Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Кодекс |
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Статья 52. Условия и порядок отчуждения земельного участка
Отчуждение земельного участка его собственником другим лицам осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом предусмотренных статьей 27 настоящего Кодекса ограничений оборотоспособности земельных участков.
Комментарий
Отчуждение земельного участка является формой реализации правомочия собственника и осуществляется по правилам, предусмотренным гражданским законодательством. Такое распоряжение может быть осуществлено посредством заключения договора мены, дарения, купли-продажи, ренты и других с соблюдением общих требований ГК РФ о форме договора, условиях действительности сделок, государственной регистрации прав на земельный участок и т.д. При этом должны соблюдаться требования и запреты, предусмотренные земельным законодательством, например, о запрете совершения сделок с земельными участками, изъятыми (ограниченными) в обороте (ст.27 ЗК РФ); о дополнительных особенностях купли-продажи земельного участка (ст.37); запрета на отчуждение участка без находящихся на нем объектов недвижимости (ст.35); запрета на продажу в собственность иностранным гражданам и юридическим лицам земельных участков в приграничных территориях (ст.15); запрета раздела неделимого земельного участка; запрета раздела делимого участка на несколько в целях совершения сделки, если в результате этого вновь образованные земельные участки не соответствуют минимальным размерам, установленным градостроительным регламентом (ч.4 ст.41 ГрадК РФ); соблюдение требований об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения (например, в части права преимущественной покупки продаваемого земельного участка органом государственной власти субъекта РФ) и т.д. Отчуждение земельного участка может происходить как по волеизъявлению собственника, так и в принудительном порядке (ст.44 ЗК РФ).
Статья 53. Условия и порядок отказа лица от права на земельный участок
1. Отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой прекращение соответствующего права.
2. При отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством.
3. При отказе лица от права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком распоряжение данным земельным участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 настоящего Кодекса.
Комментарий
1. Отказ лица от прав на земельный участок (как вещных, так и обязательственных) является односторонней сделкой и не влечет сам по себе прекращение соответствующего права. Для этого необходимо совершение указанных в законе процедур. Отказ от права является действием, а потому не будет являться отказом не использование земельного участка его правообладателем (бездействие).
Как следует из ст.236 ГК РФ, гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения им без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.
Применительно к земельным участкам данная норма конкретизирована в ст.225 ГК РФ, определяющей статус бесхозяйной недвижимой вещи. Согласно данной статье, бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался. По общему правилу, бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество (Росрегистрацией), по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие, что объект недвижимого имущества не имеет собственника, или его собственник неизвестен, или от права собственности на него собственник отказался, а также документы, содержащие описание объекта недвижимого имущества, в том числе план объекта недвижимого имущества, удостоверенные соответствующей организацией (органом) по учету объектов недвижимого имущества (п.5 Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2003 г. № 580 с изменениями от 12 ноября 2004 г.).
По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь (см. подробнее ст.ст.290-293 ГПК РФ). Права и обязанности (включая уплату земельного налога) собственника либо иного правообладателя земельного участка, от которого он отказался, прекращаются с момента внесения в Единый государственный реестр прав записи о новом правообладателе этого участка.
Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.
2. Предусмотренная п.3 возможность отказа лица от права землевладения и землепользования не содержит четкой процедуры, аналогичной отказу от права собственности, что можно рассматривать как недостаток комментируемой статьи. Как следует из данного пункта, распоряжение земельным участком, от которого отказывается землевладелец или землепользователь, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в зависимости от того, в какой форме публичной собственности находится участок. Учитывая, что процедуры разграничения государственной собственности на землю еще далеки от завершения, в большинстве случаев данные функции будут осуществлять органы местного самоуправления в силу п.10 ст.3 Вводного закона.
Необходимо отметить, что комментируемая статья не регулирует отказ от сервитута, являющегося разновидностью ограниченных вещных прав, поскольку вопросам прекращения действия сервитута посвящена отдельная статья ЗК РФ (ст.48). Это объясняется тем, что «отказ от сервитута никак не влияет на судьбу земельного участка, и, разумеется, никак не может повлечь за собой приобретение земельным участком режима бесхозяйной вещи».90
Условия и порядок отказа от права аренды и права безвозмездного срочного пользования предусматриваются договором и ГК РФ.
Статья 54. Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка
1. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком в случае его ненадлежащего использования осуществляется по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 45 настоящего Кодекса.
2. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.
3. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса и предоставившего земельный участок.
Указанное предупреждение должно содержать:
1) указание на допущенное земельное правонарушение;
2) срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;
3) указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;
4) разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок;
5) иные необходимые условия.
Форма предупреждения устанавливается Правительством Российской Федерации.
4. В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.
5. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. По истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
6. Прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от предусмотренного статьей 76 настоящего Кодекса возмещения причиненного вреда.
7. Решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования земельного участка может быть обжаловано в судебном порядке.
Комментарий
1. Положения данной статьи необходимо рассматривать в контексте ст.ст.45 и 47 ЗК РФ, содержащей перечень оснований для принудительного прекращения права землевладения, постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного пользования земельным участком. Именно в п.2 ст.45 и раскрывается содержание понятия «ненадлежащее использование» земельного участка, то есть использование не в соответствии с требованиями ЗК РФ, определяющими совокупность обязанностей правообладателей земельного участка. На собственников (как и арендаторов) предусмотренная комментируемой статьей процедура не распространяется.
Представляется весьма важным установление четкой процедуры принудительного прекращения рассматриваемых прав на земельные участки. Первоначально на лицо, нарушающее требования п.2 ст.45 ЗК РФ налагается административное взыскание (штраф). Одновременно виновному физическому или юридическому лицу выносится предупреждение, содержание которого изложено в п.3 комментируемой статьи, с последующим уведомлением органа государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ или органа местного самоуправления, предоставившего такой земельный участок. При этом остается открытым вопрос о порядке применения данной процедуры, если виновный привлечен к уголовной ответственности (за порчу земель согласно ст.254 УК РФ).
Перечень органов государственного земельного контроля, налагающих административные взыскания за земельные правонарушения, указан в п.2 Положения о государственном земельном контроле (утв. постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833). В их число входят Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство природных ресурсов и ряд иных органов. В предупреждении указывается на сущность правонарушения и устанавливается срок для его устранения (зависит от характера, наступивших вредных последствий правонарушения и т.д.). При этом если штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу (п.1 ст.32.2 КоАП РФ), то упомянутый срок для устранения последствий правонарушения должен являться разумным и обоснованным.
Примечательно, что п.3 комментируемой статьи упоминает лишь органы государственного земельного контроля, игнорируя органы муниципального земельного контроля (ст.72 ЗК РФ). Некоторая нелогичность нам тут видится в том, что органом публичной власти, предоставившим земельный участок, в большинстве случаев будет являться именно орган местного самоуправления, который лишен возможности участвовать в рассматриваемой процедуре.
2. Если правонарушитель устраняет допущенное нарушение земельного законодательства, процедура на этом прекращается. Если длящееся правонарушение не устранено (либо не устранены последствия оконченного правонарушения), орган государственного земельного контроля, документально зафиксировав данный факт, направляет материалы о прекращении прав на участок в орган публичной власти, его предоставивший, а уже данный орган направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. Суд может, как продлить срок устранения последствий правонарушения, так и вынести решение о прекращении прав на земельный участок исходя из материалов дела. Если суд принимает решение о прекращении прав на земельный участок, соответствующий орган публичной власти (предоставивший участок) направляет по истечении десятидневного срока с момента принятия такого решения заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта (копии решения суда) в Федеральную регистрационную службу (ее территориальное подразделение), которая производит регистрацию прекращения права землевладения (землепользования). С момента такой регистрации прекращаются обязанности бывших правообладателей земельных участков. Учитывая, что изъятый земельный участок и ранее находился в публичной собственности, изменение формы собственности не происходит. Прекращение прав на участок не освобождает от возмещения вреда.
3. Упоминание п.7 возможности обжалования решения об изъятии участка вызывает ряд вопросов, поскольку непонятно, «чье решение может быть обжаловано и в каком порядке. Если имеется в виду решение суда, то оно может быть обжаловано только в апелляционном, кассационном или в надзорном порядке и только в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством. Если же имеется в виду решение органа, предоставившего земельный участок (акт, в котором орган, предоставивший земельный участок, признает необходимость принудительного изъятия земельного участка), то для этого специально предусмотрена процедура рассмотрения заявления о прекращении права на земельный участок в суде. В судебном заседании правообладатель имеет фактическую и юридическую возможность для оспаривания мнения органа земельного контроля. Какой-либо иной вид обжалования в данном случае представляется невозможным».91
Кроме того, п.5 комментируемой статьи упоминается суд, принимающий решение о прекращении прав на земельный участок. Однако если правообладателем такого участка будет являться юридическое лицо, то согласно ст.27 АПК РФ такие дела подведомственны арбитражному суду. Между тем, п.5 устанавливает, что заявление о регистрации прекращения права на участок направляется в 10-дневный срок с момента вынесения соответствующего судебного решения.
Так как не вступившее в законную силу судебное решение не может быть основанием для регистрации прекращения прав на недвижимое имущество, то ЗК РФ имеет в виду срок вступления решения суда в законную силу. Но через 10 дней вступают в силу только решения суда общей юрисдикции (ст.209 ГПК РФ), а арбитражные через месяц (ст.180 АПК РФ). Поэтому данная норма распространяется лишь на физических лиц.92
4. Нарушение предусмотренной комментируемой статьей процедуры может повлечь отмену решения суда о прекращении прав на земельный участок, хотя это и не всегда отмечается при анализе судебной практики. В этой связи примечательно следующее дело. Глава администрации Буинского района (Республика Татарстан) обратился в арбитражный суд с заявлением о прекращении права на земельный участок КФХ в связи с его использованием последним ненадлежащим образом, что привело к снижению уровня плодородия земельного участка сельскохозяйственного назначения. Из материалов дела видно и судом установлено, что крестьянскому хозяйству предоставлено 87 га земли, из них: пашни - 49 га, пастбищ - 29 га, болота - 5 га, под водой - 5 га. В 2001 году (19.06.01 г., 29.11.01 г.) по факту нарушения КФХ земельного законодательства (засорение земель на 65 га, не вспахана зябь на поле площадью 69 га) его глава был оштрафован на 6000 руб. и 1000 руб. соответственно. Государственным инспектором по использованию и охране земель Буинского райкомзема 19.06.01 г., 10.11.01 г., 25.04.02 г. вынесены указания-предписания об устранении нарушений (в течении 3-х месяцев до 25.11.01 г., до 15.05.02 г. соответственно).
Указывая, что предупреждение от 25.04.2002 г. было вынесено без одновременного наложения административного наказания, а постановлением от 08.05.02 г. администрацией принудительно изъято у КФХ 69 га земли, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о непредставлении ответчику заявителем возможности устранения нарушений земельного законодательства, тем самым признал отсутствие последовательных действий, регламентированных п.п.2, 3, 4, 5 ст.54 ЗК РФ, при принудительном прекращении прав КФХ на земельный участок площадью 87 га. Между тем, в заседании суда кассационной инстанции глава КФХ подтвердил факт использования участка ненадлежащим образом, что привело к его засорению сорными растениями и снижению уровня плодородия земельного участка сельскохозяйственного назначения. Указанные обстоятельства явились следствием отсутствия финансовой и материальной базы для использования земельного участка по назначению. При таких обстоятельствах дела, как отмечалось в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4.03.2004 г. № А65-8288/2003-СГ2-4, постановление апелляционной инстанции от 01.12.03 г. подлежит отмене, с оставлением в силе решения суда от 07.07.2003 г., которым законно прекращено право постоянного (бессрочного) пользования главы КФХ на участок общей площадью 87 га.
Статья 55. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд
1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным статьей 49 настоящего Кодекса.
2. Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.
3. Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.
Комментарий
1. Комментируемая статья, определяя условия и порядок принудительного отчуждения земельного участка для публичных нужд, отсылает к гражданскому законодательству. Из анализа последнего можно сделать следующие выводы.
Во-первых, в ГК РФ решен вопрос о возможности изъятия для государственных или муниципальных нужд не всего, а части земельного участка (п. 5 ст. 279 ГК). Такое изъятие возможно, но только при наличии согласия собственника. При этом характерно, что в момент вступления в силу главы 17 ГК РФ (апрель 2001 г.) еще не существовало такого объекта земельных отношений, как часть земельного участка. Таковая впервые становится легально признаваемой лишь с момента вступления в силу ЗК РФ (30 октября 2001 г.).
Во-вторых, в случае несогласия собственника с решением об изъятии у него участка, иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд мог быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о его предстоящем изъятии (ст. 282 ГК РФ).
В-третьих, правила об изъятии у собственников земельных участков для государственных и муниципальных нужд распространяются на землевладельцев и землепользователей (кроме нормы о возмещении рыночной стоимости земельного участка). Таким образом, стало возможным изъятие земельного участка, находящегося в одной форме публичной собственности, в другую. Например, земельный участок, находящийся у гражданина на праве постоянного бессрочного пользования и в собственности муниципального образования изымается в федеральную собственность для строительства автомагистрали или иных нужд. Компенсации органу местного самоуправления не предусматриваются.
В-четвертых, согласно ст.239 ГК РФ, в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящиеся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответствующим нормами главы 17 ГК РФ (см. также ст.32 ЖК РФ). Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество. Таким образом, изъятие земельного участка, на котором нет объектов недвижимости, не влечет в соответствии с ГК РФ обязанности органа публичной власти доказать, что удовлетворение определенных публичных нужд невозможно иначе, как посредством изъятия за выкуп земельных участков.
2. Следует ряд коллизий норм ГК РФ и ЗК РФ в части условий и порядка выкупа земельного участка для публичных нужд. Так, решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может приниматься федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не органами местного самоуправления (п. 2 ст. 279 ГК РФ). Следовательно, по ГК РФ, при необходимости изъятия земельного участка для муниципальных нужд, таковое должно производиться за счет местного бюджета, но принятие самого решения зависит от усмотрения государственного органа исполнительной власти. В редакции данной нормы ГК РФ нам видится прямое нарушение конституционных норм, определяющих, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст.12 Конституции РФ). При этом перечень указанных органов и порядок подготовки и принятия таких решений определяются федеральным земельным законодательством. Однако ст.ст. 49,55 и 63 ЗК РФ предусматривают условия и порядок, а также систему гарантий при изъятии земельного участка как для государственных, так и для муниципальных нужд. Например, в п. 2 ст. 63 ЗК РФ прямо предусмотрена возможность органа местного самоуправления принять решение об изъятии земельного участка. Учитывая, что согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ, его нормы и будут приоритетными в данном случае.
Кроме того, нормы ЗК РФ корреспондируют с положениями ст.ст. 14-16 Закона о местном самоуправлении, отнесшими изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, к числу вопросов местного значения, осуществляемых органами местного самоуправления самостоятельно. При этом в силу п.3 ст.5 указанного закона именно он и обладает высшей юридической силой, поскольку «в случае противоречия федеральных законов …, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон». Таким образом, данная непростая коллизия нескольких федеральных законов должна толковаться в пользу признания за органами местного самоуправления права принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд.
3. Следует иметь в виду, что законодатель четко различает две процедуры принудительного изъятия за выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Во-первых, собственник земельного участка, надлежащим образом предупрежденный о предстоящем его выкупе, добровольно соглашается с предложенной ценой (ст.281 ГК РФ). В этом случае заключается договор между собственником земельного участка и уполномоченным органом публичной власти. Специфической особенностью такого договора будет сложный фактический состав, повлекший возникновение данного правоотношения, а также способ определения цены в ходе переговоров гражданина (юридического лица) и органа публичной власти, что является подтверждением наличия частно-правовых элементов в данной публичной процедуре.
Во-вторых, если собственник не согласен с предстоящим изъятием участка, выкупной ценой или иными условиями выкупа, то орган публичной власти предъявляет иск о выкупе в суде (ст.282 ГК РФ). При этом в научной юридической литературе остается дискуссионным вопрос о том, является ли такой иск в суд формой понуждения к заключению договора о выкупе земельного участка в соответствии со ст.421 ГК РФ либо же это иск о принудительном изъятии имущества как специальное основание прекращения права собственности, предусмотренное подп.7 п.2 ст.235 ГК РФ с компенсацией собственнику убытков. По мнению А. Уварова, поскольку на собственника земельного участка законодательством не возлагается обязанность заключить договор о выкупе земельного участка, понуждения к заключению договора в судебном порядке быть не может.93
По мнению других авторов, разделяемом и нами, в данном случае как раз и происходит понуждение гражданина (юридического лица) к вступлению в договорные отношения (ст.445 ГК РФ), что имеет ряд иных гражданско-правовых аналогов (публичный договор и т.д.). Поскольку размер выкупной цены указывается в решении суда, в данном случае можно говорить о доминировании в данной процедуре императивного, публично-правового механизма.94
Наибольший интерес представляет именно первый вариант выкупа, являющийся отдельной разновидностью договора купли-продажи земельного участка. Несмотря на то, что такому выкупу предшествует принятие административного акта – решения об изъятии земельного участка либо судебного решения, данные юридические акты сосуществуют с юридическим фактом выкупа земельного участка и их не следует смешивать. Как отмечалось рядом авторов, «выкуп земельного участка – это действия продавца (частного собственника земельного участка) и покупателя, направленные на отчуждение прежним собственником участка, приобретение его новым собственником и уплату выкупной цены. Гражданско-правовая сущность этого факта, являющегося разновидностью сделки купли-продажи, приводит к тому, что даже когда участок при выкупе поступает в государственную или муниципальную собственность, его приобретатели выступают на равных началах с собственником, хотя, вынося решения об изъятии участка, они действовали в качестве публичных лиц. В случае же, если в результате выкупа возникает право собственности у другого частного лица, вообще не возникает сомнений в том, что выкуп является сделкой, а не административным актом».95
В целом поддерживая эту позицию, нельзя согласиться с последним утверждением авторов, ибо в соответствии со ст.49 ЗК РФ изъятие земельного участка путем выкупа в целях последующего предоставления его частному лицу невозможно, ибо нарушает предусмотренные данной статьей основания и субъектный состав возникающих правоотношений, являющихся, по своей юридической природе, разновидностью национализации. Другое дело, что после изъятия земельного участка в государственную или муниципальную собственность, не исключено его последующее предоставление на праве собственности или ином праве юридическим лицам, реализующим в своей деятельности публичный интерес.
Характерно, что в специально предусмотренных законом случаях, собственник участка сам наделен правом требовать от органа публичной власти заключения договора купли-продажи (выкупа) принадлежащего ему земельного участка, обладая возможностью понуждения последнего к вступлению в договорные отношения. Речь в данном случае идет о п.7 ст.23 ЗК РФ, согласно которому в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец) вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
Следовательно, процедура выкупа земельного участка для публичных нужд является «обоюдоострым» инструментом для частных и публичных субъектов выкупных правоотношений, лишний раз подтверждая принцип участия на равных публично-правовых образований и частных лиц в отношениях, регулируемых нормами гражданского права (п.1 ст.124 ГК РФ).
3. Как отмечалось в п.28 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается при условии предварительного и равноценного возмещения его стоимости на основании решения суда (ст. 55 ЗК РФ). Под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую в силу п.2 ст.281 ГК РФ и п.4 ст.63 ЗК РФ включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Согласно ст.280 ГК РФ собственник участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст.281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о его выкупе.
В тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. Рыночная стоимость земельного участка согласно ст. 66 ЗК РФ устанавливается в соответствии с Законом об оценочной деятельности (ст.9).
4. Толкование «равноценности» возмещения стоимости изымаемого земельного участка было дано в судебной практике. Как отмечалось в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ, при определении судом размера суммы, подлежащей выплате гражданину за изымаемый земельный участок, не был применен закон, определяющий порядок и условия выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд. При определении размера суммы, подлежащей выплате истцу, суд исходил из нормативной оценки земли в месте расположения изымаемого участка (по справке комитета по земельным ресурсам) и не применил положения ст. 35 Конституции РФ, гарантирующей равноценную компенсацию утраченного имущества. Поскольку нормативная цена земли ниже рыночной, взыскание стоимости участка по нормативной цене земли нарушает право собственника на равноценную компенсацию, гарантированную Конституцией России.96
Статья 56. Ограничение прав на землю
1. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.
2. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:
1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.
3. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда.
4. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.
5. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.
6. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
7. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.
Комментарий
1. Возможность установления ограничений использования земельных участков предусматривалась еще советским земельным законодательством. Как отмечала О.А. Самончик, в советском земельном праве выделялись общие и специальные ограничения прав землепользователей. Под первыми понималась общая обязанность всех землепользователей не совершать на своем участке действий, которые хотя бы и соответствовали общему характеру земельных прав, но могли бы нарушить интересы соседей (причем круг последних не был уточнен). Специальными ограничениями являлись ограничения, устанавливаемые в интересах транспорта, промышленных предприятий, курортов, заповедников, заказников и т. д.97
С началом земельной реформы возможность правомерного ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов впервые была предусмотрена в ст. 54 ЗК РСФСР 1991 г., согласно которой их права могли «быть ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных настоящим кодексом и законодательством республик, входящих в состав РСФСР». Однако из данной нормы оставалось не ясным, во-первых, кем и в каком порядке могли быть ограничены права землепользователей, а во-вторых, почему названные ограничения могли осуществляться только законодательством республик, а не всех субъектов Российской Федерации.
2. Ограничения права собственности не могут состоять в изъятии из его содержания тех или иных правомочий. При ограничении правомочие, подлежащее ограничению, не исключается из права собственности, но не может быть осуществимо в полном объеме. 98 Поскольку правомочие, подлежащее ограничению, не исключается, а остается в содержании права собственности, при отмене ограничения происходит не новое приобретение этого правомочия, а восстановление возможности осуществления его в полном объеме. Таким образом, по своей сути ограничения права собственности касаются не права, а лишь его осуществления.
Следует различать «ограничения» и «обременения» прав на земельные участки. Согласно ст.1 Закона о регистрации прав на недвижимость, ограничения (обременения) – это «наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других)». Таким образом, при буквальном толковании данной нормы получается, что сервитут, аренда и ипотека являются разновидностями ограничений (обременений) прав собственника, причем разницы между «ограничениями» и «обременениями» права собственности не прослеживается. Согласно п. 2 ст. 12 Закона о садоводческих и дачных объединениях, в схемах зонирования территорий должны содержаться сведения о разрешенном использовании земельных участков (перечень ограничений, обременений и сервитутов). Таким образом, в данном случае законодатель установил, что это три разных правовых категории. Такой же вывод следует и из комментируемой статьи, не выделяющей в качестве разновидности ограничений прав на земельные участки обременения и сервитуты.
Последний подход получил широкое признание и в науке. Так, О. И. Крассов предлагает различать такие понятия, как «сервитут» и «ограничение прав», поскольку ограничения прав по использованию земельного участка являются неотъемлемым элементом его правового режима в силу местоположения и устанавливаются в административном порядке. Сервитут может быть установлен по соглашению сторон или по решению суда, причем за использование участка, обремененного сервитутом, может взиматься плата. При установлении ограничений прав субъектов земельных отношений плата не взимается, однако в отдельных случаях могут возмещаться причиненные убытки.99
Рассматривая понятия «ограничения», «обременения» прав на земельный участок и «сервитуты» следует отметить, что они имеют ряд сходных признаков, поскольку определяют правовой режим земельного участка, и ряд принципиальных отличий. К числу последних относится, во-первых, различное решение вопроса о возмездности установления обременений, ограничений и сервитутов. Ограничения прав собственников земельных участков всегда безвозмездны, в отличие от возмездных обременений. Сервитут занимает особое место среди обременений прав на землю и может быть как возмездным, так и безвозмездным. Он является способом обременения земельного участка, препятствием в реализации правомочий собственника. При этом названные различия понятий «сервитут» и «ограничение права собственности» справедливы применительно к частным, но не публичным сервитутам, поскольку последние устанавливаются не в договорном, а в административном порядке путем принятия нормативного акта. Публичный сервитут может являться разновидностью ограничений права собственности и иных прав на землю (см. комментарий ст.23).
3. Представляется обоснованным сформулировать следующую классификацию ограничений права собственности и иных прав на земельные участки.
По содержанию ограничения прав на землю в самом общем виде можно классифицировать в две большие группы: ограничения права юридического распоряжения и ограничение права пользования объектом права собственности.100 Ограничения права владения земельным участком вряд ли может представлять какой-либо особый интерес, поскольку при лишении собственника правомочия владения утрачивается всякий смысл сохранять за ним право собственности на этот земельный участок. Ограничения правомочия владения могут устанавливаться законом, как правило, на определенный срок и носят временный характер (например, при реквизиции земельных участков).101 По властному органу, непосредственно принимающему решение об установлении ограничений, следует выделить судебные органы, а также органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления. По сроку действия ограничения бывают бессрочными или установленными на определенный срок.
По субъекту права собственности, земельный участок которого подвергается ограничениям, можно выделить ограничения права частной собственности, государственной (РФ и субъектов РФ) и муниципальной собственности. Так, по мнению А.А. Соколовой, «ограничения права муниципальной собственности представляют собой предусмотренные законом правила, понуждающие муниципальные образования воздерживаться от определенных действий, механизмы, устанавливающие препятствия для не законных действий несобственников в отношении муниципального имущества в целях защиты прав и интересов населения».102
На наш взгляд, ограничения права муниципальной или государственной собственности (в отличие от частной собственности) касаются преимущественно правомочия распоряжения земельным участком. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления (равно как и органы государственной власти) непосредственно не занимаются хозяйственной деятельностью на земле. Ограничения в распоряжении государственными или муниципальными земельными участками прямо предусмотрены в ст. 27 ЗК РФ (ограничения оборотоспособности земельных участков).
Кроме того, например, орган местного самоуправления стеснен в возможности предоставления земельного участка под застройку физическим и юридическим лицам на территории, где документами территориального планирования вышестоящего уровня запланировано размещение объекта капитального строительства федерального (регионального) значения. Возможность органов местного самоуправления в предоставлении земельного участка в частную собственность также сужается и в случае установления публичного сервитута органами государственной власти Российской Федерации или субъектов РФ (например, при необходимости прокладки федеральных магистральных нефте- или газопроводов).
В качестве типичного примера ограничений государственной собственности на землю можно выделить конструкцию права общего природопользования, позволяющую гражданам пользоваться без особого разрешения водными объектами (для купания, забора воды без применения технических средств), собирать грибы, ягоды и иные дары леса, бурить скважины на первый водоносный горизонт при постройке колодцев и т.д. Таким образом, правомочия государства-собственника ограничиваются в общественных интересах.
4. В зависимости от предмета правового регулирования, можно различать следующие виды ограничений прав на земельные участки:
Конституционно-правовые ограничения. Конституция РФ установила в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ограничение прав должно быть соразмерно конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов.
Градостроительные ограничения. Назначение градостроительного законодательства заключается в том, чтобы определить права собственников недвижимости в части видов разрешенного использования и параметров изменений (строительства) объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав. Из трех правомочий собственника градостроительное законодательство регламентирует, прежде всего, право пользования. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье) и ее параметры (этажность, общая площадь) определяют величину пользы, которую конкретный объект недвижимости может принести ее собственнику. Устанавливая такое право, градостроительное законодательство предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и в будущем.
Градостроительно-правовые ограничения, предусматриваемые как на стадии территориального планирования, так и градостроительного зонирования, сужают возможность собственника (иного правообладателя) осуществлять отдельные субъективные права в течение определенного времени, на определенной территории или по отдельным вопросам (параметрам и видам использования участка) вплоть до их устранения. При этом само правомочие собственника по владению, пользованию и распоряжению участком как таковое не исчезает, но возникают затруднения (стеснения) при осуществлении указанных правомочий. При отмене нормативного акта, повлекшего установление ограничений (например, в случае отмены решения о государственной охране памятника культуры (истории, архитектуры и т.д.), правомочия собственника восстанавливаются в полном объеме.
Земельно-правовые ограничения. К их числу следует отнести ограничения прав на землю в интересах объектов специального назначения (транспорта, связи и т.д.). Например, такого рода ограничения хозяйственной деятельности в целях обеспечения надлежащих условий эксплуатации автодорог и нормальной работы автотранспорта предусмотрены постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. «Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования». Другой разновидностью данной группы ограничений является резервирование земельного участка. Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ, резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам. Собственник земельного участка, попавшего в пределы зарезервированной территории, может быть ограничен в праве пользования им. Своеобразной разновидностью резервирования можно считать ограничение прав собственника предстоящим изъятием участка для государственных или муниципальных нужд. С момента государственной регистрации решения государственного или муниципального органа о таком предстоящем изъятии земельного участка, собственник испытывает стеснения в осуществлении своих правомочий, например, в части застройки земельного участка или иных действий, связанных с повышением стоимости земли.
Эколого-правовые ограничения. Это один из наиболее распространенных видов ограничений, означающий запрет причинения ущерба окружающей среде, посягающего на конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Данная задача решается, во-первых, посредством установления территориальных экологических ограничений, в результате которых определенным территориям придается особый эколого-правовой статус (особо охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия). Ограничения по осуществлению хозяйственной и иной деятельности устанавливаются как в границах таких территорий, так и на прилегающих охранных зонах. Во-вторых, территориальные ограничения устанавливаются в целях защиты населения от негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности в зонах с особыми условиями использования территорий (санитарно-защитные зоны, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов и т.д.).
Большинство других экологических требований и запретов в части нормирования, лицензирования отдельных видов хозяйственной деятельности, в том числе устанавливаемых в отдельных сферах человеческой жизнедеятельности - промышленности, транспорте, обороне и т.д. либо в сфере использования и охраны отдельных природных объектов являются разновидностями не ограничений, а экологических обязанностей, возлагаемых на правообладателей земельных участков экологическим законодательством (включая и экологические ограничения при строительстве хозяйственных объектов).