Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Кодекс |
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Статья 48. Основания прекращения сервитута
1. Частный сервитут может быть прекращен по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
2. Публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута.
Комментарий
1. Основания прекращения (как, впрочем, и установления) частного сервитута предусмотрены гражданским законодательством (ст.276 ГК РФ). Согласно данной статье, по требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. Указанные правила имеют массу практических примеров. Например, в связи с появлением новой дороги, правообладателю сервитута не нужна прежняя, проходящая через соседний участок; необходимость в использовании соседнего участка в целях размещения трубы для полива зеленых насаждений прекратилась в связи с появлением колодца и т.д.
Кроме указанных ст.276 ГК РФ оснований, сервитут также прекращается в связи с уничтожением земельного участка (см. комментарий ст.44), слиянием в одном лице правообладателя сервитута и собственника земельного участка, при судебном расторжении соглашения об установлении сервитута (например, правообладатель сервитута не вносит установленную в соглашении плату), истечении срока действия (если сервитут срочный) и т.д. В любом случае прекращение действия сервитута подлежит государственной регистрации. Особые правила действуют в случае прекращения водных и лесных сервитутов.
2. Прекращение действия публичного сервитута (ст.23 ЗК РФ) осуществляется в том же порядке, что и установление, то есть посредством принятия органом публичной власти соответствующего нормативно-правового акта. Основанием его прекращения является отпадение общественных нужд, повлекших его установление, поэтому данный перечень оснований не совпадает с основаниями прекращения частного сервитута. Согласно п.7 ст.23 ЗК РФ в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, его собственник, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
Как и в случае прекращения частного сервитута, прекращение публичного сервитута подлежит государственной регистрации. В случае уклонения органа публичной власти от такой регистрации (если общественные нужды отпали), правообладатель земельного участка, обремененного сервитутом (либо иные заинтересованные лица), вправе обжаловать данное бездействие в суд.
ЗК РФ не предусматривает обязательность проведения общественных слушаний при прекращении действия публичного сервитута (а только при установлении), хотя это в ряде случаев и предусматривается региональными и муниципальными нормативно-правовыми актами. Представляется логичным проведение общественных слушаний только в случае прекращения действия постоянного сервитута; для срочного публичного сервитута достаточно истечение срока его действия и акта соответствующего органа публичной власти, его установившего.
Статья 49. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд
1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;
2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
объекты использования атомной энергии;
объекты обороны и безопасности;
объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов;
3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.
2. Утратил силу с 5 января 2005 г.
3. Условия и порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд устанавливаются статьей 55 настоящего Кодекса.
Комментарий
1. Под изъятием земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд следует понимать действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимостью удовлетворения публичных интересов. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд можно рассматривать как функцию государственного и муниципального управления земельным фондом; в качестве основания прекращения прав на земельный участок и как институт земельного права.
Правовой базой выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд являются Конституция России, ГК РФ и ЗК РФ. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции России, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Между тем, ЗК РФ и ГК РФ регламентируют процедуру изъятия земельных участков не только для государственных, но и для муниципальных нужд. Следовательно, при буквальном толковании норм ст.35 выявляется противоречие Конституции РФ соответствующих норм ЗК РФ и ГК РФ, а также отсутствие необходимости предварительного и равноценного возмещения при изъятии земельных участков у собственников для муниципальных нужд.
Между тем, установленная законодательством необходимость предварительного и равноценного возмещения собственнику стоимости изымаемого имущества соответствует положениям международных договоров, а также практике Европейского Суда. Так, в решении по делу Литгоу и другие против Соединенного Королевства, Суд указал, что изъятие собственности без уплаты компенсации, разумно связанной с ее ценой, при нормальных условиях составило бы непропорциональное вмешательство, которое не могло бы считаться оправданным в соответствии со ст.1 Протокола № 1.
Как отмечал Р.С. Маковик, необходимо различать понятия «выкуп» и «изъятие» земельных участков, что не всегда прослеживается в ЗК РФ, использующему данные термины в ряде случаев как синонимы (ст. 49,55,63). Выкуп – это разновидность изъятия, которое может выступать в виде реквизиции или конфискации земельного участка.86 Указание на «изъятие, в том числе путем выкупа» означает еще одну гарантию прав и законных интересов собственников земельных участков (ст. 279 ГК РФ). При этом понятие «выкуп» распространяется исключительно на собственников земельных участков, в то время как по отношению к иным титулам прав на землю (землевладение, землепользование) изъятие земельного участка осуществляется без выкупа, но с полным возмещением причиненных убытков. Указание на выкуп позволяет говорить об отличиях данной процедуры от безвозмездного принудительного прекращения права собственности или иных прав на земельные участки как санкции за совершенные земельные правонарушения, поскольку в комментируемой статье речь идет об изъятии участков у их добросовестных правообладателей.
2. Рассматриваемая процедура не является новой для российского земельного законодательства. Во-первых, существует ряд примеров применения данной меры в дореволюционной России. Известен случай с огородником Пышкиным, которому принадлежал земельный участок в южной части Москвы. Когда городу понадобился данный участок он был у Пышкина выкуплен с предоставлением гражданину права вывоза плодородной почвы в другое место.87
Во-вторых, аналогичная процедура изъятия земель для государственных и общественных нужд предусматривалась Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. (ст. 15-16) и Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 г. (ст. 31,33). В числе таких «нужд» наука и практика тогда выделяли строительство заводов, фабрик, электростанций, иных сооружений, расширение и переустройство городов, поселков, сельских населенных пунктов и иные подобные мероприятия, имеющие важное государственное или общественное значение.88 Предоставление земельных участков для государственных или общественных нужд, связанное с предварительным их изъятием, имело ряд важных гражданско-правовых последствий. Дело в том, что изъятие (как и предоставление) участка было бесплатным, однако убытки и потери, причиненные таким изъятием, подлежали возмещению (ст. 38-39 ЗК РСФСР 1970 г.).
Впоследствии в ходе земельной реформы данная конструкция подверглась некоторым изменениям, несмотря на сохранение прежнего названия – «изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд». Основаниям и порядку изъятия земельных участков для государственных либо государственных и общественных нужд были посвящены ст.ст. 18-20; 23; 39-40, 55 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также п. 4 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии агарной реформы в России».
Данными нормативными актами было установлено, что изъятие земельного участка у собственника для государственных или общественных нужд производится путем предварительного выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенной выгоды. Определение этой договорной цены должно было осуществляться путем переговоров заинтересованных сторон, а при не достижении согласия - в судебном порядке. Не исключалась и возможность выделения гражданам по их желанию местным Советом народных депутатов равноценного земельного участка, строительства на новом месте предприятиями, учреждениями и организациями, для которых отводится земельный участок, жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых.
Отголоски вышеупомянутых «общественных нужд» существуют и сейчас. Например, согласно п.2 ст.48 ЗК РФ, публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен.
3. Вступление в силу ЗК РФ положило начало новому этапу развития правового института изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, ЗК РФ сформулировал перечень исключительных случаев, являющихся основаниями для изъятия земельных участков (п.1 комментируемой статьи). Данный перечень не является исчерпывающим и не исключает «иных случаев», установленных федеральными законами. К числу последних относится, в первую очередь, сам ЗК РФ (ст.ст.23,31,32,83 и другие).
Так, п.7 ст. 23 ЗК РФ предусматривает право собственника (землевладельца, землепользователя) земельного участка, обремененного публичным земельным сервитутом, требовать изъятия земельного участка с возмещением убытков у органа государственной власти (местного самоуправления) в случае, если установление публичного сервитута привело к невозможности использования данного участка. В качестве «иного федерального закона» можно отметить Закон об особо охраняемых природных территориях. Согласно п.4 ст.26 данного закона, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.
Немаловажно и то, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительно перечни случаев изъятия, в том числе выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или органов местного самоуправления (ч.1 ст. 49 ЗК РФ), то есть у лиц - не собственников земельных участков. На собственников земельных участков данную процедуру субъекты РФ распространить не могут. При этом в отдельных регионах еще задолго до вступления в силу ЗК РФ были предусмотрены подобные нормы.
4. Между изъятием земельного участка для публичных нужд и реквизицией есть определенное сходство, заключающееся в принудительном возмездном прекращении прав на земельный участок его добросовестного правообладателя в целях удовлетворения публичных нужд. Принципиальное отличие же между ними заключается в том, что реквизиция является мерой чрезвычайной, применяемой лишь в случаях каких-либо общественных или стихийных бедствий и в целях борьбы с этими бедствиями. Изъятие же земель для государственных или муниципальных нужд не носит чрезвычайного характера и является необходимой предпосылкой для планомерного развития экономики и для строительства новых жилых, административных и иных сооружений.89
5. Для более глубокого уяснения смысла комментируемой статьи необходимо ее рассмотрение в контексте норм ГрадК РФ. Одной из его особенностей является установление процедуры территориального планирования – планирования развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в его документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Документы территориального планирования подразделяются на: документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планирования субъектов РФ; документы территориального планирования муниципальных образований (ст.9 ГрадК РФ).
На картах (схемах), входящих в состав данных документов фиксируется как существующее, так и планируемое размещение объектов капитального строительства, границ категорий земель, зон с особыми условиями использования территории и т.д. При этом принципиально важным в контексте комментируемой статьи является то, что отсутствие данных документов территориального планирования означает законодательный запрет с 1 января 2008 г. органам публичной власти всех уровней принимать решения об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ч.4 ст.9 ГрадК РФ).
Важным является и то, что ЗК РФ устанавливает определенные ограничения оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Как следует из п.3 ст.83 ЗК РФ, земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. Учитывая, что генеральный план для поселений и городских округов является документом территориального планирования и разрабатывается для всей их территории (куда могут входить не только земли в составе категории земель поселений, но и иные), данную норму следует толковать расширительно.
6. В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению (ст.6 Закона о переводе земель из одной категории в другую). Например, в силу п.3 ст.95 ЗК РФ в пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается. Поэтому в случае необходимости изъятия земельного участка из состава земель ООПТ будет необходимо изменить границы ООПТ и перевести участок в другую категорию.
Статья 50. Конфискация земельного участка
Земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (конфискация).
Комментарий
1. Конфискация является межотраслевым институтом, используемым гражданским, уголовным, таможенным, административным и иными отраслями права. В гражданском законодательстве конфискация упоминается в ст. 243 ГК РФ, согласно которой, в случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация). ГК РФ предусматривает такие случаи конфискации, например, при наличии умысла совершить сделку, заведомо противную основам правопорядка или нравственности (ст.169). В подобных случаях возможна и конфискация земельного участка не зависимо от того, что комментируемая статья упоминает ее лишь как санкцию за совершение преступлений. Конфискация должна быть проведена только в судебном порядке (ч. 3 ст. 35 и ч. 1 ст. 46 Конституции России). Применяется эта мера только к собственникам земельных участков.
2. Конфискация наиболее характерна как вид наказаний, предусмотренных уголовным законодательством. Однако в ст.44 УК РФ Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. были внесены изменения, исключившие конфискацию из числа видов уголовных наказаний. Поэтому осуществить конфискацию земельного участка в ходе уголовного судопроизводства пока не возможно. Вызывает удивление тот факт, что конфискация была исключена из УК РФ после того, как Законом РФ от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ была ратифицирована Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбург, 8 ноября 1990 г.). Между тем, в силу ч.4 ст.15 Конституции России нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Статья 51. Реквизиция земельного участка
1. В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции.
2. Реквизицией не является изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд на условиях и в порядке, которые установлены статьей 55 настоящего Кодекса.
3. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со статьей 66 настоящего Кодекса, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.
4. Собственник земельного участка, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке.
5. В случае наступления обстоятельств, указанных в пункте 1 настоящей статьи, при отсутствии необходимости реквизиции земельного участка он может быть временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в целях, указанных в пункте 1 настоящей статьи, с возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с временным ограничением его прав.
6. Оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судебном порядке.
Комментарий
1. Правовое регулирование реквизиции различных видов имущества осуществляется гражданским законодательством, причем сравнение п.1 ст.242 ГК РФ и п.1 комментируемой статьи приводит к следующим выводам. В ГК РФ изъятие имущества у собственника (реквизиция) осуществляется «в интересах общества»; согласно п.1 комментируемой статьи участок изымается «в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства». Законодательное определение таких «жизненно важных интересов» пока отсутствует и может быть выявлено только путем толкования норм действующего законодательства (например, как следует из п.6 ст.93 ЗК РФ, вариантом таковых могут быть интересы обороны и безопасности).
Реквизиция земельного участка происходит по решению исполнительных органов государственной власти (причем без уточнения, только федеральных органов либо и органов власти субъектов РФ), а не по решению суда, и может иметь для собственника два варианта правовых последствий. В первом случае происходит возврат реквизированного земельного участка с возмещением причиненных убытков; во втором случае участок не возвращается, но выплачивается его рыночная стоимость либо предоставляется иной равноценный земельный участок.
На первый взгляд, второй вариант развития событий противоречит Конституции России, которая устанавливает, что никто «не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ч. 3 ст. 35). Однако в силу ч.3 ст.56 Конституции РФ данное право не отнесено к числу прав и свобод, не подлежащих ограничению ни при каких обстоятельствах, а потому может быть правомерно ограничено при установлении режима чрезвычайного положения. Как следует из ст.3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изм. от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.), в числе обстоятельств введения Указом Президента РФ режима чрезвычайного положения названы чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
2. Несмотря на то, что в п.1 комментируемой статьи речь идет о реквизиции земельных участков у собственников, другие статьи ЗК РФ предусматривают реквизицию земельных участков у землевладельцев и землепользователей (п.2 ст.45), арендаторов (п.2 ст.46), субъектов права безвозмездного срочного пользования (п.1 ст.47), но по правилам комментируемой статьи.
3. Как совершенно правильно подчеркнуто в п.2 комментируемой статьи, реквизицию нельзя путать с изъятием за выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ибо последнее есть ничто иное, как разновидность национализации (см. комментарий ст.ст.49 и 55). Различия заключаются в перечне оснований для проведения соответствующих процедур, влекущих прекращение права собственности. В случае национализации, такие причины носят чисто экономический характер в условиях стабильного правопорядка; при реквизиции принудительное прекращение права собственности происходит в чрезвычайной ситуации в целях, которые могут и не иметь ничего общего с экономикой. При национализации и конфискации земельный участок меняет форму собственности, при реквизиции это далеко не обязательно. Возмещение убытков при изъятии земельного участка происходит в соответствии со ст.57 ЗК РФ; при реквизиции действуют общие правила ст. 15 ГК РФ.
Кроме того, в отличие от конфискации, имеющей характер санкции (наказания) за совершение уголовно наказуемого деяния, при реквизиции происходит прекращение прав на землю добросовестного собственника земельного участка, не допустившего нарушение требований законодательства. Соответственно, при конфискации прекращение права собственности происходит безвозмездно, а при реквизиции – по рыночной стоимости. Это обусловлено тем, что целью изъятия имущества при реквизиции является не пресечение противоправного поведения собственника, а необходимость обеспечения безопасности населения.
4. Невозвращение участка может иметь самые разнообразные причины, начиная от уничтожение земельного участка (затопление) и вплоть до появления оснований для его изъятия либо ограничения в обороте (например, по причине загрязнения радиоактивными веществами). Если участок не возвращается собственнику, ему выплачивается предусмотренная п.3 компенсация, а участок переходит в собственность Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации.
Использование участка в ходе ликвидации чрезвычайной ситуации органами публичной власти может осуществляться в рамках специально предусмотренной п.5 комментируемой статьи процедуры «временного занятия» земельного участка, не являющейся реквизицией и не влекущей прекращения права частной собственности. Однако данная конструкция порождает ряд вопросов. Во-первых, не уточняется, является ли это новым видом прав на земельный участок или нет. Если считать «временное занятие» участка новым видом прав на землю, то не ясны права и обязанности такого правообладателя участка, поскольку они не закреплены никакими нормативно-правовыми актами. Отсюда вытекает вопрос о субъекте уплаты земельного налога в период временного занятия участка, а также порядок гражданско-правового оформления договорных отношений.
Во-вторых, если рассматривать временное занятие земельного участка в качестве ограничения права частной собственности (что более вероятно), то следовало бы указать таковое в ст.56 ЗК РФ с разъяснением, должна ли проходить его обязательная государственная регистрация.