Geum.ru

Начало нынешнего века при­мечательны серьез­ными изменениями в идео­логии и в практике хозяйственного (микроэко­номического) регулирования (далее регулирование)

Вид материалаДокументы

Содержание


Принципы и правила в системе регулирования
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6

Принципы и правила в системе регулирования



Определение понятий. Принципы. Принципы, как новый разви­вающийся элемент регулирования, представляют собой не вполне устояв­шуюся и доста­точно разнообразную субстанцию. Появившиеся сравни­тельно недавно формализированные принципы могут быть определены как:

детализация концептуальных подходов к регули­рованию, т. е. обоб­щенных представлений о содержа­нии регулирования в соответствующих сферах;

абстрагированное обобщенное представление на­дежных, проверен­ных практикой подходов к регули­рованию.

Оба определения не носят исчерпывающего ха­рактера и отражают специфику места принципов в системе регулирования. Каково это место?

В иерархии построения любой системы регули­рования высший при­оритет имеют цели и задачи, ко­торые в конечном счете определяются ха­рактером экономики и той ролью, которая отведена в ней госу­дарству. В свою очередь цели и задачи формируют концептуальные подходы, своего рода исходные пер­вичные принципы, задающие содержательную (идеоло­гическую) основу регулирования. Далее, опреде­ленная степень развития практики регулирования по­зволяет выделить (формализовать) непосредст­венно регулятивные принципы, т. е. достаточно конкретные методические подходы, обосновывающие построение развернутой структуры регулиро­вания. Следующую иерархическую нишу регулирования занимают пра­вила, представляющие собой еще более конкретные (детальные) и форма­лизованные подходы. На низшем иерархическом уровне располагаются конкретные регулятивные решения. В результате переходная вер­сия регу­лирования или регулирования эпохи трансформации представляет собой пятиуровневую струк­туру, в которой принципы выступают связующим звеном между целями (задачами) и правилами. Имен­но потребность в сис­тематизации и обобщенном представлении накопленного опыта регулиро­вания явилась, очевидно, движущим мотивом формулиро­вания принципов. Найденное решение существенно снижает вероятность ошибок при разра­ботке норм и правил, поскольку последние, как уже отмечалось, в новой ситуации должны пройти тест на соответствие принципам. Одновременно существование принципов позволяет в ряде случаев снизить степень дета­лизации правил и сделать их в некотором смысле более сво­бодными, т. е. дебюрократизировать регулятивную сферу. В итоге появляется возмож­ность создания бо­лее гибкой, сбалансированной и гармоничной систе­мы регулирования.

Итак, в традиционной системе регулирования принципы формируют существенный элемент ме­ханизма трансформации целей и задач в нормы и правила.

До форматизации принципы, как содержатель­ные представления об основах регулирования в соот­ветствующей сфере, могли быть представ­лены в не­явной форме - в правилах и нормах. Однако неявная форма суще­ствования принципов обусловливала их неразвитость, равно как и неспо­собность играть сколько-нибудь активную роль в формировании сис­тем регулирования.

Впервые концептуальные подходы (первичные принципы) были сформулированы как самостоятель­ный элемент системы регулирования в 1989 г. в рам­ках МСФО. Тогда же и там же был провозглашен их идеоло­гический приоритет перед правилами (стан­дартами)1.

В 1996 г. странами семерки (G-7) перед международными организа­циями, объединяющими органы регулирования и надзора развитых стран по соответствующим направлениям (банковский надзор, кон­троль за фи­нансовыми рынками, страховой надзор), была поставлена задача выра­ботки принципов регулирования и надзора. Данное поручение обуславли­валось целью формирования надлежащих рамок для расширения практики надзора и контроля прежде всего в странах с развивающейся и переходной экономикой. Первым по времени из серии такого рода принципов было из­дание Основополагающих принципов эффективного банковского надзора (Базель, 1997, далее Базельские принципы или Принципы), о солидарности с которыми объявили около 150 стран мира. В документе представлены концептуальные подходы, составляющие основу эффективного банков­ского надзора, собственно принципы регулирования и надзора, а также комментарии к ним, включающие элементы рекомендуемых норм и пра­вил. Дополнительные комментарии и рекомендации содержатся в Методо­логии соблюдения Принципов (Базель, 1999). После Базелъских принципов с небольшим интервалом уви­дели свет Принципы надзора за иными фи­нансовыми посредниками, сегментами финансовых рынков, за рыночной инфраструктурой (финансовые рынки, страхование, платежные системы). Степень реализа­ции принципов наиболее объективно оценивается специа­листами международных финансовых органи­заций (в основном МВФ и Мирового банка), как пра­вило, в рамках осуществления Программ оценки фи­нансовой стабильности стран (FSAP).

Как рождаются принципы? В настоящее время не существует ни об­шей методики, ни каких-либо реко­мендаций по разработке принципов. Имеющиеся принципы подготовлены на основе представлений и опыта участников творческих групп, трудившихся над их созданием. Поэтому сами принципы даже в рамках одного объекта регулирования различаются рядом специфических черт, среди которых ориента­ция на различные ас­пекты регулятивных систем (ор­ганизационные либо методические), уро­вень детали­зации, а в некоторых случаях и на качество содержа­тельной проработки подходов. Но жизнь не стоит на месте. Формы регулирования меняются достаточно быстро. Постепенно развивается, меняется и его со­держание. Все это требует уточнения, дополнения, развития принципов. Не случайным поэтому является пересмотр Принципов надзора за деятель­ностью страховых организаций и издание в 2003 г. их уточ­ненной HCpum. Базельский комитет по банковскому надзору (далее БКБН) включил задачу уточнения Базельских принципов в число приоритетов своей дея­тельности на 2005 - 2006 годы.

Определение понятий. Правила. До недавнего прошлого, если не считать сформулированных зако­нодательством целей и задач, правила и нормы в большинстве стран являлись единственным формали­зованным элементом систем регулирования в различ­ных областях.

Что, собственно, представляют собой правила (нормы) и в чем их от­личие от принципов? Правила (нормы) в контексте регулирования пред­ставляют собой требования к объекту регулирования, опреде­ляющие обя­зательный порядок каких-либо действий и/или предельно допустимую меру этих действий или их результатов. Под принципами регулирования, как отмечалось, понимаются основные, исходные поло­жения регулятивной системы (системы надзора).

Приведенные определения позволяют идентифи­цировать сущест­венные отличия принципов от пра­вил. В реальных системах регулирования все, однако, сложнее. Принципы, используемые в регулятивных системах, неоднородны. Во-первых, это концептуаль­ные подходы, и именно они с полным основанием могут претендовать на роль базовых принципов (принципов первого порядка). Это, далее, принципы второго порядка. По­следние в ряде случаев оставляют определенный простор для профессио­нального (ра­зумного, содержательного) суждения. Одновременно прин­ципы второго порядка имеют родовые черты правил и норм. Их отличие от норм и правил, в ос­новном, состоит в отсутствии количественной меры, при том, что качественная определенность действий и решений, как пра­вило, в принципах второго порядка представлена. Принципы второго по­рядка роднит с правилами и их относительная детализированность, на что указывает, в частности, количество такого рода принципов. Например, Ба­зельские принципы насчи­тывают формально 25. а в соответствии с Мето­доло­гией их соблюдения - 30 позиций. Методология со­блюдения принци­пов содержит также критерии со­блюдения, от двух до 15. В МСФО только положения, выделенные шрифтом, определяемые самим докумен­том как основные (main) принципы, составляют в среднем не менее десятка по ка­ждому стандарт)'. Учитывая, что статус этих основных принципов и всех иных положений Стандартов согласно Преди­словию к МСФО (§ 14) оди­наков, можно считать все сказанное на более чем тысяче страниц убори­стого текста принципами учета и отчетности. Исходя из этого правильнее, видимо, вести речь не о противо­стоянии, а, напротив, о своего рода кон­вергенции принципов и правил в результате их эволюции. Тем не менее в целом ряде случаев в целях регулирования, особенно пруденциального, требуются классические правила, а не только детализированные прин­ципы.

В рамках определения понятия правил сущест­вуют и курьезные трактовки. Например, под правила­ми бухгалтерского учета иногда пони­мается не мето­дика признания и оценки активов и обязательств, а план счетов бухгалтерского учета и инструкции по отражению хозяйственных операций на этих счетах, т. е. правила счетоводства. На основании такого тол­кования правил учета делается вывод о том, что раз­витый учет, бази­рующийся на содержательных под­ходах и профессиональном суждении, не требует пра­вил. Как видим, и в этом случае делается попытка противопос­тавить правила принципам. Впрочем, в данном случае вывод базируется на ошибочном по­нимании термина правила и носит конъюнктурный харак­тер. В действительности речь следует вести не о необходимости правил учета, а о том, что, во-первых, эти правила не сводятся к правилам счето­водства, существование или отсутствие которых не носит кри­тического характера, и, во-вторых, правила могут иметь различную степень детали­зации.

Со ссылкой на этот же пример можно отметить, что сами правила и нормы представляют собой отно­сительно самостоятельную подсистему ре­гулирова­ния с внутренней субординацией и координацией элементов. В рамках этой подсистемы правила, де­тально регламентирующие те или иные процедуры, например, характер отражения хозяйственных опера­ций на счетах учета (правила счетоводства), пред­ставляют собой высшую сте­пень детализации, а отсюда и формализации реализуемого подхода. Сис­теме регулирования - в данном случае системе бухгалтер­ского учета - дан­ный элемент, как отмечалось, дейст­вительно не необходим. Что касается менее формали­зованных правил, то их значение для нормального функ­ционирования регулятивной системы велико. Так, возвращаясь к приве­денному примеру, следует отметить, что методика признания и оценок, пред­ставляя собой формализацию содержательных подхо­дов, выступает центральным элементом системы учетного регулирования и ее собствен­ные дефекты, равно как и дефекты ее реализации, негативным обра­зом сказываются на достижении целей учета.

Несколько слов о переходных системах регули­рования. Для них ха­рактерно возникновение такого феномена, как появление атипичных регу­лятивных форм. Под атипичными регулятивными формами по­нимаются нормы и правила, реализуемые в иной сфе­ре, нежели естественная сфера их применения. Наи­более характерным для российской практики является реализация некоторых учетных концепций в пруденциальном (банковском) регулировании. Мутация ре­гулятивных форм вызвана тем, что объектив­ная по­требность в их появлении не дополняется возможно­стями (усло­виями) реализации соответствующих норм (правил) в привычной сфере ре­гулирования. В то же время такие условия могут быть сформированы в ка­кой-либо смежной области. В результате нормы (правила) рождаются и работают в этой смежной об­ласти регулирования впредь до создания необ­ходи­мых условий их реализации в родной сфере.

Так, ряд предусмотренных признанными международ­ным сообщест­вом подходов в методологии учета и одно­временно рекомендованных Ба­зельским комитетом по бан­ковскому надзору имеет в России относительно продолжи­тельную историю реализации не по линии методики бухгал­тер­ского учета, а по линии банковского регулирования. В качестве примера можно указать на частичную реализацию в инструкции Банка России № 17 от 24 августа 1993 г. «Временная инструкция по составлению общей фи­нансовой отчетности коммерческими банками» таких основопола­гающих подходов развитой методологии учета и отчетно­сти, как метод начисления и требование качественных ха­рактеристик отчетности (понятность, умест­ность, надеж­ность и др.)1. Разумеется, речь не идет о полноценнной реализа­ции подходов МСФО или иной системы учета. В дан­ном случае акцент делается именно на том, что попытки реализовать подходы, предла­гаемые развитой системой учета и отчетности, предпринимаются не только по линии собственно учета, но и пруденциального регулирования.

Уместно отметить, например, и то обстоятельство, что подходы МСФО 39, признанные обосновавшим междуна­родной практикой банков­ского надзора, реализуются в Рос­сии в рамках пруденциального регулиро­вания. Это, прежде всего, касается подходов, позволяющих более точно оценить риски банков. Не секрет, что в целях создания благоприятной кар­тины соблюдения пруденциальных норм, в т. ч. требований по минималь­ному уровню достаточности капитала, ликвидности, часть российских бан­ков занимается манипу­лированием отчетности, проводя гак называемые корректирующие сделки. В качестве примера таких сделок можно при­вести продажу банком связанной с ним стороне каких-либо активов, объ­ективно не относящихся к ликвидным, с джентельменским обязательством их образного выкупа. В результате банк на определенное время формально вписывается в установленные нормы, хотя по существу уровень рисков значительно превышает обусловленные пруденци­альные границы. Одним из компонентов регулятивного решения проблемы является реализация международно при­знанного подхода, предусмотренного в МСФО 39. В со­от­ветствии с этим подходом риск по активам, проданным с обязательством обратной покупки, продолжает нести про­давец.

Потребность во включении в пруденциальное регули­рование учет­ных норм, регламентирующих вопросы при­знания и оценки, обусловлена дефицитом соответствующих норм в рамках собственно учетного регули­рования.