Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 3. Международно-правовые обязательства и законодательный процесс в Российской Федерации
Подобный материал:
1   ...   23   24   25   26   27   28   29   30   31

§ 2. Направления деятельности органов государственной власти по совершенствованию законодательства и повышению эффективности правоприменительной практики


В настоящее время процессу реализации нормативных правовых актов, правоприменительной деятельности уделяется недостаточно внимания, что обусловливает низкое качество этой деятельности, приводит к серьезным сбоям в реализации норм права. Эти негативные процессы приобрели систематический и хронический характер. Для преодоления их необходим комплексный подход к процессу правоприменения, что предполагает:

осуществление мер, направленных на организацию всестороннего изучения действующего законодательства, обеспечение его применения;

анализ и оценку эффективности реализации законодательства, правоприменительных норм и нормативных правовых актов.

Одной из главных причин низкой эффективности правоприменения является отсутствие объективной информации о реализации законодательных актов, необходимых подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию закона, что нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем.

О высокой эффективности действия законов может свидетельствовать наличие таких позитивных результатов, как:

использование норм закона для оптимального решения задачи;

правильный выбор законов и правовых норм;

правильное толкование и понимание содержания норм;

правильное понимание статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий;

полнота и последовательность применения закона.

Негативными показателями при оценке эффективности правоприменительной деятельности являются:

нарушение компетенции, приводящее к принятию незаконных актов;

количество конкретных решений, противоречащих норме закона;

непринятие необходимых решений в соответствии с законом;

ошибочное толкование правовых норм;

применение норм вне связи с другими нормами;

неиспользование норм закона;

незаконное ограничение прав граждан и юридических лиц;

несоблюдение общих принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации.

Министерству юстиции Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти целесообразно в 2006 году провести тщательный системный анализ действующего законодательства, определяя при этом пробелы, коллизии, другие недостатки. Это важно для выявления нереализуемых норм законов, “спящих” норм и законов, пробелов и противоречий в системе законодательства, для определения факторов, влияющих на развитие как позитивных, так и негативных тенденций в правоприменении, выявление причин негативных тенденций, путей их устранения.

Выявление типичных негативных форм правоприменения должно служить основой для принятия незамедлительных мер по коррекции правоприменительной практики, совершенствованию механизма правоприменения. К числу таких мер можно отнести:

улучшение стиля управления;

повышение правовой культуры граждан;

четкую локальную регламентацию;

изменение режима использования материально-финансовых средств;

внесение изменений и дополнений в закон, отмена его положений;

совершенствование управленческих процедур.

Большое значение имеет правоприменительная деятельность правоохранительных и судебных органов, так как здесь особенно ярко проявляются недостатки законодательных актов и механизма их реализации. Кроме той работы, которую осуществляет Генеральная прокуратура Российской Федерации по обобщению и анализу состояния законности, целесообразно, чтобы в ходе мониторинга судебные органы направляли аналитическую информацию о состоянии правоприменения в Федеральное Собрание Российской Федерации (возможно, в специально созданные для этого центры по мониторингу законодательства и правоприменительной практики) или в Совет при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия.

Целесообразно в 2006 году провести комплексный анализ исполняемости решений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, определить на этой основе конкретные способы совершенствования механизма реализации судебных решений. Данное направление должно стать приоритетным и долгосрочным в государственно-правовой политике Российского государства93.

§ 3. Международно-правовые обязательства и законодательный процесс в Российской Федерации



Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" установлено, что Российская Федерация, выступая за соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права – принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Международные договоры являются одним из важнейших средств развития и расширения международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права, включая физических лиц. Международным договорам принадлежит первостепенная роль в сфере защиты прав человека и основных свобод.

Включение международных договоров в правовую систему Российской Федерации не снимает проблемы их действия в правовой системе. Такая постановка проблемы обусловлена приверженностью российской правовой доктрины принципу дуализма в вопросе о соотношении международно-правовой системы и национально-правовой системы, которой последовательно следует российская правовая наука. Основополагающими принципами "доктрины дуализма" являются:

в правовой действительности международное право и национально-правовые системы существуют как самостоятельные правовые системы;

международное право и национальные правовые системы находятся в постоянном взаимодействии и влияют друг на друга;

нормы международного права не действуют автоматически в сфере действия внутригосударственного права; их действие в национальной правовой системе возможно только в порядке и на условиях, установленных внутригосударственным правом.

Российская внутригосударственная правовая система воспринимает не международное право как особую систему, а лишь содержание его норм. В результате соответствующие нормы международного права сохраняют свой статус, не претерпевая каких-либо изменений. В соответствии с ними создаются нормы внутреннего права. В этом состоит суть процесса инкорпорации, или, другими словами, включения норм международного права в российское внутригосударственное право.

В российской правовой доктрине определены юридические действия норм международного права во внутригосударственной сфере. К ним относятся: признание обязательности международного договора; вступление в силу международного договора; его опубликование; отсылочные нормы к международному праву.

В правоприменительной практике в случае возникновения коллизии между нормой российского законодательства и нормой международного права необходимо учитывать, являются ли нормы международного договора самоисполнимыми и выполнены ли все юридические условия действия норм международного права в российской правовой системе.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Аналогичная норма содержится в части 2 статьи 7 Гражданского кодекса Российской Федерации: "Международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, указанным в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта".

Статьей 6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" установлены способы выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора, которое может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.

В соответствии с пунктом "г" статьи 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. Указанные федеральные законы рассматриваются Советом Федерации в порядке, установленным статьей 103 Регламента Совета Федерации.

Необходимость ратификации международных договоров устанавливается в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". Обязательной ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации: исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации. Кроме того, согласно пункту 2 статьи 15 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

В настоящее время Российская Федерация является участницей примерно 20 тысяч действующих международных договоров. Заключение международного договора обычно представляет собой длительный процесс, состоящий из ряда последовательных стадий. Закон о международных договорах Российской Федерации четко и всесторонне определяет весь этот процесс, посвящая этому вопросу большую часть статей. Договоренности по международным вопросам, как правило, являются результатом длительного и сложного согласования позиций сторон, представляющих исполнительную власть.

С целью повышения эффективности действия и надлежащей реализации международно-правовых норм в сфере внутригосударственных отношений органам государственной власти в своей деятельности целесообразно руководствоваться следующими принципами:

при осуществлении мер, связанных с реализацией в сфере внутригосударственных отношений международно-правовых обязательств, необходимо исходить из того, что такие меры должны базироваться на правовой основе, то есть любые действия (бездействие) государства, касающиеся реализации норм международного права, должны регулироваться правовыми нормами. При осуществлении правотворческой деятельности с целью реализации норм международного права положения последних необязательно должны быть включены в правовую систему страны. Так, в частности, орган государства в ходе правотворческой деятельности вправе принимать во внимание официально не опубликованные международные договоры Российской Федерации или договоры, которые не вступили в силу для Российской Федерации, однако реализуемые государством по тем или иным обстоятельствам, включая обстоятельства политического свойства;

положения норм международного права должны реализовываться в сфере внутригосударственных отношений не только в случае возникновения коллизии с положениями норм национального права, но и при восполнении пробелов в национально-правовом регулировании;

применяя норму внутригосударственного права с учетом договорных норм международного права, правоприменительный орган способствует тому, чтобы государство надлежащим образом реализовало соответствующие нормы международного права. Положения норм международного права, используемые при толковании норм национального права, необязательно должны соответствовать определенным характеристикам, критериям, которые, в свою очередь, требуются для их реализации, в том числе и применения в сфере внутригосударственных отношений (к примеру, соответствующие положения нормы международного права могут быть официально не опубликованы или являться несамоисполнимыми). Но если вследствие толкования национально-правовой нормы с учетом международно-правовых положений увеличивается объем обязанностей частного лица, то, руководствуясь смыслом и духом, в частности, положениями статей 15, 55 Конституции Российской Федерации, такие международные договоры должны быть официально опубликованы;

государственные органы при толковании норм национального права должны принимать во внимание положения только тех норм международного права, которые стали обязательными для государства;

при осуществлении толкования нормы международного права действует презумпция отсутствия коллизии между данными нормами и иными правовыми нормами, действующими в правовой системе государства. Но если вследствие толкования возникает явная и недвусмысленная коллизия между нормой международного права и нормами национального права, то лицо, участвующее в реализации соответствующей нормы, должно руководствоваться правилами разрешения коллизий в сфере отношений с участием субъектов национального права;

при толковании международно-правовых норм важно иметь в виду, что такое толкование должно осуществляться согласно основам правопорядка (публичному порядку), существующему в данном государстве. Толкование вышеупомянутых положений не должно приводить не только к ситуации, когда толкование противоречит положениям императивных норм международного права, но и к случаям, когда, например, толкование ведет к нарушению основ конституционного строя государства;

Положение Венской конвенции о праве международных договоров (пункт 3 статьи 31), предоставляющее возможность наряду с контекстом учитывать последующую практику применения договора, обязывает государство в лице его государственных органов, участвующих в реализации положений, содержащихся в международных договорах, более взвешенно относиться к вопросу толкования реализуемых ими правовых норм. Причем толкование одних и тех же международно-правовых положений должно осуществляться единообразно в сфере внутригосударственных отношений, не нарушая принципа "правовой определенности";

толкование международно-правовых норм непосредственно связано с принципом разделения властей. Во избежание возникновения "правовой неопределенности" органы исполнительной власти должны воздерживаться от дачи каких-либо необоснованных разъяснений применительно к пониманию положений, ставших частью правовой системы этого государства благодаря отсылкам к международному праву. Законодательные органы, в свою очередь, должны воздерживаться от односторонних "интерпретационных заявлений", за исключением случаев необходимости, когда этого требуют национальные интересы государства. При осуществлении правосудия толкование положений, содержащихся в источниках международного права, должно входить в компетенцию судебной власти. Причем судебная система, как подчеркивалось выше, не должна допускать неоднозначного, двусмысленного толкования одних и тех же положений норм международного права;

несамоисполнимые положения международного права в сфере защиты прав и свобод человека, то есть такие положения, которые требуют принятия дополнительных внутригосударственных правовых актов, обязывают государство не вмешиваться, не ограничивать соответствующие права и свободы. Однако если права и свободы человека вследствие действий государства были нарушены (ограничены), то национальный суд не вправе отказать частному лицу в защите его нарушенных прав и свобод, руководствуясь доктриной несамоисполнимых положений. Принимая во внимание обстоятельство, что, с одной стороны, государство обязано обеспечивать реализацию своих международно-правовых обязательств посредством принятия национальных правовых актов, а, с другой стороны, в сфере внутригосударственных отношений объективно невозможно реализовать несамоисполнимые положения, закрепляемые в том числе в международных договорах, необходимо, чтобы в рамках национально-правовой системы действовала презумпция самоисполнимых международно-правовых положений, ставших частью правовой системы государства. Суд, иной государственный орган, участвующие в реализации в сфере внутригосударственных отношений международно-правовых положений, признавая те или иные положения несамоисполнимыми, то есть отказывая в конкретном деле применить положения международного договора, иного источника международного права, обязаны доказать этот факт;

при осуществлении внутригосударственной правотворческой деятельности государство должно уточнять конкретные органы, обязанные уже в силу национального законодательства соблюдать положения общепризнанных принципов и норм международного права. Такая детализация субъекта реализации положений общепризнанной нормы способствует эффективному исполнению Российской Федерацией соответствующих норм международного права;

в настоящее время сложилась общепризнанная норма международного права, согласно которой любое вмешательство (ограничение, нарушение) в права и свободы человека, независимо от источника их закрепления, должно быть основано на правовой норме. Если норма отсутствует либо норма, на основании которой орган государства осуществил вмешательство в права и свободы, сформулирована недостаточно четко и конкретно, то есть предполагает неоднозначное толкование, то вмешательство государства в соответствующие субъективные права и свободы может быть расценено национальным судом как неправомерное;

практика Российской Федерации позволяет выделить следующие основные критерии международного договора, положения которого могут быть реализованы в сфере отношений с участием субъектов национального права: вступление международного договора в силу и заключение международного договора в письменной форме. Положения временно применяемого международного договора должны подлежать реализации в сфере внутригосударственных отношений только в случае официального опубликования такого международного договора. Обязательными условиями действия международного договора, положения которого реализуются в сфере внутригосударственных отношений, являются официальная публикация такого договора; наличие самоисполнимых положений; наличие в национальном законодательстве отсылочной нормы к международным договорам;

правовые позиции Европейского Суда по права человека должны приниматься во внимание органами государства при осуществлении внутригосударственного правотворчества, в ходе применения норм внутригосударственного права;

Конституция Российской Федерации в рамках правовой системы России обладает высшей юридической силой по отношению ко всем внутригосударственным нормативным актам, а также положениям, предусмотренным нормами международного права. В случае возникновения коллизии между конституционными положениями и международно-правовыми положениями государственный орган согласно Конституции Российской Федерации должен руководствоваться правилами, закрепленными в Конституции Российской Федерации;

более высокую юридическую силу по отношению к федеральным законам должны иметь только те международные договоры Российской Федерации, согласие в отношении которых Российской Федерации было дано посредством принятия федерального закона. Нератифицированные межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры также являются частью правовой системы России. Однако в отличие от ратифицированных международных договоров нератифицированные международные соглашения не обладают иерархическим приоритетом в случае возникновения коллизии между положениями закона и положениями вышеупомянутых договоров. Указанные договоры входят в правовую систему России, занимая свое место согласно следующему принципу: правила международного договора Российской Федерации имеют приоритет в отношении внутригосударственных правовых актов, изданных государственным органом (органом государственной власти), выразившим в рамках предоставленных ему полномочий согласие применительно к данному договору, а также в отношении иных актов, принятых нижестоящими государственными органами.