Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Кодекс |
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Статья 59. Признание права на земельный участок
1. Признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке.
2. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Комментарий
1. Согласно ст.12 ГК РФ, признание права является одним из способов защиты гражданских прав, который может осуществляться как самостоятельно, так и в совокупности с другими способами. Реализация прав на землю посредством требования о признании права осуществляется только законными правообладателями земельных участков. Поэтому мы не разделяем господствующую в научной литературе точку зрения о возможности признания права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности (см. комментарий ст. 15).
Указанной в комментируемой статье способ защиты гражданских прав применяется обычно в случаях, когда ставится под сомнение либо отрицается наличие у лица законного права на земельный участок, что затрудняет реализацию им иных гражданских прав (например, по передаче участка в аренду, заключение договора купли-продажи и т.д.). В случае необходимости установления факта, имеющего юридическое значение (факт владения и пользования земельным участком), данные действия осуществляются судами общей юрисдикции в порядке ст.264-268 ГПК РФ либо арбитражным судом (ст.217-222 АПК РФ).
2. Норма, закрепленная п.2 комментируемой статьи корреспондирует с положениями п.1 ст. 17 Закона о государственной регистрации прав на недвижимость, согласно которому одним из оснований для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются вступившие в законную силу судебные акты. Обязательным приложением к судебному акту является кадастровый план участка и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера. Представление кадастрового плана земельного участка не требуется, если он ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним считается юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ и является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
3. Значение комментируемой статьи видно из следующего примера судебной практики. ООО «Импульс» обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с иском к ОАО «Дагсвязьинформ» о признании недействительным решения Дагестанской республиканской регистрационной палаты о регистрации в Едином государственном реестре регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним права ответчика на земельный участок площадью 0,59 га и обязании его устранить препятствия, чинимые ООО «Импульс» на проведение работ по строительству жилого дома и магазина на участке площадью 0,4 гектара, расположенном там же. На основании ст. 49 АПК РФ до принятия судом решения истец уточнил требования: просил также признать за ним право на постоянное (бессрочное) пользование участком площадью 0,4 га. В качестве второго ответчика по делу суд привлек Дагестанскую республиканскую регистрационную палату.
Суд первой инстанции оставил без рассмотрения исковое требование о признании за ООО «Импульс» права постоянного (бессрочного) пользования спорным земельным участком, ссылаясь на то, что истец в установленном порядке не обращался с соответствующим заявлением в Дагестанскую республиканскую регистрационную палату. По мнению суда, заинтересованное лицо вправе обжаловать в суд отказ в регистрации соответствующего права. Несоблюдение установленного Законом РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» порядка досудебного урегулирования спора препятствует суду в разрешении спора по существу. Однако этот вывод суда является ошибочным. ООО «Импульс» и ОАО «Дагсвязьинформ» претендуют на спорный земельный участок, каждый из них считает себя законным землепользователем этого участка. В подтверждение права на землю истец ссылается на решение президиума Махачкалинского городского Совета народных депутатов от 26.08.91 г. № 367 «О разрешении строительства кооперативу «Импульс» магазина по продаже сельхозпродуктов» и государственный акт на право пользования землей от 08.10.91 г.
Ответчик обосновывает свои права на землю решениями исполкома Махачкалинского горсовета от 18 февраля 1986 г. № 47-д «Об отводе производственно-техническому управлению связи ДАССР земельного участка под строительство автоматической междугородней телефонной станции по просп. Калинина» и от 15 октября 1986 г. № 273-д «О разрешении производственно-техническому управлению связи ДАССР строительства 14-16-этажного индивидуального жилого дома на углу просп. Калинина и ул. Чернышевского». При таких обстоятельствах истец правомерно заявил требования о признании права на спорный земельный участок.
Согласно ст. 59 ЗК РФ признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Кроме того, суд с достаточной полнотой не проверил основания возникновения прав на землю у каждой из сторон, не установил, имело ли место прекращение каких-либо прав на землю в установленном порядке. Также суд не проверил, в каком порядке осуществлялся отвод земель истцу и ответчику, не дал правовой оценки документам по межеванию земель, которое проводилось лишь в 2002 году, не проверил соблюдение порядка проведения межевания. Таким образом, суд не разрешил по существу возникший между сторонами земельный спор и принял решение без полного и всестороннего изучения обстоятельств дела. При указанных обстоятельствах оспариваемые судебные акты, удовлетворяющие исковые требования одной из спорящих сторон, нарушают единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, поэтому согласно п.1 ст.304 АПК РФ подлежат отмене.105
Статья 60. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения
1. Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:
1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок;
2) самовольного занятия земельного участка;
3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
2. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем:
1) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 настоящего Кодекса не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
Комментарий
1. Статья регулирует две принципиально различных ситуации: 1) когда факт правонарушения уже произошел и права граждан (юридических лиц) нарушены и нуждаются в восстановлении; 2) когда налицо длящееся правонарушение (то есть противоправное деяние началось, но еще не закончилось), либо некие действия могут в будущем нарушить права и законные интересы граждан и юридических лиц. Следовательно, в последнем случае указанные комментируемой статьей меры носят превентивный характер. В первой группе случаев, когда право граждан и юридических лиц уже нарушено, закон предусматривает три способа восстановления нарушенных прав на землю:
а) признание судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок (см. комментарий ст.61). Под «актом» понимаются как нормативно-правовые, так и индивидуальные акты, нарушающие земельные права граждан (например, повлекшие незаконное изъятие земельного участка для публичных нужд).
б) прекращение самовольного занятия земельного участка. Согласно ст.7.1 КоАП РФ, самовольное занятие земельного участка или использование участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти МРОТ; на должностных лиц - от десяти до двадцати МРОТ; на юридических лиц - от ста до двухсот МРОТ.
Гражданин или юридическое лицо, права на земельный участок которого нарушены вследствие самовольного захвата, вправе предъявить виндикационный иск об истребовании своего имущества (земельного участка) из чужого незаконного владения. В случае принятия судом соответствующего решения о возврате собственнику самовольно занятого земельного участка, собственник может потребовать возмещения всех доходов, которые извлекло или должно было извлечь лицо, незаконно владеющее земельным участком (ст.303 ГК), в том числе незаконно собранный урожай, незаконные доходы от предпринимательской деятельности, связанной с эксплуатацией участка и т.д. Правообладатель земельного участка может предъявить негаторный иск об устранении препятствий по реализации права собственности (иных прав на участок), не связанного с лишением владения.
2. В случаях, если противоправное деяние не закончилось, либо только может произойти и причинить вред охраняемым законом земельным правам граждан и юридических лиц, законодатель предусматривает следующие варианты пресечения таких деяний:
а) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 ЗК РФ не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления (см. комментарий ст.61);
б) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления. Данная процедура весьма подробно представлена в Конституции РФ и федеральном законодательстве. Так, согласно ч. 2 ст.85 Конституции РФ, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Так, например, указом Президента РФ от 15 мая 2000 г. было приостановлено действие постановления главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области».
В соответствии со ст. 44 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 1 июня 2005 г.), Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Данный механизм конкретизирован Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 31.12.2005 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно ст.29 данного закона, в период действия указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия актов органов государственной власти субъектов РФ, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения.
Однако высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.
Кроме Президента РФ, функциями по приостановлению исполнения не соответствующих законам актов органов исполнительной власти (органов местного самоуправления) наделен и Конституционный Суд РФ. Согласно ст.42 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФК З «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 5 апреля 2005 г.), в случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд Российской Федерации может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации.
в) следует подчеркнуть установленную комментируемой статьей возможность приостановления экологически вредной деятельности, нарушающей земельные права граждан и юридических лиц. Данную норму следует рассматривать в контексте экологического законодательства.
Согласно ст.12 Закона об охране окружающей среды, общественные и иные некоммерческие объединения вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Согласно п. 2 ст.34 того же закона, нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Однако данный порядок приостановления (прекращения) экологически вредной деятельности на практике пока применяется слабо, поскольку упомянутого в комментируемой статье Постановления Правительства не принято, а потому не установлен четкий механизм (порядок) ограничения, прекращения и приостановления такой деятельности при нарушении экологического законодательства. Принятие соответствующих подзаконных актов будет являться одной из приоритетных задач совершенствования экологического законодательства.
г) относительно пресечения действий, создающих угрозу нарушений земельных прав граждан, представляется весьма важной ст. 1065 ГК РФ, согласно которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.
Перечень мер по пресечению действий, нарушающих земельные права граждан, указанный в комментируемой статье не является исчерпывающим и может быть дополнен мерами по самозащите права; признании сделок недействительными; обжаловании в суд действий (бездействий) должностных лиц и т.д.
Статья 61. Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления
1. Ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
2. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти, подлежат возмещению исполнительным органом государственной власти, издавшим такой акт.
Комментарий
1. Согласно ст.46 Конституции России, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Комментируемая статья как раз и устанавливает возможность признания недействительным нормативного или ненормативного акта органов государственной власти и местного самоуправления. Нормативный акт – это правовой акт, содержащий нормы права и направленный на регулирование определенной группы общественных отношений (в нашем случае земельных), рассчитанный на неоднократное применение и неопределенный круг лиц. Ненормативный акт – это однократно реализуемое, индивидуальное юридически значимое решение органа государственной власти или местного самоуправления (например, об отказе в приватизации земельного участка). Нормативные и ненормативные акты могут приниматься органами государственной власти и местного самоуправления только в пределах их компетенции. Комментируемая статья не содержит никаких процессуальных особенностей рассмотрения данной категории дел, поскольку данные нормы содержатся в ГПК РФ.
Согласно ст.251 ГПК РФ гражданин или организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст.131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно ст.197 АПК РФ, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с учетом особенностей, установленных главой 24 АПК РФ. Производство по данной категории дел возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.
Необходимо иметь в виду, что не все дела рассматриваемой категории подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции или арбитражном суде. Согласно ст.125 Конституции России, дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, подлежат рассмотрению Конституционным Судом РФ.
2. Согласно ст.1082 ГК РФ, существует несколько способов возмещения вреда, в том числе возмещение вреда в натуре и возмещение причиненных убытков. Комментируемая статья закрепляет последний вариант. Согласно п.2 ст.15 ГК РФ, под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В соответствии со ст.16 ГК РФ, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Комментируемую норму ЗК РФ необходимо рассматривать и в контексте ст.13 ГК РФ, согласно которой ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.
3. При буквальном толковании п.2 комментируемой статьи убытки гражданам и юридическим лицам подлежат возмещению только в случаях, если они были приняты исполнительным органом государственной власти. Между тем, органы местного самоуправления также располагают возможностями издавать нормативные либо ненормативные акты, причиняющие ущерб гражданам и юридическим лицам. Они также не освобождаются от возмещения убытков, поскольку данная обязанность вытекает из положений иных федеральных законов.
Кроме того, п.2 противоречит ст.1069 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Поэтому «очевидно, что указание на исполнительный орган государственной власти как на субъект возмещения вреда не только противоречит закрепленным в гражданском законодательстве основополагающим правилам, но и сужает состав властных структур, поскольку за рамками ответственности остаются другие ветви власти, включая органы местного самоуправления и должностных лиц».106
Согласно ст.214 ГК РФ, казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В случае, если в соответствии с ГК РФ или иными нормативно-правовыми актами возмещение вреда должно осуществляться за счет казны, данная обязанность возлагается на соответствующий финансовый орган. До вступления в силу с 1 января 2000 г. БК РФ не возникало вопросов о том, какой орган должен выступать в суде, например, от имени казны Российской Федерации, поскольку таковым являлось Министерство финансов РФ. В силу же п. 10 ст.158 БК РФ, в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
4. Существует достаточно обширная судебная практика по признанию недействительными ненормативных и реже нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в области использования и охраны земель. Так, Образовательное учреждение «Волгоградский колледж потребительской кооперации» (далее – истец) заявил иск о признании недействительным постановления Комиссии по контролю за использованием и охраной земель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Волгограда № 06-68-01 г/к от 22.05.01 г. о привлечении к ответственности и наложению штрафа на истца за нарушение земельного законодательства. Истец является образовательным учреждением и в соответствии с государственным актом владеет земельным участком на праве бессрочного пользования.
В связи с выделением в центре Дзержинского района г. Волгограда рядом с территорией колледжа земельного участка под строительство нескольких коттеджей и ввиду того, что существующие подъезды к участку, выделенному под строительство, застройщиков по каким-то причинам не устраивают, администрация г. Волгограда выносит постановление от 28.03.01 г., которым обязывает образовательное учреждение обеспечить беспрепятственный проход и проезд по территории колледжа. Застройщики коттеджей в постановлении поименованы как граждане - жители Дзержинского района. В связи с началом строительства коттеджей, администрация пыталась понудить истца открыть проезд через территорию, предназначенную для образовательной деятельности, для большегрузного автотранспорта, перевозящего строительные материалы и строительный мусор. По мнению истца, такие действия нельзя признать соответствующими интересам граждан муниципального образования и ст.22 Закона «О безопасности дорожного движения». В отношении земельного участка истца сервитут не устанавливался.
В соответствии со ст.76 ЗК РФ, действовавшей на момент рассмотрения дела, площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные относятся к землям общего пользования и должны быть оформлены надлежащим образом. Не производя оформления в установленном порядке, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Волгограда, выполняя указания администрации г. Волгограда, составил предписание об устранении нарушения земельного законодательства, которым обязал истца обеспечить проход и проезд через территорию колледжа от 04.05.01 г., а 21.05.01 г. был составлен протокол о нарушении земельного законодательства и в кратчайшие сроки истец был привлечен к ответственности за неисполнение вынесенного предписания. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству неправомерно привлек истца к ответственности за нарушение земельного законодательства, поскольку в действиях истца состава данного правонарушения не усматривается, истец действует в интересах учащихся образовательного учреждения, а значит и в интересах жителей г. Волгограда. В соответствии со ст.13 ГК РФ, ненормативный акт, несоответствующий требованиям нормативных актов, должен быть признан недействительным. На основании вышеизложенного арбитражный суд иск удовлетворил, признав недействительными и не порождающими правовых последствий с момента принятия постановление Комиссии по контролю за использованием и охраной земель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Волгограда о привлечении к ответственности и наложению штрафа на истца за нарушение земельного законодательства.107
Статья 62. Возмещение убытков
1. Убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
2. На основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).
Комментарий
1. Возмещение убытков является универсальным способом защиты гражданских прав, применяемым в случае нарушения вещных и обязательственных прав. Возмещение убытков – это санкция за совершенное правонарушение, определяющая меру гражданско-правовой ответственности. Как отмечалось в научной литературе, «под убытками следует понимать причиняемые незаконным деянием имущественные потери, влекущие наложение на правонарушителя (либо лицо, указанное в законе) обременения по восстановлению имущественного положения потерпевшего, с возложением обязанности по доказыванию понесенных потерь на последнего в установленной процессуальной форме».108
Данное понимание убытков корреспондирует с положениями ст.15 ГК РФ, согласно которой под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.
Убытки в юридическом значении включают в себя четыре составные части (состав убытков): фактические произведенные расходы лицом, чье право нарушено; расходы, которые должны быть произведены кредитором для восстановления нарушенного права; утрата или повреждение имущества; неполученные доходы (упущенная выгода).109 В качестве условий, необходимых для взыскания убытков, являются противоправность поведения лица, наличие вреда, причинная связь между поведением правонарушителя и наступившими негативными последствиями, вина правонарушителя (см. также комментарий ст.61).
Порядок определения размера убытков землепользователям определен в Правилах возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденных Правительством РФ 7 мая 2003 г. (см. подробнее комментарий ст.57). Несмотря на то, что данные Правила имеют четко определенную сферу действия, они могут быть использованы в качестве методологической базы для расчета размера убытков и в иных случаях.
2. Учитывая, что земля является природным объектом и составной частью окружающей среды, нельзя не упомянуть ряд особенностей возмещения убытков, предусмотренных экологическим законодательством. Согласно ст.78 Закона об охране окружающей среды, компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением экологического законодательства, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет.
Применительно к охране земель возмещение вреда в натуре может быть реализовано посредством восстановления прежнего состояния земли. Так, при неправомерном нарушении рельефа (участок покрыт траншеями, котлованами и т.п.), восстановление может заключаться в устранении этих недостатков. Восстановление лесных массивов может быть осуществлено посредством новых посадок древесных культур. Принятие подобного решения суда возможно в случае, если восстановление объективно возможно и правонарушитель в силу своей специальной правосубъектности в состоянии в течение некоего оптимального срока провести необходимые работы. В других случаях применяется, в частности, Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утвержден Роскомземом 10 ноября 1993 г. и Минприроды РФ 18 ноября 1993 г.).
Статья 63. Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
1. Изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:
1) предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;
2) возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;
3) возмещения в соответствии со статьей 62 настоящего Кодекса в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.
2. Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков не позднее чем за один год до предстоящего изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков должны быть уведомлены об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков.
Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков.
3. Расходы, понесенные собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков на осуществление застройки земельных участков зданиями капитального типа и проведение других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о предстоящем изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков, возмещению не подлежат.
4. Собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд наряду с гарантиями, предусмотренными пунктами 1 и 2 настоящей статьи, должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок.
Комментарий
1. Комментируемая статья определяет условия реализации и средства защиты (т.е. гарантии) законных интересов правообладателей земельных участков при их принудительном отчуждении. Поскольку перечень гарантий, указанных в комментируемой статье, не носит исчерпывающего характера, следует обратить внимание как на ее нормы, так и иные нормы ЗК РФ и федеральных законов.
Во-первых, в подп.1 п.1 комментируемой статьи в качестве гарантии прав на землю называет обязанность органов публичной власти предоставить по желанию лиц, у которых изымаются (в том числе выкупаются) земельные участки, равноценных земельных участков. При буквальном толковании данной нормы она распространяется как на собственников, так и на землевладельцев и землепользователей. Между тем, в силу п.п. 1,2 ст.20 и п.1 ст.21 ЗК РФ, на указанных ограниченных вещных правах теперь гражданам и юридическим лицам впервые земельные участки не предоставляются. Следовательно, необходимо ограничительное толкование данного подпункта: равноценные земельные участки могут быть предоставлены только собственникам взамен изымаемых. При этом равноценный земельный участок может быть предоставлен арендатору либо в постоянное (бессрочное) пользование лицам, указанным в п.1 ст.20 ЗК РФ.
Во-вторых, в случае, если правообладатели земельных участков после получения уведомления об их предстоящем изъятии осуществили застройку такого участка либо иные мероприятия (например, мелиоративные), существенно повышающие стоимость земли, такие расходы не подлежат возмещению. Как следует из ст.8 Закона об оценочной деятельности, проведение оценки земельных участков является обязательным при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд. Следовательно, стоимость участка и расположенных на нем объектов капитального строительства (равно как и оценка «существенного повышения» стоимости) будет определяться в указанном данным законом порядке. Это ограничение правообладателей земельных участков по их застройке является фактической разновидностью резервирования участков для публичных нужд, хотя оно так и не названо в законе.
В-третьих, подп.3 п.1 комментируемой статьи в вопросе возмещения убытков отсылает к ст.62 ЗК РФ. Между тем, в данной статье идет речь о возмещении убытков, причиненных в результате земельного правонарушения, а изъятие земельных участков для публичных нужд санкцией за правонарушение не является. Возмещение в полном объеме убытков в результате изъятия земельных участков для публичных нужд предусмотрено ст.57 ЗК РФ.
2. Предусмотренные комментируемой статьей гарантии корреспондируют с другими статьям ЗК РФ. Например, в силу п.4 ст.31 ЗК РФ, орган местного самоуправления обязан информировать правообладателей земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Согласно п.8 ст.31 ЗК РФ в случае осуществления собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на нем или его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд, правообладатели земельных участков несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением.
3. При рассмотрении споров, связанных с принудительным изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд путем его выкупа, арбитражным судам следует иметь в виду, что принудительное отчуждение земельного участка может осуществляться в соответствии с решением федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст.279 ГК РФ), органов местного самоуправления (ст.ст. 11, 63 ЗК РФ). В случае несогласия собственника земельного участка с таким решением или недостижения соглашения с ним о выкупной цене перечисленные органы могут предъявить в арбитражный суд иск о выкупе земельного участка не ранее чем по истечении одного года с момента получения собственником земельного участка письменного уведомления о принятии решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления. Если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению (п.27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»).
Статья 64. Рассмотрение земельных споров
1. Земельные споры рассматриваются в судебном порядке.
2. До принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд.
Комментарий
1. В настоящий момент отсутствует общепринятое понятие «земельного спора». Так, В.М. Дикусар полагает, что земельный спор – это «обсуждение и доказывание своих прав на землю с соблюдением установленной процессуальной процедуры и равноправии перед законом всех участников земельных отношений».110
По мнению других авторов, земельные споры – «это разногласия (конфликты) между заинтересованными сторонами по поводу принадлежности им того или иного земельного участка и реализации своих земельных прав, законных интересов, исполнения возложенных на них обязанностей».111 Существует и примерная классификация земельных споров. Во-первых, выделяют конфликты, связанные с нарушением или оспариванием прав граждан и юридических лиц на землю, включая права по владению, пользованию и распоряжению землей. Это и есть собственно земельные споры. Во-вторых, земельно-имущественные споры, когда нарушение земельного законодательства тесно связано с возмещением убытков, причиненных земельным правонарушением. В-третьих, имущественные конфликты, возникающие из земельных отношений, в которых отсутствует спор по поводу владения, пользования и распоряжения землей.112 Сам ЗК РФ неоднократно упоминает судебное рассмотрение различных земельных споров, в том числе в п.9 ст.22, п.8 ст.23, пп.9-10 ст.30, п.9 ст.31, п.3 ст.45 и ряде других, которые вполне укладываются в вышеприведенную классификацию.
2. Рассмотрение земельных споров является одним из традиционных институтов земельного права. Центральной тенденцией земельной реформы являлся отход от преимущественно административного порядка рассмотрения споров, доминировавшего в дореформенный период, к судебно-арбитражному порядку. В этом смысле редакция комментируемой статьи продолжает данную стратегию, нормативно закрепив возможность по усмотрению сторон передать земельный спор на рассмотрение третейского суда.
Как отмечалось в научной литературе, исходя из буквального толкования рассматриваемой нормы, административный порядок рассмотрения споров не применяется. Однако было бы неправильным утверждать, что устранена административная форма защиты нарушенных или оспоренных прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков. Представляется, что граждане и организации вправе обращаться за защитой своего права в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти или местного самоуправления. Таким образом, у лица, чье право нарушено, есть возможность обратиться как в вышестоящую организацию, так и в суд.113
В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, судебная защита в порядке гражданского судопроизводства осуществляется судами общей юрисдикции (ст. 22 ГПК РФ), арбитражными (ст. 27 АПК РФ) и третейскими судами (ч. 3 ст. 3 ГПК РФ).
Так, например, согласно ст.27 АПК РФ, арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, с участием РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. К подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.
При рассмотрении дел в третейском суде следует руководствоваться Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации». Спор может быть передан на разрешение третейского суда при наличии заключенного между сторонами третейского соглашения. Третейское соглашение может быть заключено сторонами в отношении всех или определенных споров, которые возникли или могут возникнуть между сторонами в связи с каким-либо конкретным правоотношением. Третейское соглашение в отношении спора, который находится на разрешении в суде общей юрисдикции или арбитражном суде, может быть заключено до принятия решения по спору компетентным судом. Стороны, заключившие третейское соглашение, принимают на себя обязанность добровольно исполнять решение третейского суда. Стороны и третейский суд прилагают все усилия к тому, чтобы решение третейского суда было юридически исполнимо. В случае отсутствия добровольного исполнения решения третейского суда в установленный срок, оно подлежит принудительному исполнению. Принудительное исполнение решения третейского суда осуществляется по правилам исполнительного производства, действующим на момент исполнения решения третейского суда, на основе выданного компетентным судом исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.
3. В настоящий момент на страницах юридических научных изданий активно обсуждается как минимум два вопроса, имеющих отношение к комментируемой статье. Первый касается необходимости создания специализированных земельных судов в России. Ряд ученых доказывает оправданность создания таких судов с особыми полномочиями, позволяющих им глубоко вникать в вопросы земельного права, вплоть до осуществления в ряде случаев исполнительно-распорядительных функций. За судами общей юрисдикции предлагается оставить надзор за решениями земельного суда с правом оставления в силе его решений либо их отмены, но не рассмотрения спора по существу. В доказательство такой позиции приводиться опыт Англии, где действуют специальные суды по земельным вопросам, Германии со специальными судами по сельскохозяйственным землям. Система специальных судов, куда входит и земельный трибунал, действует в Гонконге.114
Такие специализированные суды могли бы рассматривать земельные споры о границах, площади земельных участков, определении долей, выселении с самовольно занятых и/или застроенных земельных участков, заявления о правомерности привлечения к юридической ответственности за земельные правонарушения, об обжаловании актов о предоставлении участков и т.д.115
Вторая проблема касается признания самостоятельности земельного процесса как правового института земельного права. Исходной здесь является позиция о том, что каждой отрасли материального права соответствует отрасль процессуального права. В данном споре представляется необходимым поддержать Б.Ж. Абдраимова, отмечавшего, что «вопрос о самостоятельности земельного процесса как правового института, как подотрасли земельного права или самостоятельной процессуальной отрасли может быть поставлен только тогда, когда будет накоплен значительный правовой массив, который позволит сформулировать общие и особенные положения, особого правового института в системе земельного права – земельного процесса. На данном же этапе задачей науки земельного права является выявление «пробелов» в законодательстве, неудачных законодательных решений, а также выработка научных рекомендаций по совершенствованию процессуальных форм реализации норм земельного права».116