Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


Глава 6. Опыт анализа перспектив системного законодательного урегулирования комплексных общенациональных проблем
§ 1. Решение острейших демографических проблем
Подобный материал:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   31

Глава 6. Опыт анализа перспектив системного законодательного урегулирования комплексных общенациональных проблем


В практике реализации государственной политики все шире применяется комплексный подход к решению разного рода задач. При этом соответственно в законотворчестве начинает доминировать тенденция применения интегральных законодательных решений. В практике законодательной деятельности последних двух лет принимаются пакеты законов, обеспечивающие регулирование отдельных цельных сфер общественных отношений.

Несомненно, выделение такого специального законодательного приема, как интегральное правовое регулирование, с одной стороны, не является новеллой, с другой стороны, при проработанном и системном подходе именно этот законодательный инструмент может и должен позволить выйти на новое понимание значения права, когда конечной целью правовой регламентации является полное решение той или иной социальной, экономической, иной проблемы или обеспечение реализации того или иного конституционного права. И, конечно, именно такой подход необходимо будет использовать для правового обеспечения президентских национальных проектов, поскольку, так как они сегодня представлены Президентом Российской Федерации, реализация их должна происходить только системно и комплексно.

В качестве примеров комплексного подхода в настоящей главе рассматриваются состояние и перспективы развития законодательства в таких интегральных сферах государственной политики, как молодежная политика, политика в отношении Севера, морская политика, а также решение демографической проблемы. Анализ состояния законодательного обеспечения президентских национальных проектов будет осуществлен в следующем, третьем докладе.

§ 1. Решение острейших демографических проблем



С начала 90-х годов в России происходит системный демографический кризис.

Депопуляция населения России, ожидаемая существенная убыль населения трудоспособного возраста, сокращение численности детей и молодежи, призывных контингентов, обезлюживание территорий за Уралом и Севера, приграничных территорий Дальнего Востока являются реальной угрозой устойчивого социально-экономического развития России ее безопасности и территориальной целостности в XXI веке.

О необходимости стабилизации численности населения и создания предпосылок роста населения как одной из стратегических задач развития России говорилось еще в Послании 2004 года.

Послание 2005 года содержит формулировку целей, принципов и основных приоритетов решения демографических проблем России.

Принципиально важным представляется высказанное Президентом России убеждение, что "успех нашей политики во всех сферах жизни тесно связан с решением демографических проблем". Действительно, без решения демографических проблем успешное развитие России невозможно, а без успехов в развитии России проблемы демографии не решить.

Обращает на себя внимание структура приоритетов демографической политики.

В Послании отмечается, что острейшей демографической проблемой является низкая продолжительность жизни мужчин и женщин в России. Она обусловлена огромными потерями от неестественных причин смерти: массового распространения нездорового образа жизни, дорожно-транспортных происшествий, алкоголизма, наркомании.

Глава государства обращает внимание на огромные резервы борьбы со смертностью, не требующие значительных средств (профилактика ДТП, алкоголизма и наркомании, развитие здорового образа жизни, занятия физической культурой и спортом).

Проблемы алкоголизма, от которого ежегодно умирает около 40 тысяч человек, в основном молодых мужчин, и распространения наркомании по утверждению Президента "невозможно решить методом запретов".

Здесь необходим иной путь – пропаганда здорового образа жизни, осознанная молодым поколением необходимость занятий физической культурой и спортом в качестве реального пути к достижению личного жизненного успеха.

Однако предполагаемое в 2006 году федеральное финансирование решения этой проблемы в рамках правительственных программ не позволяет добиться положительных результатов.

Поэтому Правительству России было дано поручение разработать предложения в законодательство, позволяющие оказать финансовую поддержку региональным и муниципальным программам, разработать соответствующие изменения в политику развития физической культуры и спорта.

Как общенациональная проблема обозначена в Послании и низкая рождаемость. Ее решение связывается с повышением престижа материнства и отцовства, созданием благоприятных условий для рождения и воспитания в российской семье как минимум двух и более детей.

Кроме того, рост численности населения должен проходить в условиях реализации "осмысленной стратегии иммиграционной политики". Россия заинтересована в притоке трудовых ресурсов из-за рубежа.

Привлечение квалифицированных легальных иммигрантов позволит не только сократить размеры "теневого сектора", но и получить реальную пользу для всего Российского государства и общества. При этом каждый легальный иммигрант должен получить потенциальную возможность стать гражданином России.

Подчеркнута безотлагательность и комплексность в решении обозначенных проблем. Мероприятия "по созданию условий, благоприятных для рождения детей, снижения смертности и упорядочения миграции" должны и могут быть реализованы органами государственной власти одновременно.

Следует отметить, что на демографическую ситуацию в стране прямо влияет повышение качества жизни людей. Оно создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала.

Можно утверждать, что все законодательные меры, направленные на обеспечение социальных прав граждан России, создают более благоприятные условия для решения демографических проблем.

В то же время следует предпринять дополнительные усилия в сфере демографической политики.

Требуется демографическая экспертиза действующего социального законодательства и законопроектов с точки зрения оценки влияния принятых и принимаемых мер социальной политики на демографическую ситуацию, а также внесение необходимых изменений в законодательство, способствующих решению демографических проблем.

Помимо этого, необходимо принятие специальных мер демографической и семейной политики. Ведь главный адресат государственной демографической политики – это семья, особенно семья с несовершеннолетними детьми.

В этой связи необходимо принятие комплекса мер (желательно федеральной целевой программы), направленных на улучшение демографической ситуации, укрепление престижа российской семьи материнства и отцовства, защиту детства.

С экономической и социальной точек зрения главный приоритет в демографической политике должен быть отдан борьбе со смертностью.

В первую очередь необходимо сократить смертность от неестественных причин и смертность мужчин в трудоспособном возрасте. Это дорожно-транспортные происшествия, природные и техногенные катастрофы, убийства, самоубийства, алкогольные отравления, передозировка наркотиков. Высока смертность от социальных болезней (СПИД, туберкулез). А смерть от сердечно-сосудистых и онкологических заболеваний наступает в России в среднем на 10–15 лет раньше, чем в развитых странах.

Вложения в профилактику гиперсмертности позволяют увеличить жизнь уже родившимся россиянам, уменьшить число вдов и детей-сирот. И многое здесь зависит от самого населения. Необходимо изменять менталитет, формировать у населения жизнесохранительное поведение. Надо развивать физическую культуру, особенно среди молодежи. Обеспечивать доступность для всех качественной медицинской помощи, лекарственных препаратов. Укреплять неотложную медицинскую помощь, медицину катастроф и др. Следует прививать навыки физической культуры и здорового образа жизни в детском саду и школе, стимулировать здоровый образ жизни на производстве. Важно обеспечивать профилактику абортов через развитие эффективной системы сознательного родительства и планирования семьи.

Опыт западных стран показывает, что смертность легче поддается воздействию, чем рождаемость. Инвестиции в борьбу со смертностью дают больший и более быстрый эффект, чем меры стимулирования рождаемости. Более гуманно продлить активную жизнь уже родившимся россиянам, чем стимулировать рождение нежеланных детей. Кроме того, прежде чем ребенок станет взрослым, на его социализацию нужны все возрастающие расходы семьи и государства. А высокая смертность ведет к преждевременному уходу детей и молодежи, трудоспособного населения из жизни и экономическим и моральным потерям.

Что касается повышения рождаемости, то главная поддержка должна быть представлена работающим родителям и семьям, заинтересованным обеспечивать свое благосостояние на трудовой основе.

Следует обеспечить реализацию всех прав, предоставляемых работникам с семейными обязанностями Трудовым кодексом Российской Федерации, независимо от форм собственности организаций. Следует активнее бороться с теневой экономикой, в которой все наемные работники, в том числе с семейными обязанностями, бесправны. Здесь далеко не всегда соблюдаются режимы и элементарные условия труда, не предоставляются оплачиваемые отпуска по беременности и родам и по уходу за малолетними детьми, пособия по временной нетрудоспособности и другие трудовые гарантии.

Бюджетом Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год предусмотрено увеличение расходов на финансирование единовременного пособия при рождении ребенка, пособия по уходу за детьми до достижения ими возраста полутора лет, которые после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" составляют 8000 рублей и 700 рублей соответственно.

В то же время принятых мер явно недостаточно. Целесообразно рассмотреть вопрос о более существенном увеличении пособий, выплачиваемые из фонда социального страхования. Опыт демографической политики России 80-х годов показал высокую эффективность этих пособий в обеспечении роста рождаемости. С помощью финансовых ресурсов указанного Фонда может отчасти решаться проблема воспроизводства трудовых ресурсов для будущих потребностей страны. Вложения государства и общества в создание благоприятных условий для рождения и воспитания детей работающими родителями отвечают геополитическим интересам России. Кроме того, важно, чтобы дети рождались в нормальных семьях, ориентированных на обеспечение благосостояния на трудовой основе, без иждивенческих настроений.

Можно было бы одновременно с повышением размера единовременного пособия при рождении ребенка ввести его дифференциацию в зависимости от количества рожденных детей.

Предлагается также внести изменения в Налоговый кодекс, предусматривающие увеличение стандартного налогового вычета на детей по налогу на доходы физических лиц с 600 рублей в настоящее время до уровня минимального размера оплаты труда, а также повышения предельной суммы доходов, при которых действует стандартный налоговый вычет с 40 тыс. рублей до 80 тыс. рублей.

Особой проблемой для России является беспризорность и безнадзорность несовершеннолетних. "Позорно великим" назвал Президент России количество безнадзорных и беспризорных детей в нашей стране. По различным оценкам, их от нескольких тысяч до нескольких миллионов.

Профилактической работой с семьей и детьми занимаются 8 федеральных органов исполнительной власти и более 20 тысяч учреждений различных ведомств. Расходуются большие государственные средства, а необходимого эффекта пока нет.

В целях совершенствования работы по профилактике безнадзорности несовершеннолетних в 2005 году был принят Федеральный закон от 22 апреля 2005 года № 39-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Анализ практики применения в 2005 году Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" привел к необходимости внесения дополнительных изменений. Цель – оперативность решения вопросов, связанных с устройством подростков, и обеспечение соблюдения установленных законом сроков рассмотрения в судах материалов о помещении несовершеннолетних в ЦВСНП.

27 декабря 2005 года Совет Федерации одобрил Федеральный закон "О внесении изменений в статью 31.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", согласно которому предусмотрено участие представителей подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел при рассмотрении в судах материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей.

Для снижения остроты проблемы предлагается также реформировать систему защиты прав ребенка путем создания ювенальной юстиции. Она должна объединить все органы и учреждения системы профилактики, работать в интересах конкретного ребенка, попавшего в ее сферу. Главным звеном этой системы должны стать суды по делам несовершеннолетних. В этой связи необходимо ускорить принятие проекта федерального закона № 38948-3 "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (в части введения в судебную систему судов по делам несовершеннолетних).

Предлагается внести изменения в статью 19 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", установив обязанность органа управления образовательного учреждения получить согласие комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на исключение несовершеннолетних, достигших возраста 15 лет, из образовательных учреждений, а также возложить на указанные комиссии обязанности по последующему трудоустройству несовершеннолетних.

Нужно уточнить права комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, внеся соответствующие изменения в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Важно дополнить Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" положениями, ограничивающими пребывание несовершеннолетних в общественных местах в ночное время.

Необходимо обеспечение защиты прав и законных интересов детей в информационной сфере. Широкое распространение материалов, пропагандирующих насилие и жестокость в средствах массовой информации, приводит к подрыву здоровья детей, разрушению их духовного мира и нравственных ценностей. Поэтому следует разработать и принять федеральный закон "О защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, духовному и нравственному развитию".

Сложными остаются проблемы детей-сирот. Количество детей-сирот достигло 760 тысяч, из них 95% — социальные сироты, то есть дети, у которых живы родители. 280 тысяч детей-сирот находятся в государственных учреждениях.

Формы их устройства в российские семьи развиваются медленно. Приемных семей всего по России около 6 тысяч. Опека, как правило, назначается только со стороны близких родственников. Усыновление детей российскими гражданами год от года сокращается. В то же время резко увеличилось усыновление российских детей иностранными гражданами. За 12 лет усыновлено и вывезено за рубеж 64 тысячи российских детей. При нынешней демографической ситуации такие людские потери неоправданны.

Поэтому важно принять меры по сокращению масштабов социального сиротства, развивать различные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан Российской Федерации (опеку, попечительство, приемную семью).

В этой связи подготовлены законодательные инициативы Совета Федерации, предусматривающие внесение изменений в Семейный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации в части повышения ответственности родителей за ненадлежащее воспитание детей и жестокое обращение с ними.

Целесообразны также разработка и принятие федерального закона "Об опеке и попечительстве", которым могут быть установлены современные формы опеки, созданы условия для реформирования органов опеки и попечительства. Поэтому заслуживает внимания законопроект № 184675-4 "Об опеке и попечительстве", направленный на упорядочение и совершенствование норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, а также патронажа над совершеннолетними недееспособными гражданами, путем внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании".

Для усиления контроля за международным усыновлением и последующим проживанием усыновленного ребенка в иностранной семье необходимо инициировать заключения двусторонних международных соглашений между Россией и другими государствами, граждане которых усыновляют российских детей.

Представляется также целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и исключить из налоговой базы по налогу на прибыль организаций доходы в виде имущества (включая денежные средства), полученные специализированными учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Соответствующий законопроект, внесенный Сахалинской областной Думой, находится на рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Наряду с обеспечением прав семьи и детей особое внимание следует уделить вопросам иммиграционной политики. По-видимому, она должна иметь селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны.

Необходимо создание условий для свободного перемещения рабочей силы в пределах России в соответствии с изменяющимися потребностями развития и размещения производительных сил страны.

Развитие правоприменительной практики в области социального, в том числе миграционного, законодательства потребует дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения.

Значительные преференции должны быть предоставлены соотечественникам. В этой связи особой поддержки заслуживает законодательная инициатива Президента России: внесенный 30 ноября 2005 года проект федерального закона "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".

В настоящее время бывшие граждане СССР, прибывшие в Россию из государств, входивших ранее в состав СССР, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. Им не нужно соблюдать ряд особых условий (разрешение на временное проживание, соблюдение минимального срока проживания в Российской Федерации, подтверждение наличия источника средств к существованию и знания русского языка), для них не предусматривается обязательное в иных случаях предварительное предоставление вида на жительство. Но для получения гражданства в упрощенном порядке эти люди должны быть зарегистрированы по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года, и до 1 января 2006 года они должны заявить о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации. Президентским проектом срок подачи заявления о получении российского гражданства будет продлен до 1 января 2008 года. Эта норма распространится на бывших граждан СССР, получивших вид на жительство после 1 июля 2002 года, то есть после вступления в силу вышеназванного Федерального закона.

Требуется дальнейшее правовое оформление вопросов распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации в области регулирования миграции. Необходимо формирование региональной правовой базы регулирования миграционных процессов.

Нужен селективный отбор мигрантов в соответствии с потребностями в трудовых ресурсах по регионам, меры по их трудовой и социальной адаптации. Нужен точный баланс трудовых ресурсов на перспективу в возрастном, профессиональном и квалификационном разрезе: вход молодежи, выход пенсионеров, использование мигрантов. В Европе, США и Канаде устанавливают квоты, в том числе по этническому признаку, учитывают уровень образования, профессию, возраст, родственные отношения с гражданами страны, доходы и политическую благонадежность. Надо использовать этот опыт в России. Необходим не только административный, но и экономический и социальный подход, их разумное сочетание.

Целесообразно также усилить экономические рычаги регулирования миграции, в том числе возложить вопрос трудоустройства мигрантов, в том числе иммигрантов, на региональные службы занятости. Эти службы могли бы комплексно вести вопросы обеспечения сбалансированности рынка труда, через регулирование подготовки и переподготовки кадров и трудовой миграции (включая иммиграцию).