Начало нынешнего века примечательны серьезными изменениями в идеологии и в практике хозяйственного (микроэкономического) регулирования (далее регулирование)
| Вид материала | Документы |
- Верховным Советом Украины 16 января 2003 г. Основной целью данной Концепции стала модернизация, 235.12kb.
- У меня зазвонил… ip-телефон, 120.04kb.
- Он возник еще в начале нынешнего столетия в США, 43.15kb.
- Начало XXI века в России характеризуется кардинальными изменениями в экономической,, 323.7kb.
- Ыми учреждениями (далее учреждения), муниципальными унитарными предприятиями (далее, 155.04kb.
- И. Г. Ильичева Е. Впетрова Рабочая программа курса, 497.71kb.
- История Российской империи в поисках масштаба и парадигмы, 580.83kb.
- Пленум Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, рассмотрев материалы обобщения, 115.38kb.
- Пленум Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, рассмотрев материалы обобщения, 125.71kb.
- 1. Финансовое право зс. Финансовая деятельность и ее регулирование, 2983.09kb.
А. Ю. Симановский,
доктор экономических наук
Принципы и правила
в регулировании банковской деятельности:
отдельные аспекты методики и практики1
Конец прошлого и начало нынешнего века примечательны серьезными изменениями в идеологии и в практике хозяйственного (микроэкономического) регулирования (далее регулирование). Вместо детальных правил и жестких норм на первый план в идеологии регулирования вышли содержательные подходы, облекаемые в форму концептуальных идей и принципов. Следствием их стали усилия по модернизации регулятивных систем, предпринимаемые на протяжении ряда последних лет органами регулирования и надзора разных стран. Особенно значительные усилия должны быть предприняты странами, у которых подходы к регулированию традиционно базируются на административных началах. К числу таких стран принадлежит и Россия.
Есть, однако, и иная сторона медали. Конечной целью модернизации является общее повышение эффективности регулирования. Разумеется, динамика происходящих перемен имеет существенное значение для достижения результата. Однако революционные темпы перестройки подходов к регулированию могут дать столь же объективно неприемлемый результат, как и искусственное торможение назревших изменений. Это обусловлено тем, что регулирование представляет собой систему и, таким образом, проблема повышения его эффективности носит системный характер. При этом революции, как показала практика, не самый надежный способ роста системной эффективности. Поэтому как ни заманчив скачок от формального регулирования к содержательному, необходимо считаться с объективной реальностью и соразмерять желания с возможностями.
В статье предпринята попытка рассмотреть ряд вопросов, возникающих в условиях качественной трансформации регулирования, главным образом, на примере банковской сферы. Предполагается в первой части статьи обосновать точку зрения автора на новую парадигму микрорегулирования, а также принципы и правила системы регулирования, их субординацию и координацию. Во второй часта статьи будут освещены практические аспекты взаимодействия принципов и правил, а также метод статистического резервирования, концепция справедливой стоимости, проблема оптимальной детализации правил.
К вопросу о новой парадигме микрорегулирования
Долгое время в большинстве стран рeгулирование базировалось на нормах и правилах, насколько возможно детально регламентирующих отдельные аспекты деятельности предприятий с использованием набора формализованных критериев. В конце прошлого века эффективность этой системы была поставлена под сомнение. Критика была обусловлена двумя основными обстоятельствами. Первое состоит в ограниченности самого регулирования рамками ситуаций, нашедших непосредственное отражение в правилах (нормах). В результате каждая типологически ординарная, но формально выходящая за рамки действующих норм ситуация, требует специального закрепления в правилах, что сопряжено с определенной процедурой, обычно достаточно длительной и трудоемкой. При этом до закрепления в правилах ситуация является неурегулированной. В итоге особенно в условиях бурного развития видов деятельности, инструментов, типов сделок объект регулирования в известном смысле становится движущей мишенью, что, разумеется снижает эффективность регулирования, ориентированного на детальную регламентацию. Другое обстоятельство состоит в том, что жесткая регламентация, обусловленная действием правил, не допуская отступлений от буквы, часто препятствует принятию содержательно верных решений, формально лежащих за рамками правил. В результате, с одной стороны, существенно ослабевает потенциал противодействия негативным явлениям хозяйственной практики. С другой стороны, ограничиваются возможности развития позитивной экономики1. Дополнительным аргументом в пользу новой парадигмы регулирования стало так называемое дело американской компании Энрон (Enron).
Под влиянием критики произошли изменения в идеологии микрорегулирования, включая пруденциальное регулирование и бухгалтерский учет, весьма тесно связанный с пруденциальным регулированием и являющийся его важной составляющей2. Изменения в указанных сферах можно определить как перенос акцента с формы на содержание и переход от регулирования, базирующегося на правилах (rule-based), к регулированию, базирующемуся на принципах (principle-based). Существенный характер изменений позволяет говорить о появлении новой парадигмы регулирования, которую можно обозначить как стратегическое доминирование содержательных концепций и принципов (далее, если не оговаривается особо, концепции и принципы именуются принципами). На практике данный подход реализуется таким образом, что с признанием принципов краеугольным камнем регулирование правила должны проходить своего рода тест на соответствие принципам и могут считаться правильными только в случае прохождения такого теста. Правила, не соответствующие принципам, подлежат корректировке или отмене.
Разумеется, тестирование, а тем более обновление правил требует времени и немалых усилий, связанных как с рутиной, так и с инерционностью бюрократической машины, которой в такой ситуации приходится существенным образом перестраиваться. Ведь по самому своему существу эта машина гораздо больше расположена к восприятию правил, нежели принципов, работа с которыми требует содержательных суждений. Но как раз склонность к содержательным суждениям бюрократической машине, не в укор ей будет сказано, присуща в наименьшей степени. Тем не менее, новый подход преодолевает недостатки традиционного именно в силу того, что ориентирует на содержание процессов и явлений.
Впрочем, как ранее уже отмечалось, в регулировании, так же как и во всем остальном, важно сохранять чувство меры. При всем значении новых акцентов существенным является поддержание разумного баланса между новым с традиционным, принципами и правилами и в итоге их равновесное функционирование в единой системе. Это особенно важно для стран, система регулирования которых исходно ориентирована на правила.
Степень эффективного проникновения новой идеологии, т. е. практической ориентации регулирования на содержательные подходы, зависит от целого ряда обстоятельств, прежде всего от общего уровня деловой культуры и специально - от культуры регулирования, состояния правовой системы, системы учета, аудита и других факторов. Тем не менее, в литературе, посвященной проблемам регулирования, в том числе и в специальной, принципы нередко противопоставляются правилам. Так, весьма распространенным является выражение «principles vs rales» (принципы против правил). Данное противопоставление, явившееся не в последнюю очередь реакцией на дело компании Энрон, видимо, следует рассматривать как фигуральное и призванное продемонстрировать первенство новой идеологии регулирования, основанной на содержательных подходах, над старой формалистической идеологией. В то же время даже такие, казалось бы, невинные противопоставления, могут нанести ущерб выработке оптимальных подходов к построению системы регулирования, поскольку признание приоритета за содержательным началом в общем случае не может в существующей ситуации восприниматься как принципиальный отказ от установления норм и правил. В этом смысле новая парадигма регулирования не отвергает, а развивает старую парадигму, включая ее как соподчиненный элемент.
Принципы позволяют усовершенствовать, развить, оптимизировать правила, сохраняя их как элемент регулятивной системы. Симбиоз принципов и правил способен обеспечить системе регулирования синергический эффект. Напротив, попытка сформировать систему регулирования исключительно как свод принципов, вероятнее всего, окончилась бы (во всяком случае, для упомянутых выше стран) серьезным провалом1. Столь неутешительный прогноз основан на том, что эффективное функционирование системы регулирования, базирующейся только на принципах, предполагает развитую культуру содержательного анализа и взвешенных решений. Такая культура при самых благоприятных предпосылках вырабатывается долгими годами, если не десятилетиями. В ее отсутствие ориентация исключительно на принципы выбьет основание из-под действующей системы регулирования, не создав для нее в силу недостатка времени новой основы. Так что действительное, а не фигуральное противопоставление принципов правилам не имеет под собой серьезных оснований. С учетом сказанного новую парадигму регулирования следует определить таким образом: от правил к принципам, от принципов к правилам. Представляется, что данная формула в отличие от ее первой части передает идею сбалансированного подхода к построению системы регулирования, базирующейся на содержательных началах.
Теперь следует более пристально рассмотреть принципы и правила.