Geum.ru

Начало нынешнего века при­мечательны серьез­ными изменениями в идео­логии и в практике хозяйственного (микроэко­номического) регулирования (далее регулирование)

Вид материалаДокументы

Содержание


Проблема оптимальной детализации правил
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6

Проблема оптимальной детализации правил



Поиск оптимума в степени детализации правил и формализации принципов имеет весьма существенное значение с точки зрения достиже­ния целей, постав­ленных перед системой регулирования. Как уже от­меча­лось, сверхдетализация подавляет содержатель­ное начало, ведет к бюро­кратизации регулирования и подрывает его эффективность. Другая край­ность, а именно абсолютизация содержательной основы регу­лирования и полный отказ от конкретных норм (пра­вил) также может быть нерацио­нальным решением. Последний подход, разумеется, избавлен от недостат­ков, присущих сверхдетализации. Но он не избавлен от других недостат­ков. Если недостатки - это про­должение достоинств, то определенные дос­тоинства имеются у любого метода регулирования, включая его крайние формы. Например, достоинствами сверхдета­лизации выступают четкость и однозначность толко­вания норм как для объекта, так и для субъекта регу­лирования.

Отмеченные ранее недостатки, а именно излиш­няя формализован­ность и в силу этого низкая эффек­тивность регулирования вполне могут быть названы продолжением или оборотной стороной этих досто­инств. В свою очередь, недостатками диаметрально противоположного подхода (абсолютизация содержа­тельного начала) выступают отсутствие четкости и возможность произвольного толкования регулятив­ных норм, которые в этом случае имеют самый общий характер. В результате абсолютизация содержатель­ного начала способна привести к профанированию подхода и, таким образом, утере рванного содержа­ния во имя формального соблюде­ния его приоритета. Оптимальной представляется такая степень детализа­ции регулятивных норм, при которой их применение, с одной стороны, не ведет и само по себе не может вести к преобладанию формы над содержа­нием и, с другой стороны, исключаются возможности произ­вольного тол­кования установленных норм. Таким образом, речь опять идет о симбиозе принципов и правил в системах микроэкономического регулирова­ния. Мера оптимизма должна определяться в каждом конкретном случае исходя из предмета регулирования и состояния внешней среды, условий ведения бизнеса, уровня развития деловой культуры и характеристик собственно системы регулирования, общей квалифи­кации регулятора, его опыта выне­сения содержательных оценок т. д. Проблему поиска оптимальной степени формализации принципов и детализации правил проиллюстрируем тремя примерами.

Первый пример касается проблемы качества бан­ковского капитала. Не секрет, что в целях недобросо­вестного улучшения собственного имиджа и создания условий для (необоснованного) расширения бизнеса, некоторые банки прибегали к фиктивному формированию капитала. С по­зиций содержательного суждения, формирование капитала экономически фиктивным способом, не сопровождающееся реальным рос­том стоимости активов по отношению к величине обязательств, должно расцениваться как попытка вве­сти в заблуждение пользователя информации. Тем не менее, при всей очевидности данного суждения дока­зать факт фиктивного роста капитала в контексте дей­ствующих правовых норм до 2003 г. было прак­тически невозможно: юридически сделки были безупреч­ны, экономиче­ское содержание операций в то время не было форматизовано, а права на содержательное суждение законодатель регулятору до настоящего времени не предоставил.

Разумеется, у регулятора и тогда имелась возможность оценить каче­ства банков. Так, активы, появившиеся в процессе реализации схемы на­ращивания капитала, могут неоднократно заменяться на фактически рав­ноценные им по качеству, но формально иные активы. При этом проведе­ние оценки формально новых активов является трудоемкой процедурой, а действующие законодательные рамки надзорного реагирования не преду­сматривают возможностей принятия решений по мотивам профессиональ­ного суждения о глобальном качестве активов или о качестве управления.

С учетом отмеченных обстоятельств итогом се­рии дискуссий было решение Банка России о целесо­образности нормативного определения фиктивного формирования источников собственных средств (капитала), т. е. о формализации содержательного подхода к оценке качества капитала.

В результате в соответствии с нормативным актом, определяющим требования к порядку оценки капитала (Положение Банка России № 215-П от 10 февраля 2003 г. «О мерах определения собственных средств (капи­тала) кредитных организаций»), в капитал не включаются источники средств (уставный капитал, прибыль и прочие), которые формировались инвесторами с использованием так называемых активов. Ненадлежащие активы – специально введенное понятие, отражающее экономическую природу активов (имущества), внесенного инвесторами в капитал банка в рамках схем его фиктивного формирования. Согласно упомянутому нор­мативному акту Барка России под ненадлежащими активами понимается имущество, прямым или косвенным (через третьих лиц) источником кото­рого явилось имущество, предоставленное самим банком, чей капитал фиктивно увеличен, или имуще­ство, предоставленное другими лицами, в случае, если банк прямо или косвенно принял на себя риски потерь, возни­кающих в связи с предоставлением указанного имущества. Следует отме­тить, что ненадлежащими активы делает не их собственное качество, а со­держание операций, в результате которых они получены инвесторами. Практика применения подхода демонстрирует его достаточно высокую по­тенци­альную эффективность. Разумеется, работа с пассивной стороной ба­ланса, т. е. изучение способа формирования источников собственных средств (уставного капитала, эмис­сионного дохода, прибыли) не делает менее актуальной работу по оценке качества активов. В целом ряде слу­чаев именно сочетание оценок пассивов и активов дает возмож­ность наи­более взвешенно оценить реальную ситуацию с качеством капитала - и с финансовой устойчивостью банка в целом.

В данном случае формализация содержательного подхода к выявле­нию и оценке дутой части капитала бачков позволила создать правовые основания для ее исключения из расчета собственных средств. Форма была приведена в соответствие с содержанием.

В целях развития изложенных подходов следую­щим шагом должно быть предоставление органу над­зора права на предъявление надзорных требований к кредитным организациям по мотивам профессионалъного суждения. Одновременно весьма желательным видится появление (напри­мер, в рамках МСФО) стан­дарта по капиталу (по элементам капитала), вклю­чающего подходы к идентификации такого явления, как фиктивное формирование капитала.

Второй пример также касается оптимального со­четания содержа­тельного и формального начал в рам­ках пруденциального надзора и де­монстрирует реали­зацию содержательного подхода в нормативных до­ку­ментах. Как уже отмечалось, достаточно распро­страненной является си­туация, когда банки манипу­лируют остатками на счетах бухгалтерского учета в целях искусственного получения благоприятного ре­зультата от вы­полнения пруденциальных норм, на­пример, в отношении ликвидности.

Наиболее активно для этих целей использовались так называемые кредиты до востребования, а также взаимные межбанковские кредиты. Од­ной из причин того, что такая практика стала возможной, была излишняя регламентация порядка расчета обязательных нормативов, когда использо­вался закрытый перечень позиций (кодов и счетов бухгалтерского учета), но не делалась поправка на экономическое содержание остатков по счетам. В связи с этим появлялась возможность экономически не оправданно, но юридически правомерно скрывать те или иные активы либо обязательст­ва, которые по содержанию должны участвовать в расчете показателя небла­гоприятным образом, в безопасную гавань -на счетах учета, не используе­мых в расчете данного показа­теля либо применяемых для расчета показа­теля «благопри­ятно». В результате, например, активы, не относящиеся по экономическому содержанию к ликвидным, могли тем не менее участво­вать в расчете показателей мгновенной и те­кущей ликвидности. Так, фак­тически долгосрочные кредиты оформлялись как кредиты до востребова­ния и включа­лись в состав ликвидных активов (сроком востребования до 30 дней). Традиционный подход к решению проблемы со­стоял в вылавли­вании вредных счетов и внесении измене­ний в нормативные акты. Однако этот подход не обеспечи­вает стратегически эффективного результата и вынуждает регулятора на реализацию изнурительной и заведомо про­иг­рышной тактики преследования.

Стратегическое решение вопроса состоит во вве­дении в процедуру расчета обязательных нормативов содержательного подхода. Технически речь идет об отказе от закрытого перечня используемых для рас­чета счетов учета и о введении обязанности банков использовать при определении ве­личины риска ос­татки на любых счетах, если с точки зрения экономи­че­ского содержания эти остатки отражают соответст­вующий риск в контек­сте требований нормативного документа.

Данный подход реализован в п. 1.3 Инструкции Банка России № 110-И «Об обязательных нормативах банков». В этом случае на уровне регули­рования си­туация существенным образом меняется по крайней мере в пре­делах, установленных концепций риска. Ответственность за выявление и надлежащее отраже­ние рисков в расчете пруденциальных норм, т. е. го­воря языком МСФО, за признание и оценку рисков в установленных инст­рукцией рамках, возлагается не­посредственно на банки, принимающие на себя эти риски. Орган надзора получает возможность зани­маться своим прямым делом, а именно, надзором за тем, насколько корректно кредитная организация вы­полняет установленные ей обязанности, и при необ­ходимо­сти вносить коррективы в ее действия.

Таким образом, в данном случае оптимизация была обеспечена сни­жением общей степени детализа­ции регулятивных норм и смещением ак­цента регули­рования в сторону содержательного начала. Данное решение, впрочем, также предполагало формализа­цию избранного подхода, имею­щего отмеченные ог­раничения. Дальнейшее развитие подхода расширяет концептуальные рамки, принятые законодательством. Так, острым явля­ется вопрос об ограничении рисков на экономически связанных заемщи­ков. Однако Фе­деральный закон «О Центральном банке Российской Феде­рации (Банке России)» (ст. 64) понимает связь заемщиков только в значе­нии ст. 105 и 106 Граждан­ского кодекса Российской Федерации (зависи­мые и основные и дочерние общества). Расширение законо­дательных ра­мок будет способствовать развитию со­держательных начал надзора через формализацию подходов к оценке кредитных рисков, признанных между­народным сообществом.

Третий пример по теме оптимизации сочетания содержательного и формального начал в регулирова­нии касается требований к оценке льгот­ных кредитов (под льготными понимаются кредиты, предоставлен­ные по ставке ниже рыночной). В отличие от двух предыдущих ситуаций речь пойдет не о практических решениях, а о концептуальных подходах. В рос­сий­ской банковской практике предоставление льготных ссуд весьма рас­пространенное явление. Как правило, льготные ссуды выдаются заемщи­кам, связанным с банком. Повышенный риск, присущий такого рода сдел­кам, объективно требует дополнительного выде­ления капитала для его по­крытия и шипит ниши вни­мания органов управления банком и органом банковского надзора. Одновременно исходя из рыночных позиций, льгот­ная ссуда не может стоить столько же, сколько стоит ссуда, предоставлен­ная на рыночных принци­пах. Оставим здесь в стороне вопрос о корректно­сти рыночных требований в ситуации, когда реально ссу­ды в подавляю­щем большинстве не выступают в каче­стве объектов купли-продажи. Имея в виду перспективы изменения данной ситуации в сторону развития рынка ссудной задолженности, сосредоточимся на техниче­ской стороне про­блемы. IAS 39 говорит о первона­чальной оценке ссуд по рыночной стои­мости (т.е. об их оценке с применением рыночных процентых ставок) и последующей оценке по методу эффективной процентной ставки. Данный подход преодолевает про­блему оценки льготных ссуд возникающие нов приме­нении МСФО 39 в редакции 1998 года.

В чем суть указанной проблемы? Согласно МСФО 39 (1998г, с уче­том разъяснения, содержащегося в руководстве по применению IAS 39 (2001, § 66 п. 4), ccyда, предоставляемая под нерыночный (льготный) про­цент, должна пере­оцениваться (дисконтироваться) с применением так на­зы­ваемой эффективной процентной ставки.

Согласно § 67 МСФО 32 (Международные стандарты финансовой отчетности) и § 9 МСФО 39 (в реданом 1998 г.) эффективная процентная ставка (эффективный доход) фи­нансового инструмента - это ставка, кото­рая при использовании в расчетах дисконтированной стоимости позволяет точно определить балансовую стоимость инструмента. Ис­хода из приве­денного определения термина «эффективная процентная ставка», данный подход в действительности может быть некорректен, поскольку любая, а вам числе и льготная стека процента, если она не менялось в процессе жизни ссуди, будет эффективной: результатом дисконтирования ожидае­мых денежных по ссуде, предоставленной по данной ставки. Иными сло­вами, ссуда, выданная по льготной ставке, будет оценена так же, как и ссуда, получавшая во рыночной ставке, что противоречит исходной идее. По видимому, более правильно вести речь о дисконтировании не по эф­фективной, а по рыночной процентной ставке. Как было отмечено, новая редакция (lAS 39, Dec.2003) снимает данную проблему, так как первона­чальная оценка значимых по величине и сроку предоставления ссуд осу­ществляется путем дисконтирования их величины по рыночной ставке процента. Последующая оценка ссуды при ухудшении ее качества обыч­но происходит путем дисконтирования по эффективной процентной ставке. Впрочем, Стандарт предоставляет возможность проводить последующую оценку и с использованием рыночной процентной ставки, если это рас­сматривается кредитором как более практичное решение.

Тем не менее, сохраняется проблема определения собственно ры­ночной процентной ставки. Стандарт (AG 64) предлагает использовать в качестве таковой преобладающую рыночную ставку (ставки) процента по схожим инструментам (по виду валют, сроку, типу процентной ставки и другим факторам) со схожим кредитным рейтингом.

Однако найти аналогию в условиях неразвитых рынков кредитова­ния и ограниченности достоверной информации о кредитах и ставках по ним отнюдь не всегда просто, гели вообще практически возможно. В peзультате отсутствует какая-либо гарантия того, что используемая ставка действительно будет соответствовать рыночному уровню.

В то же время, опираясь на ранее приведенное определение справедливой цены, можно утверждать, что процентная ставка по ссуде не является льготной (т.е. является рыночной), если она обеспечивает бан­ку нормальный уровень прибыли по операции либо по соответствующему комплексу операций. Исходя из этого, методически вполне корректным представляет­ся считать рыночной процентную ставку, обеспечи­вающую в соответствии с условиями договора рентабельность по кредиту, - либо по комплексу услуг, включающих предоставление кредита в качестве элемента этого комплекса услуг - на уровне средней рентабельности банка по активам, капиталу или по кредитам, предоставленным банком, но не ниже определенного минимального уровня, являющегося низшей допустимой (конкурентной) границей рентабельности.

В случае применения данного подхода целесообразно ограничить круг ситуаций, когда ценовые условия предоставления ссуд должны подвергаться тесту на рыночность. А именно, важно определить параметры процентных ставок, при которых ссуда априори относится к рыночным. Такими параметрами могли быть, например, ставка нулевой доходности (ставка рефинансирования) либо уровень доходности государственных ценных бумаг. Иначе говоря, ссуда, процентная по которой находится на уровне не ниже го параметра, считалась бы предоставлен рыночных условиях без дальнейших проверок. Разумеется , поскольку тем самым будут фактически задаваться границы рыночных ставок по селам, указанные должны подбираться весьма осторожно, чтобы не препятствовать развитию нормальных рыночных отношений банков и заемщиков. В этом плане уровень ставок быть скорее заниженным против реальных рыночных значений, нежели действительно равным рыночным ставкам. Другой вопрос, что различие действительных рыночных и справочных в пользу первых ставок должно быть. В противном случае подход также не обеспечит результата.

Другим возможным вариантом выбора минимальных параметров процентной ставки может быть средняя ставка по привлеченным банком средствам (денежным обязательствам) плюс некоторая маржа. Этот вариант решения проще реализовать технически, хотя с методической точки зрения он представляется менее точным и не отвечает на все возможные вопросы1.

Существующая степень детализации правил в части определения рыночных процентных ставок представляется недостаточной, по крайней мере, в отношении стран с низким уровнем развития финан­совых рынков.

Приведенные примеры демонстрируют значение для эффективного функционирования системы мик­рорегулирования оптимальной детализации правил наряду с адекватным отражением в них содержания регулируемых процессов и явлений.