Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


Глава 2. Законодательное обеспечение государственной политики в субъектах Российской Федерации
§ 1. Законодательное регулирование вопросов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Подобный материал:
1   ...   19   20   21   22   23   24   25   26   ...   31

Глава 2. Законодательное обеспечение государственной политики в субъектах Российской Федерации


 

Необходимость включения в доклад главы о состоянии законодательства субъектов Российской Федерации осознавалась редакционным советом по подготовке доклада и Советом Федерации еще в 2004 году, при подготовке первого доклада, поскольку без такого анализа доклад перестает соответствовать своему наименованию "О состоянии законодательства в Российской Федерации" и становится докладом о состоянии федерального законодательства. Настойчивое желание увидеть такую главу в докладе высказали более половины субъектов Российской Федерации, направивших свои отзывы и замечания на первый доклад, а также предложения ко второму докладу.

Однако решить задачу освещения даже отдельных отраслей регионального законодательства невозможно без той общероссийской системы мониторинга, над которой Совет Федерации совместно с органами конституционного партнерства и инициативными субъектами Российской Федерации работает уже в течение 3 лет.

Региональное законодательство сильно неоднородно. Не все органы власти субъектов Российской Федерации относятся к работе по моделированию регионального законодательства как к требующей системного подхода. В понимании многих гораздо более важным является сосредоточение всех ресурсов на решении текущих проблем – привлечении финансовых средств в регион, получении средств из федеральных фондов и пр. То есть приоритет работы исполнительной власти сохраняется. Остается не для всех очевидным, что система регионального законодательства – это дополнительный ресурс стратегического развития. Если законодательство продуманное, оно не требует частых изменений, оно стабилизирует экономику региона, оно создает условия для планирования стратегии социально-экономического развития территории.

Пока же до сих пор в законодательстве субъектов Российской Федерации системность не всегда выдерживается. Как следствие – весьма широкая вариативность законодательных решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования. Поэтому адекватная фиксация состояния регионального законодательства остается крайне сложной задачей.

Ключевой задачей доклада Совета Федерации является разрешение вопроса о соответствии законодательства основным направлениям внутренней и внешней политики государства. Между тем, по информации, предоставленной субъектами Российской Федерации по запросу Совета Федерации, только около 20 субъектов Российской Федерации корректируют свою деятельность после оглашения посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Таким образом, полноценный анализ законодательства субъектов Российской Федерации по этому критерию на сегодняшний день вряд ли возможен. Вместе с тем потенциал субъектов Российской Федерации очень высок, и в качестве демонстрации потенциальных возможностей субъектов Российской Федерации в работе по оценке отраслевого законодательства в настоящей главе нашли отражение материалы, представленные лишь отдельными субъектами Российской Федерации по проблемам, обозначенным ими наиболее актуальными.

Представляется, что в случае признания этого опыта удачным можно будет рассчитывать на более глубокую работу в этом направлении, которая может быть проведена под эгидой соответствующих комиссий Совета законодателей в рамках подготовки доклада Совета Федерации 2006 года.


§ 1. Законодательное регулирование вопросов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации74



Эффективность государственности в условиях федеративного устройства России в немалой мере зависит от того, насколько качественно организована система государственной власти в субъектах Российской Федерации. Конституция России 1993 года наделила органы власти субъектов Российской Федерации законодательными полномочиями и правом самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и федеральным законом об общих принципах организации государственной власти. В качестве ориентира для реализации власти в регионах на конституционном уровне был также закреплен принцип самостоятельного осуществления субъектами Российской Федерации своих полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Принятый впоследствии Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил федеральные требования к системе государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Указанный закон содержит не только общие положения, формулирующие принципы деятельности и систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Одновременно в нем получили подробную регламентацию порядок формирования и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их компетенция, организационно-правовые формы взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти на региональном уровне. В итоге содержание данного закона составляют не только нормы, определяемые ранее в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, но и те, которые закреплялись на региональном подзаконном уровне, – в регламентах органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, требования к кворуму), положениях о статусе органов исполнительной власти (администрации) субъектов Российской Федерации и т.п. Таким образом, данный закон по своему содержанию оказался законом о системе государственной власти в субъектах Федерации, в немалой мере включившим в себя положения, которые до сих пор составляли предмет конституций (уставов) и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Несмотря на довольно подробную регламентацию системы государственной власти субъектов Российской Федерации и пройденную законодателем длинную историю усовершенствования этого закона на стадиях его принятия и одобрения, он неоднократно подвергался в дальнейшем изменениям в сторону его еще большей детализации и конкретизации. В период с 1999 по декабрь 2005 года в него были 10 раз внесены поправки (федеральными законами от 29 июля 2000 года, 8 февраля 2001 года, 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 года, 4 июля 2003 года, 19 июня, 11, 29 декабря 2004 года, 21 июля 2005 года). Данные поправки содержали существенные дополнения, регулирующие компетенцию их органов государственной власти, разграничение прав с Федерацией; уточняющие и усиливающие ответственность, систему разделения власти внутри субъекта Российской Федерации.

Среди наиболее важных нововведений следует отметить поправки, направленные на решение следующих задач:

обеспечение конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

повышение роли партий в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий;

корректировка системы исполнительной власти в рамках задач, обозначенных административной реформой.

Если оценивать в целом сегодня роль Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" в регулировании системы государственной власти в субъектах Российской Федерации, то можно констатировать серьезную централизацию и унификацию нормативной основы организации регионального уровня власти. Неоднократное изменение федерального законодательства и расширение федеральных стандартов поставили субъекты Российской Федерации в затруднительное положение. Последние пять лет им приходилось постоянно заниматься приведением собственного законодательства в соответствии с федеральным. Отсутствие стабильности в федеральных законодательных положениях, определяющих систему государственной власти в субъектах Российской Федерации, негативно сказалось на качестве и эффективности ее функционирования.

Практика закрепления в субъектах Российской Федерации системы государственной власти, основанная на Конституции Российской Федерации 1993 года и Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" обнаружила серьезное противоречие между централизацией федерального регулирования и стремлением субъектов Российской Федерации к разнообразию, обусловленному территориальными особенностями. Конституция Российской Федерации предоставила субъектам Федерации довольно значительные полномочия по регулированию собственной системы государственной власти, и потому до принятия данного закона и последующих поправок в него субъекты Российской Федерации демонстрировали широкое разнообразие в определении собственной системы государственной власти. С появлением федеральных стандартов в этой сфере пределы усмотрения субъектов Российской Федерации оказались значительно суженными. Централизация регулирования на федеральном уровне не увязывается, однако, с тем "разбросом", который наблюдается в правовом закреплении системы государственной власти в субъектах Федерации. В сложившихся условиях одной из ключевых задач современного этапа является определение критериев: в какой мере допустимо установление единых стандартов и как обеспечить многообразие регулирования в субъектах Российской Федерации, основанного на реальном учете собственной специфики и территориальных потребностей и не выходящего за пределы того, что должно определяться на федеральном уровне.

Если оценивать в целом уровень нормативного регулирования системы государственной власти в субъектах Федерации, то можно обнаружить позитивный процесс своевременного правового обеспечения субъектами собственной системы организации и деятельности органов власти. Необходимо отметить, что практически все субъекты Российской Федерации закрепляют статутное состояние государственных органов в их конституциях и уставах. При этом в регионах наблюдается различие подходов в том, что должно определяться на уровне конституции (устава) субъекта Российской Федерации, а что является предметом обычного закона или иного нормативного правового акта.

В одних субъектах Федерации закрепление системы государственной власти в их конституциях (уставах) имеет общий характер, при этом многие из них фактически лишь повторяют нормы, предусмотренные федеральным законодательством. В основных законах других субъектов Российской Федерации содержатся статьи с развернутым содержанием правомочий данных органов, они подробно устанавливают процедуры их взаимоотношений, основания ответственности перед населением.

Наряду с конституциями (уставами) субъекты Российской Федерации принимают законы, определяющие те или иные вопросы организации и деятельности государственной власти в регионах. Анализ сложившейся практики также свидетельствует о разнообразии подходов. В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются единые законы, определяющие систему органов государственной власти субъектов. К примеру, в Ставропольском крае действует Закон Ставропольского края от 31 июля 1996 года № 15-кз (в ред. от 22 июля 2004 года) "О системе органов государственной власти Ставропольского края", определяющий систему органов власти края как совокупность внутренне согласованных взаимосвязанных образований, организационно объединенных в единое целое. Большинство субъектов Российской Федерации идет по пути принятия законов в отношении каждой ветви или органа государственной власти. В частности, в Саратовской области имеется несколько самостоятельных по содержанию законов, регулирующих государственную власть субъекта. К ним относятся Закон Саратовской области от 29 марта 2001 года № 13-ЗСО "О Саратовской областной Думе" (в ред. от 4 ноября 2003 года), Закон Саратовской области от 31 октября 2000 года "О Губернаторе Саратовской области" № 65-ЗСО (в ред. от 4 ноября 2003 года) и Закон Саратовской области от 5 сентября 1996 года (в ред. от 4 ноября 2003 года) "О Правительстве Саратовской области". Названные нормативные правовые акты довольно подробно определяют статусное состояние государственной власти субъекта.

Иногда субъекты Российской Федерации ограничиваются законодательным регулированием исполнительных органов власти. Так, в Кабардино-Балкарской Республике принят Закон Кабардино-Балкарской Республики от 5 июля 2005 года № 40-РЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики", закрепляющий соответственно принципы организации и деятельности лишь исполнительной власти Республики. Закон, регулирующий деятельность законодательной власти Республики, отсутствует. В этом просматривается некоторая аналогия с федеральной властью, так как в Российской Федерации имеется Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и отсутствует аналогичный по форме закон "О Федеральном Собрании Российской Федерации".

Одной из особенностей регулирования исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации является компактное перечисление лишь структуры исполнительной власти без определения полномочий структурных подразделений. Иное регулирование отдается на усмотрение самой исполнительной власти в ее подзаконных актах. Так, Закон Оренбургской области от 16 ноября 2005 года № 2706/470-III-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области" закрепляет лишь структуру исполнительных органов. В Читинской области Закон Читинской области от 19 мая 2004 года № 551-ЗЧО "О структуре исполнительных органов государственной власти Читинской области" также определяет лишь структуру исполнительных органов власти, устанавливая, что государственные органы исполнительной власти Читинской области действуют на правах юридического лица. Распространенное в субъектах Российской Федерации признание исполнительной власти и ее подразделений юридическими лицами не может быть оценено однозначно, если иметь в виду положения статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым юридическими лицами признаются организации, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающие по своим обязательствам этим имуществом.

В некоторых субъектах Российской Федерации имеются законы, раскрывающие полномочия органов государственной власти субъекта в какой-нибудь одной из сфер. Так, в Смоленской области был принят Закон Смоленской области от 15 июля 2005 года № 76-з "О разграничении полномочий органов государственной власти Смоленской области в сфере регулирования отношений недропользования на территории Смоленской области".

Анализ содержания вышеупомянутых и иных законов субъектов Российской Федерации обнаруживает, что в регулировании системы государственной власти в регионах существует целый ряд проблем. К числу наиболее распространенных относятся:

отсутствие ясного понимания у субъектов Российской Федерации объема и пределов их самостоятельности в определении собственной системы государственной власти;

недостаточно четкое разграничение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти;

наличие в законодательных актах лишь некоторых субъектов Российской Федерации мер ответственности органов государственной власти перед населением;

присутствие во многих законах и иных нормативных правовых актах излишнего количества отсылочных норм к действующему федеральному законодательству.

Наличие обозначенных проблем обусловило выделение Президентом Российской Федерации в его Послании Федеральному Собранию 2005 года в качестве одной из первоочередных задач создание эффективной правовой и политической систем. Ее осуществление должно найти надлежащий отклик в регионах. При этом стоит отметить, что, как и раньше, усилия в этом направлении федеральных и региональных законодателей должны быть связаны с юридическим обеспечением разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время в правовой системе Российской Федерации отсутствуют федеральные законы, устанавливающие организационно-правовые формы разрешения конфликтов между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Кроме того, остаются неурегулированными вопросы, связанные с гарантиями обеспечения авторитета федеральной власти и федерального права, а также ответственности федеральных органов государственной власти за нарушение конституционно установленных прав субъектов Федерации, в том числе в сфере регулирования региональной системы государственной власти.

На устранение названных пробелов и создание условий для реального развития федеративных отношений в России направлена в том числе проводимая в стране административная реформа.

Основные задачи административной реформы состоят в укреплении так называемой вертикали власти, дебюрократизации и соответственном упрощении и сокращении структуры и аппарата исполнительной власти; четком разграничении функций и полномочий между структурными подразделениями исполнительной власти. Проведение административной реформы в России обусловило необходимость внесения поправок в федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. Увязка новой структуры федеральной исполнительной власти со структурой исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна осуществляться на основе своевременного обновления правовой базы в регионах. Перспективным в этой связи видится совершенствование законодательства в направлении создания отлаженного механизма взаимодействия федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе реформирования их систем государственной власти. Кроме того, важное значение имеет следование следующему принципу: в федеративном государстве только законом может быть обеспечена эффективная деятельность органов публичной власти всех уровней путем четкого закрепления их полномочий.

В настоящее время федеральная и региональная системы государственной власти все еще находятся на стадии реформирования. Но если законодательство, регулирующее федеральный уровень государственной власти, является относительно стабильным, то законодательство об организации государственной власти в субъектах Федерации по-прежнему подвижно и изменчиво.

Резюмируя изложенное, важно заметить следующее. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в той или иной степени регламентировал полномочия различных органов государственной власти. Однако в сложившейся системе централизованного правового регулирования субъекты Российской Федерации испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственной системы государственной власти. Между тем органы местного самоуправления наиболее приближены к населению и призваны по своей сущности в первую очередь выражать и защищать интересы граждан. Следовательно, их деятельность должна быть основана, во-первых, на большей диспозитивности в регулировании системы государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, на детальной регламентации законодательством субъектов Российской Федерации вопросов, обеспечивающих адаптацию федеральных стандартов к региональной специфике. Важное значение имеют в этом отношении мониторинг и распространение позитивного опыта субъектов Российской Федерации.