противоречий «расширения» между старыми (Германия, Франция, Италия) и новыми государствами-членами (Польша, страны Балтии, Румыния), складывание субрегиональных союзов (страны Скандинавии и Балтии) и так далее; проблемы промышленной экономики, сложности действия евро; вопросы социального и межнационального согласия, миграция; трудности формирования общей внешней политики и политики безопасности; эволюция отношений ЕС с США, Китаем, Индией, арабскими и латиноамериканскими странами; эгоцентризм ЕС, экспансия в границах постсоветского пространства; кризис европейской идентичности и так далее.
В международном окружении России и Евросоюза стали явно проявляться такие тенденции, как глобализация, рост значения многосторонней дипломатии, кризисные явления ООН, борьба с терроризмом, наркотрафиком, голодом, СПИДом и другими вызовами XXI века; размывание норм международного права; гиперболизация роли отдельных стран (США); отход от многополярности; ослабление межконфессионального и межнационального диалога; проблемы толерантности и другие.
Это показывает, что России в преддверии разработки будущего общего нормативного документа России и ЕС приходится учитывать многие, не только совпадающие, но и противоречащие друг другу факторы и реалии. Кроме того, в полной степени следует обозначить баланс плюсов и минусов, достигнутого и упущенного (например, интенсификация объемов торговли и превалирование сырьевой составляющей, необходимость глубокого уважения, доверия друг к другу в ходе решения глобальных проблем и антироссийская риторика отдельных европейских столиц и структур).
Тема модернизации Соглашения 1994 года обсуждалась и на XX саммите Россия – Евросоюз, прошедшем в октябре 2007 года в Лиссабоне (Португалия). Владимир Путин в ходе саммита отметил, что «…для России имеет принципиальное значение дальнейшее развитие двусторонних отношений со странами Евросоюза и реализация «дорожных карт» по четырем общим пространствам,.. а одной из острых на сегодняшний день проблем остается заключение нового соглашения о партнерстве и сотрудничестве Россия – ЕС. Переговоры по нему пока не начались. Поэтому рассчитываем, что 1 декабря 2007 года действующее соглашение будет автоматически продлено еще на один год, как это и предусмотрено СПС». В. Путин выразил надежду, что уже в ближайшее время удастся «не только запустить переговорный процесс по новому базовому договору, но и выйти на согласованный проект этого документа».
Принимая во внимание реально сложившуюся ситуацию в диалоге России и ЕС, можно полагать, что отношения будут строиться на следующей нормативной базе:
Декларации о стратегическом партнерстве и сотрудничестве в XXI веке;
Соглашении 1994 года (за изъятием и прекращением действия отдельных статей и разделов), пролонгированном в соответствии с правом международных договоров;
международных соглашениях Российской Федерации и Европейского союза;
четырех «дорожных картах», утвержденных в 2005 году;
планах практических действий в согласованных сторонами сферах взаимного общения.