Волосюк п. В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев научный редактор
| Вид материала | Учебное пособие |
- Вопросы к экзамену по административному праву, 30.83kb.
- Тема : «Характеристика правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской, 174.25kb.
- Социальная адаптация вынужденных переселенцев и беженцев в республике бурятия, 230.39kb.
- Социальная адаптация беженцев и вынужденных переселенцев в современном российском обществе, 402.45kb.
- Состав общественного совета при уфмс россии по Владимирской области России по Владимирской, 30.53kb.
- Информационное письмо российский гуманитарный научный фонд Комитет по делам национальностей, 30.58kb.
- Региональная конференция 16 мая 2003 г., г. Кисловодск, 33.73kb.
- Законность и дисциплина в сфере государственного управления, 82.3kb.
- Всвязи с этим обратимся к правовой природе этого понятия, проанализируем существующие, 285.62kb.
- Правовой статус НацБанка рк, Банковская система, 87.63kb.
ВОЛОСЮК П.В.
ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ
Научный редактор
Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае, Заслуженный юрист России А.И. Селюков
Рецензенты:
Кибальник А.Г. доктор юридических наук, профессор
кафедры уголовного права СГУ
Куликова Т.Б. заведующая кафедрой уголовно-правовых дисциплин СКСИ
Волосюк П.В.
Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев: Учебное пособие. – Ставрополь: Изд-во СГУ, 2008. – с.
В настоящей работе обобщены и проанализированы международно-правовые акты, касающиеся обеспечения прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев. Широкому анализу подвергаются социальные права беженцев и вынужденных переселенцев и гарантии их обеспечения государством их пребывания, предусмотренные национальным и международным правом. В приложении приводятся международно-правовые и национальные акты, определяющие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев.
Учебное пособие предназначено для студентов юридических вузов (очное, заочное, экстернат), а также преподавателей, практических работников и всех интересующихся вопросами защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………
ГЛАВА I. МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВ…………………………………………………
&1. Законодательное регулирование миграционных процессов в России………………………………………………………………………………
&2. Перспективные направления государственной политики в вопросах миграции…………………………………………………………………
&3. Факторы, способствующие росту преступности незаконных мигрантов в России……………………………………………………
&4. Правовые основы регулирования незаконной миграции в Ставропольском крае……………………………………………………………………………………
ГЛАВА II. ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦЕВ……………………
&1. Порядок приобретения статуса беженца……………………………..
&2. Правовой статус беженцев………………………………………………..
&3. Социально-правовое обеспечение беженцев………………………
&4. Право убежища………………………………………..
&5. Депортация (выдворение) беженцев………………………………………
&6. Полномочия Верховного комиссара ООН по делам беженцев………..
&7. Проблемы оформления статуса беженцев в Южном Федеральном округе……………………………………………………………………………….
ГЛАВА III. ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ……………………………………………………….
&1. Порядок признания лица вынужденным переселенцем……………
&2. Правовой статус лиц признанных вынужденными переселенцами………..
ГЛАВА IV. РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНОГО КОМИТЕТА КРАСНОГО КРЕСТА В ОБЕСЕЧЕНИИ ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ………...............................................
&1. Международное гуманитарное право и роль Международного комитета красного креста в защите прав беженцев………………………………………..
&2. Международное гуманитарное право и роль Международного комитета красного креста в защите прав вынужденных переселенцев………….
ГЛАВА V. МЕЖДУНАРОДНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
&1. Обоснование и защита международным сообществом прав человека…
&2. 3акреплениеидеи неотъемлемых прав человека в международных соглашениях……………………………………………………………………………………..
&3. Система ООН по контролю за выполнением государствами своих обязательств…………………………………………………………………………………..
&4. Региональные соглашения и механизмы защиты прав человека…………….
ПРИЛОЖЕНИЕ……………………………………………………..
ВВЕДЕНИЕ
Миграция населения, как любой другой социальный феномен, отличается сложностью и неоднозначностью как в отношении причин, его порождающего, так и в отношении активного воздействия на экономическую, политическую, демографическую обстановку, и в странах исхода мигрантов, и в тех странах, в которые направлены основные миграционные потоки.
Международная трудовая миграция приобрела за последние годы большую значимость. В современном мире ее разнонаправленные потоки существенным образом влияют на развитие ситуации на региональных и национальных рынках труда. По данным Международной организации труда (МОТ), численность иностранных работников в мире находится в пределах от 36 до 42 млн. человек, а вместе с членами их семей - от 80 до 97 млн. человек. Иностранные рабочие составляют в настоящее время значительную долю занятых в различных отраслях экономики крупнейших стран Западной Европы, Ближнего и Среднего Востока, Азиатско-Тихоокеанского региона.
В общей доле внешней миграции в последние годы все больше возрастает удельный объем вынужденной и нелегальной миграции, захлестнувшей многие государства. Прием и размещение беженцев, являющихся наиболее социально, и, как правило, материально беспомощной категорией мигрантов, требуют, как и работа по противодействию незаконной миграции, от страны значительных финансовых затрат, и, кроме того, политической ответственности принимающего государства.
Организация Объединенных Наций создала всеобъемлющую правовую базу по защите прав и свобод человека, составляющую юридическую основу международно-правовой защиты каждого человека в отдельности и человеческой цивилизации в целом. Для разрешения вопросов, связанных с проблемой беженцев, было/создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) (1950 г.) и приняты основополагающие международно-правовые акты: «Конвенция о статусе беженцев» (1951 г.), «Протокол, касающийся статуса беженцев» (1967 г.).
На региональном уровне государства, столкнувшиеся с масштабными миграционными потоками, разработали и приняли региональные международно-правовые документы, направленные на решение региональных проблем.
Проблема беженцев и вынужденных переселенцев имеет международный характер. Для Российской Федерации данная тема актуальна тем, что в международном праве и национальном зарубежном законодательстве термин «вынужденный переселенец» не применяется – это российское определение. Как правило, за рубежом используются аналогичные понятия, например «перемещенные лица», «внутренние беженцы» и т.п.
Число беженцев не только не уменьшается, а, наоборот, постоянно растет. Что же касается правового статуса беженца, прав и обязанностей данной категории лиц, то они повсеместно нарушаются не только государствами, не подписавшими основные международные соглашения по беженцам, но и государствами, участвующими в них. Наблюдается значительное различие между правовым статусом беженца, зафиксированным в международных договорах, и фактическим правовым статусом.
После распада СССР на территории бывших союзных республик в силу целого ряда причин мигрирует более 10 млн. человек. Российская Федерация стала основным государством, принимающим беженцев из стран СНГ.
Присоединение России в 1992 году к Конвенции ООН 1951 года о беженцах потребовало создания соответствующей законодательной базы. Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах» во многом исходил из того, что Россия не является привлекательной страной для внешней миграции. Поэтому первая редакция Федерального закона РФ «О беженцах» носила во многом декларативный характер.
При принятии в 1997 г. новой редакции Федерального закона Российской Федерации «О беженцах» были учтены многочисленные замечания и предложения территориальных подразделений Федеральной миграционной службы России в субъектах федерации.
В рассматриваемой области необходима переоценка проблемы беженцев в современном мире и избранию единого подхода к ее решению. В связи с этим анализ практики работы Федеральной миграционной службы России с иностранными гражданами и лицами без гражданства, ищущими убежище на территории Российской Федерации, позволяет определить направления развития правового статуса беженца и разработать конкретные рекомендации по внесению поправок в миграционное законодательство Российской Федерации.
С уважением автор
ГЛАВА I. МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВ
&1. Законодательное регулирование миграционных процессов в России
В XXI в. актуальность исследования проблем миграции и ее правового регулирования в России будет возрастать. Процессы экономического и политического размежевания бывших стран СССР, этнополитические конфликты в России, открытие границ для международной криминальной миграции вывели на первый план политические причины миграции, обусловили увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции. В 90-е гг. XX столетия Правительство Российской Федерации, Федеральная миграционная служба России занимались в основном проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов1.
В условиях начала нового тысячелетия необходима тщательная дальнейшая разработка стратегии государственной миграционной политики, отвечающей долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России2.
Иммиграционная политика и миграционная политика в целом, по-видимому, должны иметь селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны3.
Участие России в процессах глобализации, ее вовлечение в международный рынок труда требуют государственного регулирования миграции.
В настоящее время Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов. Правительством России одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Законодательное регулирование государственной миграционной политики регламентируется Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральным законом «О беженцах», Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» (1993), Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»4.
В то же время следует отметить, что основы системного законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г. после принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации».
По мнению автора, развитие правоприменительной практики в области миграционного законодательства потребует его дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения. Необходимо формирование региональной правовой базы регулирования миграционных процессов.
Острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.
Следует отметить, что основы законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г., после принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 8-ФЗ)5.
Согласно ст. 5 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации» государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда.
С другой стороны, согласно этой же статье государство обязано обеспечивать международное сотрудничество в решении проблем занятости, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм. При этом согласно ст. 17 привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации определяется законодательством Российской Федерации6.
Наибольшее количество проблем связано с вопросами законодательного регулирования международной миграции и занятости иммигрантов. Статья 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет порядок участия иностранных граждан в трудовых отношениях7.
В настоящее время вопросы разработки и реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов возложены на Министерство труда и социального развития России и его территориальные органы службы занятости, а также на Федеральную миграционную службу России.
Очевидна тесная взаимосвязь государственной миграционной политики и государственной политики регулирования занятости населения. Именно ситуация на рынке труда формирует либо потребность в притоке дополнительной рабочей силы, в том числе за счет миграции, либо определяет необходимость иммиграционного оттока из кризисных и депрессивных районов с высоким уровнем безработицы.
Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительством Российской Федерации 30 октября 2002 г. принято Постановление № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности», разработанное Минтрудом России. Данным Постановлением определен размер квоты на 2003 г. и порядок ее формирования в последующие годы8.
В соответствии с указанным Постановлением подготовлен совместный Приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 г. № 238/1205/397 «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2003 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности».
Согласно многочисленным прогнозам о ситуации на рынке труда в России ежегодно ожидается рост предложений рабочей силы9. В трудоспособный возраст войдет более многочисленное поколение молодежи, родившейся в 80-е гг. в период повышения рождаемости (прирост населения трудоспособного возраста составит максимальную за последние годы величину - 674 тыс. человек). Ожидается также высвобождение рабочей силы в результате реструктуризации угольной промышленности, металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, либерализации трудовых отношений вследствие принятия нового Трудового кодекса, вовлечения России в процессы глобализации и др.
Это создает более неблагоприятную ситуацию для привлечения иностранной рабочей силы и мобильности трудовых ресурсов.
Важнейшим шагом на пути развития современной, всесторонней системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации являются разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р)10.
Указанная Концепция «представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами» (из преамбулы Концепции).
В Концепции дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов и изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы реализации.
В частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции:
- обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации;
- создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;
- содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах;
- создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания;
- поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;
- оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;
- создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации;
- содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.
В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.
Подводя итог анализу современного государственного регулирования миграции в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы: Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на основе новой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации; новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления; в этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.
Несмотря на значительные средства, выделяемые на меры пограничного контроля, жесткие ограничения в области миграции не решили проблему проникновения в Европу большого числа нелегальных мигрантов. Осознание правительствами своей неспособности поставить миграцию под контроль привело к выдвижению ряда радикальных предложений, таких, как документ о «миграционной стратегии», подготовленный в 1998 г. под эгидой Австрии, председательствовавшей тогда в Европейском Союзе. В нем предлагалось не только создать «линию обороны» для защиты Европы от нелегальных мигрантов, но даже содержалось требование внести поправки в Конвенцию 1950 г. или разработать новую. Хотя документ подвергся дружной критике и был отозван, аналогичные недовольные голоса еще не раз раздавались в Европе и за ее пределами.
Параллельно с этими событиями Совет Европы, членами которого являются подавляющее число европейских государств, а не только 15 стран - членов Европейского Союза, работал над укреплением защиты прав беженцев как основных прав человека. В 1991 г. Европейский Суд по правам человека однозначно установил принцип, по которому лиц, ищущих убежища, нельзя возвращать в страну, где они подвергались бы опасности преследования. Положения Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г. по таким вопросам, как задержание, право на семейную жизнь и право на эффективные средства судебной защиты, также были рекомендованы для применения в отношении ищущих убежища лиц и беженцев. В целом работа Совета Европы подкрепляет и дополняет деятельность Европейского Союза, расширяет права беженцев и лиц, ищущих убежища, на всем континенте. Деятельность ЕС и шенгенских стран по противодействию нелегальной иммиграции получила новый импульс в мае 1999 г., когда по Амстердамскому договору в ведение Европейского Союза перешли некоторые вопросы юстиции и внутренних дел (визовая политика, убежище, иммиграция и другие направления политики, связанной со свободным передвижением лиц). Для ЕС открылась возможность развивать стратегию борьбы с нелегальной иммиграцией в новом институциональном и правовом формате. Институты ЕС начали интенсивную работу по различным аспектам этой стратегии: визовой политике и практике, институту политического убежища, контролю на внешних границах, репатриации и реадмиссии.
Для регулирования потоков несанкционированных мигрантов и беженцев, с которыми столкнулись европейские страны, были приняты меры четырех видов.
Во-первых, страны стремились проводить политику «предотвращения въезда», направленную на то, чтобы не дать не имеющим надлежащих документов иностранцам, а в их числе и потенциальным просителям убежища, попасть в Европу. Широкое распространение получили визовые ограничения и штрафы, налагаемые на транспортные компании за ввоз пассажиров без надлежащих документов.
Во-вторых, были разработаны методы «переадресовки» для тех, кому все-таки удалось добраться до границы. Суть их заключалась в том, что ответственность за рассмотрение ходатайств об убежище таких лиц и предоставление им защиты перекладывалась на другие страны. Это стало возможно еще и потому, что к этому времени страны Центральной Европы уже перешли в разряд стран, где беженцы, пусть и теоретически, могли бы найти защиту. После 1989 г. большинство этих стран присоединились к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., и в 90-е гг. УВКБ ООН, Совет Европы и другие организации приложили немало усилий для наращивания возможностей этих стран в решении проблем ищущих убежища лиц и беженцев.
В-третьих, государства все чаще прибегали к ограничительному применению Конвенции 1951 г., стремясь исключить некоторые категории заявителей из сферы охвата определения «беженец». Это сократило долю признанных беженцами людей. Многие из них получили возможность остаться в стране, где подавали ходатайства о предоставлении убежища, но с более низким статусом, нежели официальный статус беженца, и с меньшим количеством льгот. Примерами таких статусов могут служить статус В, «гуманитарный статус» и «исключительное разрешение остаться». Таким образом, признается, что люди нуждаются в убежище, но обязательства принимающих стран, особенно в части воссоединения семей и предоставления, предусмотренных Конвенцией проездных документов, сведены к минимуму.
И наконец, были введены различные "сдерживающие" меры, включая получающее все большее распространение автоматическое помещение ищущих убежища лиц под стражу, отказ в предоставлении социальной помощи и ограничения в трудоустройстве.
Меры западных стран по корректировке миграционной политики совпали с усилиями по достижению более тесной экономической и политической интеграции посредством создания единого европейского рынка. Это предполагало снятие всех внутренних торговых ограничений для свободного передвижения людей внутри Европейского сообщества, ставшего частью Европейского Союза, созданного в 1993 г. после вступления в силу Маастрихтского договора о Европейском Союзе. Но в то же время страны опасались, что свобода передвижения в рамках Европейского Союза создаст множество новых проблем в области иммиграции и предоставления убежища.
Процесс согласования миграционной политики странами Западной Европы проходит тяжело. Большинство осуществлявшихся в 90-е гг. мер были сосредоточены на координации и ужесточении политики государств в отношении допуска в эти страны. Так, в Шенгенской конвенции 1990 г. содержались положения, предусматривающие укрепление сотрудничества между полицейскими и судебными органами, взаимное признание виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции 1990 г. были перечислены критерии для определения того, какое из государств-участников несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Такая тактика была призвана пресечь попытки ищущих убежища лиц выбирать себе наиболее подходящую страну для рассмотрения ходатайства, а также решить проблему лиц, ищущих убежища, за которых ни одна страна не желает брать на себя ответственность.