Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 2. Совершенствование процедур согласования с субъектами Российской Федерации проектов нормативных правовых актов по предметам
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   31

§ 2. Совершенствование процедур согласования с субъектами Российской Федерации проектов нормативных правовых актов по предметам совместного ведения



Соблюдение законодательных процедур согласования позиций, разрешения споров и разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не относится к обязательным элементам законодательного процесса. В то же время формальный подход федерального законодателя к законодательным процедурам с участием субъектов Российской Федерации не позволяет противостоять тенденции по усилению позиций центра в ходе изменения федерального законодательства73.

Так, установленный статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) порядок предварительного – до первого чтения выявления позиций субъектов Российской Федерации на деле превратился в формальный подсчет отзывов региональных органов государственной власти с заранее известным результатом.

Как показывает практика применения данной статьи, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов Российской Федерации, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Российской Федерации. Остальные заключения субъектов Российской Федерации при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т.п.).

Например, по проекту федерального закона "О недрах" по состоянию на 15 ноября 2005 года поступило 137 отзывов от органов государственной власти 81 субъекта Российской Федерации. При этом отзывы только из 27 субъектов Российской Федерации оказались правильно оформленными, и лишь 5 из правильно оформленных отзывов были представлены в установленный срок.

Установленная Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ процедура участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения неэффективна при внесении пакетных законопроектов, изменяющих более трех законов одновременно. В этой связи статью 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ предлагается дополнить новым пунктом, в котором представляется целесообразным установить, что в случае внесения на рассмотрение Государственной Думы законопроекта об изменениях и дополнениях сразу в несколько федеральных законов по предметам совместного ведения допускается подготовка отзывов субъектов Российской Федерации по каждому из этих законов, а в случае необходимости и по их отдельным статьям или положениям, носящим принципиальный характер. При этом согласительная комиссия с участием субъектов Российской Федерации может быть создана как в целом по законопроекту, так и только по отдельным законам, в которые законопроектом вносятся изменения, получившим отрицательный отзыв более трети субъектов Федерации.

Кроме того, из указанной статьи Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ должно быть исключено положение о том, что мнение субъекта Российской Федерации не засчитывается, если на законопроект получены противоположные отзывы от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В законодательной практике совместного ведения не следует создавать ситуации, когда мнение субъекта Российской Федерации можно не учитывать. При противоположных позициях законодательного и исполнительного органов субъектов Российской Федерации приоритет по законопроекту должна получить позиция законодательного органа, наделенного Конституцией Российской Федерации правом законодательной инициативы в Государственной Думе, а также избирающего высшее должностное лицо – главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. В отношении нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по вопросам совместного ведения мнение законодательного органа субъекта Российской Федерации в настоящее время не выясняется, хотя участие региональных законодательных органов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определенную пользу для совершенствования разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию предметов совместного ведения.

Формальный характер приобрела и работа трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений, заседания которой в настоящее время проводятся в Министерстве финансов Российской Федерации. Сегодня трехсторонняя рабочая группа Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации, созданная для координации работы по совершенствованию межбюджетных отношений, сосредоточилась исключительно на показателях раздела "Межбюджетные трансферты" проекта федерального закона о федеральном бюджете. Указанная трехсторонняя рабочая группа из временного (на период бюджетного процесса в Государственной Думе) консультативного органа может быть преобразована в необходимый элемент досудебного рассмотрения и решения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в финансовой сфере, если регламент ее работы будет утвержден нормативным актом Правительства Российской Федерации в соответствии с требованиями соответствующего федерального закона, в том числе определяющего процедуру внесения, рассмотрения и реализации ее решений по данной категории споров.

В целях установления досудебного порядка разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации возможно также рассмотрение вопроса о целесообразности принятия федерального закона "О процедурах разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Процедуры рассмотрения законопроекта по предмету совместного ведения нуждаются в конкретизации на всех стадиях законодательного процесса. В частности, Регламент Государственной Думы необходимо дополнить нормой, обязывающей работников Аппарата Государственной Думы заранее информировать инициаторов законопроектов и авторов поправок о дате и месте их рассмотрения на заседаниях Совета Государственной Думы, а также профильных комитетов и комиссий.

Государственная Дума могла бы в своем Регламенте взять на себя обязательства не рассматривать законопроекты, предусматривающие дополнительные расходы из региональных бюджетов без предварительного согласия большинства субъектов Российской Федерации или Совета Федерации.

Специальная законодательная процедура с участием субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена и для рассмотрения изменений Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", что связано с особыми последствиями для региональных бюджетов изменений, вносимых в пункт 2 статьи 26.3 указанного закона.

Вопросы ведения Российской Федерации, требующие согласования субъектов Российской Федерации, можно условно разделить на три группы:

согласование кадровых назначений, в частности руководителей федеральных территориальных органов в субъектах Российской Федерации;

согласование проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта Российской Федерации;

согласование проектов нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если в отношении процедуры согласования с субъектами Российской Федерации предметов ведения Российской Федерации действует лишь уведомительный порядок, когда субъект Российской Федерации вправе информировать о своей отрицательной позиции согласующий федеральный орган власти, то и санкции в случае несоблюдения процедур согласования указанных вопросов должны состоять в праве субъектов Российской Федерации информировать о ее нарушении вышестоящий для согласующего орган власти и федеральный орган власти, установивший своим нормативным актом указанную процедуру согласования. Официальный ответ субъекту Российской Федерации на его жалобу может быть опубликован в средствах массовой информации. На практике такие процедуры применяются достаточно редко ввиду их неурегулированности и низкой результативности.

Что касается предметов совместного ведения, то в настоящее время ни в одном законе, предусматривающем процедуру совместных решений федеральных и региональных органов власти или процедуру согласования субъектами Российской Федерации решений федеральных органов власти, не установлены санкции за их нарушения. В частности, несоблюдение процедуры предварительного выявления позиций субъектов Российской Федерации на законопроекты по предметам совместного ведения, внесенные в Государственную Думу, должно было бы приводить к снятию законопроекта с рассмотрения на любой стадии законодательного процесса, а в случае вступления закона в силу – к приостановлению действия оспариваемых субъектами Российской Федерации положений таких законов на период судебного разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации, если субъект Российской Федерации не мог выразить свою позицию на предварительных стадиях его принятия в Федеральном Собрании Российской Федерации из-за несоблюдения соответствующих согласительных процедур. В то же время субъекты Российской Федерации, получившие в соответствии со статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ возможность участвовать в процедурах согласования решений по предметам совместного ведения, но таким правом не воспользовавшиеся, должны бы быть законодательно ограничены в праве на оспаривание указанных решений. Введение вышеперечисленных двусторонних санкций за несоблюдение процедур согласования позволит оптимизировать согласительные процедуры на стадии выработки решений по предметам совместного ведения, а также не только значительно улучшить качество и повысить эффективность нормативных актов, но и избежать возможных конфликтов при их применении благодаря легитимизации согласованных решений для заинтересованных сторон и широкой общественности.

§ 3. Деятельность Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) в 2005 году



Среди системных проектов, осуществляемых под эгидой Совета Федерации, особое место принадлежит Совету по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – Совет законодателей).

Влияние Совета законодателей и на политические процессы, и на законодательную деятельность – неоспоримо. Представляется, что по истечении 3 лет его деятельности можно подвести некоторые итоги и осмыслить перспективы развития этого уникального парламентского института.

Совет законодателей, безусловно, состоялся; и как консолидирующая палаты Федерального Собрания с региональными законодателями форма диалога, и как площадка по обмену законодательным опытом между регионами, и как форум личного общения региональных законодателей с главой государства – Президентом Российской Федерации.

Комитеты и комиссии Совета Федерации постепенно накапливают опыт работы с комиссиями Совета законодателей. Постепенно оформляется система в деятельности Совета законодателей. Планы работы Совета законодателей органично сопрягаются с программной деятельностью Совета Федерации.

Совет законодателей принимает активное участие в масштабных проектах Совета Федерации. Совет законодателей работал над первым докладом Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", принимал участие в подготовке второго. Уже стало традицией участие представителей Совета законодателей в Петербургском экономическом форуме, ежегодной конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики", других мероприятиях общепалатного уровня.

В 2005 году было проведено 3 заседания Совета законодателей, одно совещание с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и 8 заседаний президиума.

На заседаниях Совета законодателей были обсуждены следующие вопросы: "О ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации и первоочередных задачах по ее законодательному обеспечению" (13 апреля 2005 года);

"О задачах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год и о мерах по повышению роли региональных парламентов" (28 июня 2005 года);

"О законодательном обеспечении финансово-бюджетных прав муниципальных образований при формировании федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации" (25 октября 2005 года).

На заседаниях президиума Совета законодателей было рассмотрено 14 вопросов, в том числе:

"О практике работы и проблемах функционирования в федеральных округах парламентских ассоциаций и координационных советов, повышения их роли в федеральном законотворческом процессе", "О неотложных мерах федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации по обеспечению социальной защиты населения" (25 января 2005 года);

"О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в работе по реализации Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" (23 марта 2005 года);

"Об итогах встречи Президента Российской Федерации В.В.Путина с членами Правительства Российской Федерации, руководством Федерального Собрания Российской Федерации и членами президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам государственной политики по существенному повышению качества жизни граждан России" (20 сентября 2005 года);

"О государственном регулировании цен на основные виды энергетических ресурсов" (25 октября 2005 года);

"О проекте Концепции совершенствования системы социального страхования" (22 ноября 2005 года).

13 апреля 2005 года заседание Совета законодателей проводилось в Кремле c участием Президента Российской Федерации В.В. Путина. Практически во всех заседаниях Совета законодателей и его президиума принимали участие и выступали с сообщениями полномочные представители Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Совете Федерации. Традиционным стало участие в этих мероприятиях депутатов Государственной Думы, представителей Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, а также Счетной палаты Российской Федерации и др.

В 2005 году в деятельности Совета законодателей появились некоторые новые аспекты. Так, для участия в заседании Совета законодателей, которое проходило в апреле в Кремле, были приглашены руководители исполнительных органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации, а также руководители органов местного самоуправления ряда муниципальных образований. На заседании состоялся обмен накопленным опытом практической работы по реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В продолжение темы местного самоуправления в октябре на Совете законодателей был рассмотрен вопрос "О законодательном обеспечении финансово-бюджетных прав муниципальных образований при формировании федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации", который нашел широкий отклик и у исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В работе Совета законодателей и его президиума стало уделяться больше внимания вопросам прохождения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательных инициатив, выдвинутых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в мае на заседании президиума Совета законодателей была заслушана информация председателя Законодательного Собрания Краснодарского края В.А. Бекетова "О законодательной инициативе Законодательного Собрания Краснодарского края по внесению проекта федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и часть вторую Бюджетного кодекса Российской Федерации". Президиум Совета законодателей рекомендовал законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации шире использовать свое право законодательной инициативы.

Необходимо отметить и такой вопрос, как учет мнения Совета законодателей по проектам федеральных законов в федеральных органах государственной власти. Есть примеры того, когда рекомендации Совета законодателей были приняты во внимание при работе над проектами федеральных законов. Это относится, например, к проекту Лесного кодекса или к закону, который устанавливал новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в свете Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года, в котором Президент подтвердил политический курс на усиление роли парламентских институтов, сложившаяся деятельность Совета законодателей может и должна получить импульсы к дальнейшему развитию. Это тем более актуально, что в Европе также наблюдается тенденция повышения авторитета парламентов и парламентских институтов.

Совет законодателей может обрести более четкие контуры, его решения могут получить новое звучание, его заседания могут стать событием в политической и правовой жизни России.

Представляется, что некоторые акценты сотрудничества с Советом законодателей можно расставить уже сегодня, что, возможно, позволит повысить эффективность в деятельности Совета законодателей.

Во-первых, можно предложить поддержать публично-представительский статус Совета законодателей. Этого можно достигнуть, например, рассматривая день проведения заседания Совета законодателей как "День Совета законодателей в Совете Федерации". При этом необходимо максимально освободить этот день от иных мероприятий Совета Федерации. При широком анонсировании в СМИ подобного дня Совета законодателей можно надеяться, что общественный резонанс заседаний Совета законодателей существенно повысится.

В организации дня Совета законодателей в Совете Федерации возможны также новации. Можно предложить существенно насытить программу дня Совета законодателей, включив в нее следующие примерные мероприятия:

пленарное заседание;

предметная работа по комитетам (комиссиям);

встречи с представителями федеральных и региональных СМИ;

обсуждение нового в мировой и европейской парламентской практике;

тематические дискуссии в рамках традиционных "круглых столов" или иных форм общения (о статусе и роли региональных парламентов, о консолидации законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, о мониторинге законодательства; о стратегическом планировании региональной законодательной деятельности и пр.).

В течение всего дня Совета законодателей можно предложить организовать постоянно действующие "консультационные пункты" по вопросам политики и права с приглашением (по предварительным заявкам) ведущих политологов, юристов, представителей органов власти, парламентских специалистов.

Вероятно, реализация этих предложений вызовет необходимость создания в Совете Федерации "Зала регионов", о котором неоднократно уже говорилось, и потребует проработки механизмов обеспечения деятельности Совета законодателей подразделениями Аппарата Совета Федерации.