Волосюк п. В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев научный редактор

Вид материала

Учебное пособие

Содержание Глава iv. роль международного комитета красного креста в обесечении прав беженцев и вынужденных переселенцев 1. Правила ведения военных действии

Подобный материал:

• Вопросы к экзамену по административному праву, 30.83kb.
• Тема : «Характеристика правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской, 174.25kb.
• Социальная адаптация вынужденных переселенцев и беженцев в республике бурятия, 230.39kb.
• Социальная адаптация беженцев и вынужденных переселенцев в современном российском обществе, 402.45kb.
• Состав общественного совета при уфмс россии по Владимирской области России по Владимирской, 30.53kb.
• Информационное письмо российский гуманитарный научный фонд Комитет по делам национальностей, 30.58kb.
• Региональная конференция 16 мая 2003 г., г. Кисловодск, 33.73kb.
• Законность и дисциплина в сфере государственного управления, 82.3kb.
• Всвязи с этим обратимся к правовой природе этого понятия, проанализируем существующие, 285.62kb.
• Правовой статус НацБанка рк, Банковская система, 87.63kb.

ГЛАВА IV. РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНОГО КОМИТЕТА КРАСНОГО КРЕСТА В ОБЕСЕЧЕНИИ ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ


&1. Международное гуманитарное право и роль Международного комитета красного креста в защите прав беженцев


Международное гуманитарное право – его называют так­же правом вооруженных конфликтов, или правом войны ­состоит из норм, целью которых является защита в военное время лиц, не принимающих участия или переставших при­нимать участие в боевых действиях, а также ограничение ме­тодов и средств ведения войны. Речь идет о «реалистичес­ком» праве, учитывающем как требования гуманности – ­принципа, лежащего в основе всего гуманитарного права, ­так и соображения военной необходимости.

Основными инструментами гуманитарного права являют­ся четыре Женевские конвенции от 12 августа 1949 г. и До­полнительные протоколы к ним от 8 июня 1977 г. Женевские конвенции предоставляют защиту следующим лицам: ране­ным, больным и потерпевшим кораблекрушение военнослу­жащим (1 и II Конвенции), военнопленным (III Конвенция), гражданскому населению - в частности находящемуся на территории противника и на оккупированных территориях (IV Конвенция). Дополнительные протоколы, прежде всего, усилили защиту гражданского населения от последствий во­оруженных действий, а также наложили ограничения на сред­ства и методы ведения войны.

В настоящее время к Женевским конвенциям 1949 г. при­соединились практически все государства. Что касается До­полнительных протоколов, то в настоящее время все более и более подтверждается тенденция к принятию этого докумен­та всеми странами мира⁴⁵.

Международное гуманитарное пра­во предоставляет защиту, если имеет место:

вооруженный конфликт международного характера – в случае таких конфликтов применяются положения Же­невских конвенций и Протокола 1 от 1977 г.;

вооруженный конфликт немеждународного характера – в случае внутреннего конфликта или гражданской войны применяются ст. 3, общая для четырех Женевских конвенций, и Протокол II от 1977 г.⁴⁶

Среди договоров по гуманитарному праву, относящихся к использованию конкретных видов оружия, следует упомя­нуть такой важный договор, как Конвенция 1980 г. о запреще­нии или ограничении применения конкретных видов обычно­го оружия, один из трех Протоколов которой ограничивает применение мин.

На государства возложена коллективная ответственность за соблюдение Женевских конвенций и Протоколов другими государствами и вооруженными формированиями оппози­ции. Кроме того, на них возложена обязанность преследовать, в судебном порядке лиц, подозреваемых в совершении серьезных нарушений. Они могут также передавать этих лиц дру­гому государству для предания их суду.

Хотя гуманитарное право и международное право прав че­ловека и являются двумя различными ветвями публичного международного права, они преследуют общую цель: защиту человека. Гуманитарное право защищает самые основные права человека в экстремальных ситуациях, возникающих в ходе вооруженных конфликтов. Эти две области права, к ко­торым следует добавить и правовые положения, касающиеся беженцев, нужно рассматривать как взаимодополняющие.

В случае не подпадающих под действие гуманитарного права беспорядков или иных ситуаций, связанных с примене­нием насилия, можно воспользоваться международным пра­вом прав человека и основополагающими гуманитарными принципами, изложенными, в частности, в Декларации о ми­нимальных гуманитарных стандартах, принятой в Турку (Финляндия) в 1990 г.

Женевские конвенции и Протоколы содержат очень точ­ные положения. Мы ограничимся перечислением отдельных особенно важных правил поведения, которые относятся к лю­бым вооруженным конфликтам:

- лица, не принимающие участия или переставшие прини­мать участие в военных действиях, как-то: раненые, боль­ные, пленные и гражданские лица – должны пользоваться уважением и защитой при любых обстоятельствах;

- гражданские лица должны пользоваться гуманным обра­щением; в частности запрещается посягательство на их жизнь, любые виды пыток и жестокого обращения, взятие заложников, осуждение без предварительного судебного решения, вынесенного надлежащим образом;

- вооруженные силы должны при любых обстоятельствах проводить различие между гражданскими лицами и граж­данскими объектами, с одной стороны, и комбатантами и военными объектами - с другой; запрещаются нападения на гражданских лиц и на гражданские объекты; должны соблюдаться все меры предосторожности, предназначен­ные для того, чтобы щадить гражданское население;

- запрещается подвергать нападению или уничтожать объ­екты, необходимые для выживания гражданского населе­ния (например: запасы продуктов питания, посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой и запасы по­следней, ирригационные сооружения); запрещается ис­пользовать голод в качестве метода ведения войны;

- раненых и больных следует подбирать, им должна быть оказана помощь; госпитали, санитарные автомобили, а так­же медицинский и духовный персонал должны пользовать­ся уважением и защитой; эмблемы красного креста или красного полумесяца, являющиеся символами этой защи­ты, надлежит уважать при любых обстоятельствах, всякие злоупотребления эмблемой или ее неправильное употреб­ление должны подвергаться наказанию;

- стороны, находящиеся в конфликте, обязаны соглашаться на проведение операций по оказанию помощи граждан­скому населению, которые носят гуманитарный и беспри­страстный характер и осуществляются без какого-либо неблагоприятного различия; персонал, участвующий в операциях по оказанию помощи, должен пользоваться уважением и защитой.

В отличие от Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Конвенции ОАЕ 1969 г. документы Международного гуманитарного права не обусловливают предоставление защиты беженцам юридическим определени­ем их статуса. Независимо от того, в результате чего переме­щенное лицо покинуло постоянное место жительства, - пре­следование, вооруженный конфликт или беспорядки - оно пользуется защитой в качестве гражданскою лица, затрону­того военными действиями, будь то международный или внутренний вооруженный конфликт. Тот факт, что человек пересек международную границу, также не является опреде­ляющим: IV Женевская конвенция от 12 августа 1949 г. о за­щите гражданского населения во время войны и соответству­ющие положения Дополнительных протоколов от 8 июня 1977 г⁴⁷. нацелены на то, чтобы предотвратить или, по меньшей мере, ограничить воздействие на гражданских лиц ситуаций конфликтов, в которых они могут оказаться и почувствовать себя особенно уязвимыми.

Правила, которые прямо или косвенно определяют право­вой статус и предоставляют защиту гражданским лицам в во­енное время, образуют довольно значительную совокупность норм, общая структура которой изменяется параллельно с про­цессом кодификации международного гуманитарного права.

Можно выделить следующие основные элементы.

1. Правила ведения военных действии (Дополнитель­ный протокол 1) запрещают, в частности, методы и средства ведения войны, способные причинить излишний ущерб и чрезмерные страдания, а также обязывают всегда проводить различие между гражданскими лицами и комбатантами, гражданскими и военными объектами. Гражданские лица и гражданские объекты подлежат общей защите от последствий военных действий.

Отметим также правило, запрещающее применять средст­ва и методы ведения войны, имеющие целью причинить об­ширный и долговременный ущерб окружающей среде.

Эти общие положения лежат в основе весьма полного сво­да правил, позволяющих предотвратить не только нанесение ущерба гражданским лицам, но и вызываемые этим массовые перемещения населения.

Отметим следующие правила, непосредственно относящиеся к данному вопросу:

- запрещены не только нападения на гражданских лиц как таковых, но также «акты насилия или угрозы насилием, имеющие основной целью терроризировать гражданское население»;

- запрещены нападения неизбирательного характера, напа­дения на гражданское население и гражданские объекты в порядке репрессалий; использование гражданских лиц в военных целях либо «в попытках защитить военные объ­екты от нападения, или прикрыть военные действия.

Аналогичным образом строго запрещено использовать голод в качестве метода ведения военных действий против граж­данского населения, равно как и уничтожение объектов и иму­щества, необходимого для выживания гражданского населе­ния, «будь то с целью вызвать голод среди гражданских лиц, принудить их к выезду или по какой-либо иной причине.

2. Что касается положений, регламентирующих, «второй этап» защиты, IV Женевская конвенция и До­полнительный протокол 1 предусматривают ряд мер, цель ко­торых - обеспечить защиту определенной местности, района, отдельного учреждения или категории гражданского населе­ния от военных действий или от некоторых их последствий по­средством заключения соглашения или специальной деклара­ции. Эти меры предполагают создание демилитаризованных зон, медицинских учреждений и нейтральных зон. Сюда же можно отнести положения об эвакуации из осажденных зон, доставке медикаментов и продовольствия населению, на­ходящемуся в кольце блокады или под действием эмбарго, а также о воссоединении разлученных семей.

3. Третий раздел IV Женевской конвенции регламентиру­ет статус и права особой категории граждан, а именно ­иностранцев, находящuxся на территории стороны в кон­фликте. Речь идет о положениях, касающихся пределов адми­нистративных ограничений, методов репатриации и перемеще­ния и особенно защиты беженцев, являющихся гражданами государства противника. Статья 44 Конвенции IV предусмат­ривает в связи с этим, что беженцы, являющиеся гражданами государства противника, не будут рассматриваться как про­тивники по причине их юридической принадлежности к госу­дарству противника. Существует и другое положение, предусматривающее в целом, что «покровительствуемое лицо ни в коем случае не может быть передано в страну, в которой оно могло бы опасаться преследований в связи со своими полити­ческими или религиозными убеждениями. Оба эти правила, таким образом, подтверждают и укрепляют принцип права на убежище в военное время.

4. IV Женевская конвенция также закрепляет, детально и в полной мере, права и обязанности государств по отноше­нию к гражданским лицам, попавшим во власть против­ника в ситуации военной оккупации. Здесь особенно важны два правила: запрет индивидуального или массового насиль­ственного их перемещения и запрет на депортацию жителей оккупированной территории на территорию оккупирующей державы или любой другой страны. Специальное положение предусматривает, что граждане оккупирующей державы, ко­торые до начала конфликта нашли убежище на оккупирован­ной территории, не могут быть арестованы, преданы суду, осуждены или депортированы в страну их происхождения за правонарушения, совершенные до начала военных действий. Такое положение закрепляет постоянную защиту беженцев, убежище которым было предоставлено государством, впос­ледствии частично или полностью оккупированным.

5. Менее разработанные, но основанные на тех же прин­ципах правила применяются и к лицам, перемещенным в пределах их страны в результате вооруженного конфлик­та немеждународного характера. Такие лица пользуются защитой в соответствии с основными гарантиями, касающи­мися обращения с лицами, не принимающими участия в во­енных действиях, которые изложены в ст. 3, общей для всех четырех Женевских конвенций. Это положение допол­нено Протоколом II, касающимся защиты жертв вооружен­ных конфликтов немеждународного характера.

Основанный в 1863 г. Международный Комитет Красного Креста (далее МККК) получил от сообщества государств, признавших его долголетний опыт, подкрепленный Женевскими конвенциями мандат, «способствовать правильному применению положе­ний международного гуманитарного права». С этой целью МККК предпринимает шаги, направленные на то, чтобы все стороны в конфликте (как органы государственной власти, так и группы вооруженной оппозиции) в полном объеме соблюда­ли положения этого права. Комитет представляет им свои за­мечания, выступает с предложениями и в случае необходимос­ти напоминает сторонам об их обязанностях. МККК осущест­вляет контролирующие полномочия, стремясь установить от­ношения доверия с враждующими сторонами. Хотя его заме­чания носят конфиденциальный характер, что продиктовано желанием сотрудничать со всеми сторонами и иметь доступ к тем лицам, которым он стремится предоставить покровитель­ство и помощь, этот принцип конфиденциальности не носит абсолютного характера, о чем свидетельствуют публичные за­явления, с которыми Комитет выступал, в частности, в связи с конфликтами в бывшей Югославии и Руанде.

Для того чтобы МККК мог должным образом выполнять функции хранителя международною гуманитарного права, Женевские конвенции предоставили ему право доступа к во­еннопленным (III Конвенция) и гражданским лицам, пользу­ющимся защитой IV Конвенции. Помимо этого, Конвенции предоставляют МККК широкое право инициативы. Более того, в отсутствие Державы-покровительницы МККК может выступать в качестве субститута Державы-покровительни­цы. В области права его обязанность в соответствии с Уста­вом Движения заключается и в том, чтобы «разъяснять поло­жения международного гуманитарного права, применяемого в период вооруженных конфликтов, и распространять знания о нем, а также подготавливать его развитие».

Государства также возложили на МККК выполнение за­дач по обеспечению защиты и помощи жертвам вооруженных конфликтов и внутренней борьбы и их непосредственных по­следствий. Поэтому Комитет часто осуществлял свою опе­ративную деятельность в подобных ситуациях, в частности в обстановке насилия внутри страны (в ходе вооруженных кон­фликтов и внутренних беспорядков).

Наконец, МККК обладает зафиксированным в Уставе правом гуманитарной инициативы, позволяющим ему предлагать свои услуги в те моменты, когда он считает, что его статус ис­ключительно нейтрального и независимого посредника может способствовать разрешению проблем гуманитарного характе­ра. Это право имеет характер обычной правовой нормы.

В ситуациях, не подпадающих под действие гуманитарно­го права, например, в ходе беспорядков – МККК ссылается в своей деятельности на гуманитарные принципы, признан­ные во всем мире, а также на те права человека, малейшие от­ступления от соблюдения которых считаются абсолютно не­допустимыми (так называемое неизменное ядро прав челове­ка), или на другие права человека.

Эти многочисленные обязательства превращают МККК в организацию с совершенно особым, уникальным статусом. Хо­тя Комитет как таковой является частной неправительствен­ной организацией, те функции, которые были возложены на не­го международным правом, придают его деятельности столь ярко выраженную международную ориентацию, что МККК, как правило, признают в качестве международного юридичес­кого лица. К тому же в 1990 г. Генеральная Ассамблея ООН предоставила ему статус наблюдателя. В то же время сам МККК заключил со многими странами, на территории которых он осуществляет свою деятельность, соглашения, предостав­ляющие ему различные льготы и привилегии, приравниваю­щие его тем самым к межправительственным организациям.

В настоящее время МККК имеет около 50 действующих делегаций в 80 странах мира, где работают 740 сотрудников-­иностранцев и около 4 тысяч человек местного персонала. МККК осуществляет свою деятельность в интересах военно­пленных, раненых, лиц, задержанных по соображениям безо­пасности, депортированных, разлученных семей, гражданско­го населения, пострадавшего в результате военных действий, бомбардировок, голода и всех форм вооруженных репрессий. Очевидно, что беженцы и перемещенные лица имеются среди всех вышеуказанных категорий и постоянно находятся в цен­тре внимания организации.

Однако некоторые операции помощи особо направлены на обеспечение защиты беженцам и определенной части пере­мещенных лиц, а также тем гражданским лицам, которым в результате военных действий или голода пришлось бы поки­нуть места своего постоянного проживания, если бы им свое­временно не была оказана материальная помощь. Напомним в качестве примера операции в Сальвадоре и Никарагуа (Ла­тинская Америка), в Судане, Анголе, Мозамбике, Уганде и Сомали (Африка), в Афганистане, Пакистане и на границе Камбоджи и Таиланда, а также на оккупированных Израилем территориях, где значительную часть проживающего населе­ния составляют беженцы.

Можно выделить следующие основные направления практической деятельности, осуществляемой в интересах этих групп гражданского населения.

Представления, направляемые правительствам и во­оруженным движениям, с целью способствовать пониманию и принятию ими правовых норм вооруженных конфликтов и определенных гуманитарных принципов, для того чтобы они соблюдались всеми сторонами. Представления, которые по­началу состоят из предложения услуг, направляемых по дипломатическим каналам, должны в дальнейшем иметь форму постоянного оперативного диалога с соответствующими ком­петентными политическими и военными властями. Кроме то­го, контакты с политическими властями позволяют МККК выступать в роли нейтрального посредника в гуманитарных вопросах, которые должны быть согласованы сторонами в конфликте. Сюда относятся такие вопросы, как разграниче­ние зон безопасности, защита госпиталей, организация кон­воев с грузами помощи, обмен пленными, передача жалоб.

Активная защита путем направления делегатов в за­тронутые конфликтом зоны, получения доступа в лагеря бе­женцев и посещения мест заключения. Такое присутствие, предусмотренное IV Женевской конвенцией и являющееся важной составляющей любых операций МККК, дает возмож­ность осуществлять контроль за соблюдением правовых норм, выявлять случаи их нарушения и предпринимать дей­ствия на соответствующем уровне в правительственных и во­енных органах. В этом в основном и состоит деятельность МККК на оккупированных Израилем территориях, где она направлена почти исключительно на защиту гражданского населения, в частности беженцев. Материальная поддержка и основные услуги предоставляются Ближневосточным агент­ством ООН для помощи палестинским беженцам и организа­ции работ (БАПОР), тогда как МККК выполняет свой обыч­ный мандат по оказанию защиты, как он определен IV Кон­венцией. Этот мандат, признанный израильскими властями и подтвержденный целым рядом специальных соглашений, да­ет МККК постоянный доступ в места, где находятся палес­тинские беженцы и арабы из соседних стран.

Медицинская, продовольственная и материальная помощь. МККК организовал ряд госпиталей военно-полевой хирургии для раненых комбатантов и гражданских лиц в странах Африки и Азии, в частности на севере Кении для на­селения Южного Судана, на севере Сомали, в Пакистане и Афганистане, где созданы три хирургических госпиталя и ор­топедические реабилитационные центры для афганских беженцев, лиц, перемещенных в пределах территории Афганис­тана, и раненых комбатантов, и хирургический госпиталь в Каоиданге, на границе между Камбоджей и Таиландом. Рабо­та этих госпиталей дополняется работой постов первой меди­цинской помощи и эвакопунктов, расположенных в зоне бое­вых действий, зачастую в самом центре районов, захваченных повстанцами.

Операции по оказанию срочной продовольственной и ма­териальной помощи получили значительное развитие, осо­бенно в Африке, и в частности в период с 1984 г., когда нача­лись операции в Эфиопии. МККК, который распределил в 1988 г. среди гражданского населения, пострадавшего в ре­зультате вооруженных конфликтов, около 45 тысяч тонн грузов помощи, руководствуется принципом, в соответствии с которым помощь предоставляется группам населения, не получающим ее от других организаций либо по политичес­ким причинам, либо по соображениям безопасности. Эти грузы помощи распределялись МККК непосредственно сре­ди нуждающихся на основании тщательной оценки потреб­ностей, проведенной на местах. Международный Комитет никогда и никому не перепоручает свою работу на местах, для того чтобы иметь возможность обеспечить жесткий кон­троль за распределением продовольственной помощи, ис­ключить хищения и возможность использовать ее в полити­ческих целях вооруженными силами или группировками. Такой независимый контроль не только гарантирует беспри­страстный характер гуманитарных действий, но и является важным фактором защиты населения, которому оказывается помощь.

Программы распределения семян, проведения санитар­ных мероприятий, вакцинирования скота осуществляются таким образом, чтобы предоставить местному населению и перемещенным лицам, чьи сельскохозяйственные ресурсы были уничтожены в ходе вооруженного конфликта, возмож­ность хоть в какой-то степени самим обеспечить себя необхо­димыми продуктами.

Сочетание медицинской и материальной помощи и сроч­ных мер по реабилитации позволило, в частности, в Планаль­то (Ангола) и в Мозамбике закрепить население на местах, избежать массовых перемещений населения и возникновения значительных скоплений беженцев или ограничить их.

Розыск, воссоединение семей. Работа Агентства по розыску - неотъемлемая часть любых операций, проводимых на местах. Она играет особую роль в судьбах разъединенных семей и беженцев. В связи с этим можно привести два приме­ра. С 1967 г. МККК развернул на Ближнем Востоке радио­сеть, позволяющую осуществлять контакты между членами разлученных палестинских семей, бежавшими в Ливан, на Западный берег реки Иордан и в сектор Газа, в Иорданию, Египет и Сирию. Ежемесячно, таким образом, передается око­ло 1500 сообщений, кроме того, организуется воссоединение семей, переписка между заключенными и их семьями, ведется работа по розыску без вести пропавших. В Юго-Восточной Азии МККК вместе с национальными обществами Красного Креста стран-членов АСЕАН организовал службу розыска и почтовой связи (Tracing and Mailing Service) для розыска вьетнамских беженцев, покинувших страну морем, и облегче­ния их контактов с родственниками, уже проживающими в странах, предоставивших убежище. Благодаря этой операции была восстановлена связь между тысячами родственников и воссоединились множество семей.

Если в положениях права, касающемся беженцев, есть четкое определение беженца, то в гуманитарном праве, на­против, содержатся весьма неопределенные формулировки и вообще сам термин беженец используется лишь в крайне редких случаях. Однако это обстоятельство вовсе не означает, что гуманитарное право обходит беженцев своим вниманием: напротив, его защита распространяется на беженцев, оказав­шихся во время конфликта во власти одной из сторон.

Во время международного вооруженного конфликта граждане одного из государств, спасающиеся бегством от по­следствий боевых действий и оказывающиеся на территории государства противника, пользуются защитой IV Женевской конвенции как иностранцы на территории находящейся в конфликте стороны (ст.ст. 35-46 Конвенции IV). Эта Кон­венция требует от державы, на территории которой находятся беженцы, гуманного обращения с ними: эта держава не долж­на обращаться с беженцами, фактически не пользующимися покровительством ни одного правительства, как с иностран­цами, являющимися гражданами противника, в силу лишь их юридической принадлежности к неприятельскому Государст­ву (ст. 44 Конвенции IV). Протокол 1 подкрепил это по­ложение, упомянув также о защите апатридов (ст. 73 Про­токола 1). Беженцы, являющиеся подданными нейтрального государства, находящиеся на территории государства, участвующего в конфликте, пользуются защитой IV Конвенции в случае отсутствия дипломатических отношений между их го­сударством и государством, участвующим в конфликте. Ста­тья 73 Протокола 1 предусматривает сохранение этой защиты даже в тех случаях, когда дипломатические отношения уста­новлены.

Кроме того, IV Женевская конвенция гласит, что «покро­вительствуемое лицо ни в коем случае не может быть переда­но в страну, в которой оно могло бы опасаться преследований в связи со своими политическими или религиозными убежде­ниями (принцип «непередачи», ст. 45, ч. 4 Конвен­ции IV).

Если во время оккупации какой-либо территории беже­нец вновь окажется во власти государства, гражданином ко­торого он является, он также пользуется особой защитой: Конвенция IV запрещает оккупирующей державе подвергать аресту такого беженца, а также преследовать или осуждать его или депортировать за пределы оккупированной террито­рии (ст. 70, ч. 2 Конвенции IV).

Граждане государства, которые, спасаясь от вооруженного конфликта, оказываются на территории государства, не уча­ствующего в международном конфликте, не подпадают под защиту международного гуманитарного права за исключе­нием тех случаев, когда это государство, в свою очередь, ста­новится жертвой внутреннего вооруженного конфликта. Тог­да беженцы пользуются защитой в соответствии со ст. 3, общей для Женевских конвенций, и Протоколом II. В этом случае беженцы, о которых идет речь, оказываются жертвами двух конфликтов: во-первых, того, который имеет место в их собственной стране, а во-вторых - происходящего в стране, предоставившей им убежище.

Первоочередная роль в защите прав беженцев и проведе­нии различных мероприятий по предоставлению им покрови­тельства и помощи принадлежит Управлению верховного ко­миссара по делам беженцев (УВКБ).

МККК считает, что он также должен заниматься судьбой беженцев, которые, будучи гражданскими лицами, являются жертвами вооруженных конфликтов или беспорядков или же их непосредственных последствий, то есть ситуаций, на кото­рые распространяется действие его мандата. Действия МККК по оказанию помощи этим беженцам определяются, в частности, и тем, предоставляет ли им защиту международное гуманитарное право.

Когда речь идет о беженцах, пользующuxся защитой гума­нитарного права, роль МККК состоит в том, чтобы добивать­ся от участников конфликта соблюдения соответствующих положений IV Женевской конвенции. В оперативном плане МККК стремится - на основании положений все той же Же­невской конвенции - получить доступ к этим беженцам и предоставить им необходимую защиту и помощь.

Как уже говорилось выше, часто складывается такая ситу­ация, когда беженцы не пользуются покровительством гума­нитарного права, - это происходит в тех случаях, когда стра­на, предоставляющая им убежище, не участвует в междуна­родном вооруженном конфликте и не является ареной конф­ликта внутреннего. В такой ситуации эти лица подпадают только под действие права беженцев и оказываются в сфере деятельности УВКБ. Как правило, в подобных ситуациях МККК выполняет лишь вспомогательные функции, и только если кроме него в данном регионе нет иных организаций, спо­собных оказать помощь. Как только на смену ему приходит УВКБ или какие-либо другие организации, МККК прекра­щает такого рода деятельность, чтобы заняться теми задача­ми, при выполнении которых необходима специфика его ман­дата. Вместе с тем МККК всегда может предложить беженцам услуги своего Центрального агентства по розыску. Кроме то­го, Комитет разработал несколько программ по оказанию хи­рургической помощи раненым беженцам.

В то же время МККК не может оставить без внимания те случаи, когда в странах, предоставивших убежище, беженцы подвергаются серьезной опасности, особенно когда их лагеря, расположенные в приграничных зонах, становятся объектами насильственных действий или даже военных операций.

В подобных случаях как нельзя более, кстати, оказывается присущий МККК статус нейтрального и независимого по­средника, и тогда его полномочия осуществляются параллельно с полномочиями УВКБ.

Касаясь вопроса безопасности ла­герей для беженцев, следует отметить два фактора: размеще­ние лагерей в опасных зонах, прилегающих к государствен­ным границам, где ведутся бои, и присутствие в этих лагерях комбатантов. Международное гуманитарное право содержит положения, предлагающие решение этих проблем, но нужно еще добиться соблюдения права.

Когда и МККК, и УВКБ имеют полномочия осущест­влять деятельность, их работа должна быть взаимодополняю­щей. Тесная согласованность и скоординированность дейст­вий позволяет оказать более эффективную помощь жертвам.

Следует также отметить ту важнейшую роль, которую иг­рают в проведении операций по оказанию помощи беженцам национальные общества Красного Креста и Красного Полу­месяца, а также их Федерация.

Еще одной проблемой, вызывающей серьезнейшую оза­боченность МККК, является репатриация беженцев. Хотя, как правило, МККК и не принимает непосредственного участия в операциях по репатриации, он считает, что орга­ны государственной власти и соответствующие организации должны очень серьезно подойти к вопросу правильного вы­бора времени и определения условий возвращения беженцев. Имеющаяся у МККК всесторонняя информация о странах, гражданами которых являются беженцы, позволяет ему на основе анализа ситуации дать рекомендации по обеспечению безопасности беженцев и их достойному возвращению на родину. МККК неоднократно выступал с предостережени­ями по поводу преждевременной репатриации в зоны, где си­туация оставалась нестабильной или была разрушена инфра­структура.


&2. Международное гуманитарное право и роль Международного комитета красного креста в защите прав вынужденных переселенцев


Военные действия выходящие за пределы территории, расположенной в непосредственной близости от фронта, могут привести к перемещению населения. Тем не менее, МККК имел возможность заметить, что нарушения междуна­родного гуманитарного права часто вызывают перемещения населения или увеличивают масштабы этого явления.

Так, гражданские лица покидают зоны боевых действий в результате осуществляемых воюющими неизбирательных на­падений. Бывает также, что они оказываются жертвами пре­следований, заложниками воюющих сторон и становятся пе­ремещенными лицами, стремясь спастись от беззаконий, чи­нимых по отношению к ним. Это приводит к тому, что они ли­шаются нормальных источников снабжения. Утрата таких ис­точников способна стать основной причиной голода, который также может возникнуть, если воюющими не принимаются должные меры для того, чтобы этим лицам была оказана не­обходимая помощь. Если воюющие стороны намеренно пре­пятствуют предоставлению помощи, они нарушают тем са­мым нормы международного гуманитарного права, в частно­сти запрещение использовать в качестве метода ведения вой­ны голод среди гражданского населения (ст. 54 Протоко­ла 1 и ст. 14 Протокола II). Подобные действия, препятст­вующие оказанию помощи, могут, в свою очередь, вызвать но­вые перемещения населения.

При рассмотрении причин перемещения гражданских лиц в ходе вооруженного конфликта следует принять во внимание и неизбирательное использование мин. Напомним, что от мин ежемесячно погибают 800 человек, большинство из которых составляют женщины, дети и крестьяне. По самым скромным оценкам, в 62 государствах еще сохраняются минные поля, на которых установлены от 85 до 100 миллионов мин. В идеаль­ных условиях, когда известно расположение минных полей и даже есть необходимые карты, для разминирования необходи­мо в 100 раз больше времени, чем для установки мин.

Кроме того, власти в условиях немеждународного воору­женного конфликта могут принять решение переместить граж­данское лицо или группу гражданских лиц внутри территории своего государства. В этом случае решение властей будет соот­ветствовать международному гуманитарному праву только тогда, когда оно принимается с целью обеспечения безопаснос­ти гражданских лиц или в связи с настоятельными причинами военного характера. Даже при этих обстоя­тельствах такое решение не противоречит нормам гуманитар­ного права лишь в том случае, если принимаются все возмож­ные меры для приема гражданского населения в условиях, удовлетворительных с точки зрения обеспечения крова, гигие­ны, здоровья, безопасности и питания (ст. 17 п. 1 До­полнительного протокола II к Женевским конвенциям 1949 г.).

Нарушения международного права могут одновременно являться причиной массовых перемещений населения и по­казателем умышленного намерения властей такие перемеще­ния спровоцировать. В любом случае политика, направлен­ная на массовое перемещение групп населения, например, проводимая в ходе «этнических чисток», несовместима с со­блюдением гуманитарного права. В этой связи можно отме­тить, что ст. 3, общая для всех Женевских конвенций, за­прещает сторонам в конфликте проводить дискриминацию по причинам pacы, цвета кожи, религии или веры, пола, происхождения или имущественного положения или других ана­логичных критериев.

С точки зрения достоинства личности, положение челове­ка, вынужденного покинуть свой дом по причинам, связан­ным с военными действиями или другими видами насилия, является катастрофическим, поскольку перемещенные лица оказываются в состоянии полной беспомощности. Поэтому члены международного сообщества должны проводить поли­тику, цель которой состоит в том, чтобы не допускать перемещений населения. Следовательно, гораздо больше внимания должно уделяться соблюдению гуманитарного права.

Государства, находящиеся в состоянии мира, должны, как предлагают им Женевские конвенции, распространять знания о гуманитарном праве, в частности, руководствуясь его воспи­тательным значением, которое, по крайней мере, не меньше, чем воспитательное значение права прав человека. Что же ка­сается государств, вовлеченных в вооруженные конфликты, то им следует принимать меры, призванные внушить военным и политическим руководителям желание соблюдать тот мини­мум гуманности, сохранение которого стремятся обеспечить Конвенции. Необходимо добиться соблюдения гуманитарно­го права – это обязательный шаг на пути к восстановлению мира, существование которого не ставилось бы под угрозу па­мятью о чрезмерных страданиях. Кроме того, следует уделить внимание ситуациям, когда не предусмотрен режим защиты, подобный тому, который обеспечивается гуманитарным пра­вом, потому что, с одной стороны, последнее в указанных си­туациях не применимо, а с другой – действие режима между­народного права прав человека часто приостанавливается вследствие вступления в силу соответствующих оговорок.

МККК имел возможность убедиться в том, что потребнос­ти перемещенных лиц не могут быть удовлетворены одним лишь распределением гуманитарной помощи. Принимаемые меры должны упреждать перемещения населения. Они долж­ны обеспечить защиту гражданских лиц от военных действий, но не путем их перемещения, а путем ограничения военных действий рамками, предусмотренными нормами права. Цель этих мер должна состоять в борьбе с противоречащими меж­дународному праву злоупотреблениями властью, представля­ющими собой дискриминацию в отношении каких-либо групп населения. Если обстановка определяется как воору­женный конфликт немеждународного характера, специаль­ные соглашения между сторонами в конфликте могут улуч­шить обращение с гражданскими лицами и сделать возмож­ным принятие решений в духе права, применимого к между­народным вооруженным конфликтам.

Гуманитарное право, применимое к немеждународным во­оруженным конфликтам, не предусматривает создания таких пользующихся защитой зон, как, например, санитарные и бе­зопасные зоны, о которых говорится в ст. 14 Женевской конвенции IV, или нейтрализованные зоны (ст. 15 той же Конвенции). Возникает вопрос: следует ли поощрять созда­ние подобных зон во время внутренних вооруженных конф­ликтов? Главная проблема здесь состоит в необходимости ус­тановить сотрудничество с соответствующими властями, при отсутствии которого эти зоны нередко подвергаются воору­женным нападениям, что приводит к трагическим последст­виям для людей, чью защиту эти зоны призваны обеспечить. Вот почему достаточно трудно предлагать решения общего плана; целесообразность тех или иных действий следует вы­яснять особо для каждого отдельного случая, принимая во внимание конкретные обстоятельства. Подобные трудности возникают и в том, что касается использования путей сообще­ния исключительно для доставки гуманитарной помощи (в качестве гуманитарных коридоров). На практике это почти невозможно. Кроме того, такие коридоры могут оказывать не­благоприятное воздействие на зоны, которые они не обслу­живают. Следовательно, перед принятием каждого решения следует тщательно продумать его возможные последствия, как положительные, так и отрицательные.

В связи с этим МККК полагает, что проблема перемещен­ных лиц требует единой стратегии, сочетающей защиту и ока­зание помощи. Предоставление гуманитарной помощи, пред­назначенной обеспечить выживание людей путем удовлетво­рения их наиболее насущных потребностей, ни в коем случае не должно рассматриваться как альтернатива усилиям, направленным на устранение причин, вызывающих перемеще­ние, таким как представления гражданским и военным влас­тям или деятельность на местах. Кроме того, следует избегать возникновения зависимости от помощи извне, принимая ме­ры к тому, чтобы лица, которые такой помощью пользуются, смогли снова обеспечивать себя сами.

Международное гуманитарное право защищает жертвы международных и немеждународных вооруженных конфлик­тов. К международным вооруженным конфликтам применя­ются четыре Женевские конвенции 1949 г. и Дополнительный протокол 1, а также обычное право. К немеждународным во­оруженным конфликтам применяются ст. 3, общая для всех Женевских конвенций 1949 г., и Дополнительный прото­кол II, а также нормы обычного права, применимые к немеж­дународным вооруженным конфликтам.

Поскольку лица, перемещенные в пределах одной страны, в принципе являются гражданскими лицами, то на них до, в ходе и после их перемещения распространяется покровитель­ство всех правовых норм, защищающих гражданских лиц в условиях вооруженного конфликта.

В настоящее время наиболее часто происходят немежду­народные вооруженные конфликты. В связи с их характерны­ми особенностями, такими как отсутствие линии фронта, на­хождение комбатантов среди гражданского населения, развал политических, хозяйственных и общественных структур и т. д., внутренние конфликты способны в большей мере, чем международные, вызывать перемещения населения. Более то­го, во время международных конфликтов государства неред­ко вводят ограничения на перемещения населения, прожива­ющего на их территории.

Однако в некоторых случаях происходят и перемещения лиц внутри территории государства, вовлеченного в между­народный вооруженный конфликт.

Отметим также, что иногда внутри государств происходят столкновения, достигающие по своей напряженности уровня внутреннего вооруженного конфликта, который развивается на фоне конфликта международного. В таких обстоятельст­вах проблемы гуманитарного порядка, являющиеся причи­ной перемещений населения или порожденные ими, могут быть частично решены путем применения положений, отно­сящихся к международным вооруженным конфликтам. Ста­тья 75 Дополнительного протокола I, применимая в условиях международного вооруженного конфликта к любому лицу, затронутому подобной ситуацией, может быть использована для разрешения некоторых проблем, возникновение которых возможно при таких обстоятельствах.

Если международный вооруженный конфликт не сопро­вождается немеждународным вооруженным конфликтом, то принимаются во внимание лишь положения, применимые к международным вооруженным конфликтам.

Гражданское население в ходе во­оруженного конфликта пользуется иммунитетом, который должен защитить его, насколько это возможно, от последст­вий военных действий. Даже во время войны гражданское на­селение должно быть в состоянии вести более или менее обычный образ жизни. В частности, у людей должна быть воз­можность жить в своих домах; это является одной из основ­ных задач международного гуманитарного права.

Если, однако, гражданские лица вынуждены покинуть свои дома по причине серьезных нарушений международного гуманитарного права, они тем более подпадают под защиту этого права. Такая защита предоставляется положениями пра­ва, применяемыми в период, как международных вооружен­ных конфликтов, так и немеждународных вооруженных кон­фликтов, поскольку оба типа конфликтов могут стать причи­ной перемещения населения в пределах собственных стран.

Гражданское население обладает также правом получать продукты и другие предметы, необходимые для выживания (ст. 23 Конвенции IV; ст. 70 Протокола I). Таким же правом пользуется и население оккупированных территорий (ст.ст. 55, 59 и далее Конвенции IV; ст. 69 Протокола I). Кроме того, население не может быть депортировано за пре­делы оккупированных территорий. В общем виде основные гарантии, предоставляемые гражданскому населению, изло­жены в ст. 75 Протокола I.

Что касается гражданских лиц, сnасающuxся бегством в ситуации немеждународною вооруженною конфликта, то они пользуются защитой, очень сходной с той, которая предостав­ляется во время международных вооруженных конфликтов. Хотя основополагающие принципы предоставления защиты таким перемещенным лицам сформулированы весьма четко, следует признать, что конкретные правила разработаны не столь тщательно.

Краеугольным камнем защиты перемещенных лиц явля­ется ст. З, общая для четырех Женевских конвенций. Несмотря на свою краткость, она содержит важнейшие прин­ципы. Указав, что лица, которые не принимают непосредст­венного участия в военных действиях, должны при всех об­стоятельствах пользоваться гуманным обращением, эта ста­тья запрещает следующие действия: посягательство на жизнь и физическую неприкосновенность (в частности все виды убийства, нанесение увечий, жестокое обращение, пытки и истязания), взятие заложников, посягательство на человеческое достоинство, а также осуждение и исполнение наказания без предварительного судебного решения, вынесенного надлежащим образом учрежденным судом, представляющим все (основные) судебные гарантии.

Эти основные гарантии повторены в Протоколе II, кото­рый - в добавление к гарантиям, предоставляемым общей ст. 3, - запрещает, в частности, коллективные наказания, акты терроризма и грабеж (ст. 4 пп. 1 и 2). Помимо этого, запрещая посягать на человеческое достоинство, Про­токол недвусмысленно говорит о недопустимости таких ви­дов надругательств, как изнасилование, принуждение к про­ституции и любые формы непристойного посягательства. Ли­цам, лишенным свободы, также предоставляются дополни­тельные гарантии. В ст. 6 сформулированы су­дебные гарантии, а ст.ст. 7-12 предусматривают, что ране­ные и больные, а также лица, ухаживающие за ними, должны пользоваться уважением и защитой. Наконец, Протокол II предписывает обеспечивать особую защиту женщинам и де­тям (в частности, ст. 4 п. 3).

Далее Протокол II предоставляет защиту гражданскому населению от последствий военных действий. В частности, ст. 13 гласит, что гражданское население пользуется «общей защитой от опасностей, возникающих в связи с военными операциями - оно, в частности, не долж­но являться объектом нападения. Помимо этого, запрещают­ся акты насилия или угрозы насилием, имеющие основной целью терроризировать гражданское население.

Запрещается также использовать голод среди граждан­ского населения в качестве метода ведения военных действий (ст. 14). Поэтому запрещено в этих целях подвергать на­падению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения (такие как запасы продуктов питания, производящие продовольствие сельскохозяйственные районы, посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой и запасы послед­ней, а также ирригационные сооружения). Установки и со­оружения, содержащие опасные силы, а именно, плотины, дамбы и атомные электростанции, не должны становиться объектом нападения, если такое нападение может вызвать тя­желые потери среди гражданского населения (ст. 15). Культурные ценности и места отправления культа также под­лежат защите (ст. 16).

Протокол II запрещает принудителъные перемещения гражданского населения. Они могут осуществляться лишь в исключительных случаях, когда необходимость в этом вызы­вается требованиями обеспечения безопасности гражданских лиц или вескими причинами военного характера. В случае не­обходимости осуществления таких перемещений должны приниматься все возможные меры для приема гражданского населения в условиях, удовлетворительных с точки зрения обеспечения крова, гигиены, здоровья, безопасности и пита­ния (ст. 17). Хотя в настоящем положении нет соответст­вующей формулировки, подразумевается, что такие переме­щения могут иметь лишь временный характер.

Наконец, если гражданское население испытывает чрез­мерные лишения из-за недостаточного обеспечения запасами, существенно важными для его выживания (такими как про­довольствие и медицинские материалы), то с согласия заин­тересованного государства проводятся операции по оказанию помощи, «которые носят исключительно гуманитарный и беспристрастный характер и осуществляются без какого-ли­бо неблагоприятного различия.

Относительно правил ведения военных действий Между­народный институт гуманитарного права в Сан-Ремо принял в 1990 г. Декларацию о положениях международного гумани­тарного права, регулирующих ведение военных действий во время немеждународных вооруженных конфликтов. Декла­рация содержит общие принципы ведения военных действий, а также правила использования некоторых видов оружия.

Можно сказать, что в международном гуманитарном пра­ве принят глобальный подход, направленный на защиту всею гражданскою населения в целом. Тот факт, что это право лишь изредка упоминает о перемещениях населения, вовсе не означает, что достаточная правовая защита отсутствует. Напротив, соблюдение права должно способствовать предот­вращению подобных перемещений.

Конечно, правовая защита никогда не может быть абсо­лютной, и даже в случае точного соблюдения всех положений гуманитарного права нельзя полностью исключить переме­щения населения. И все же соблюдение соответствующих правил позволило бы избежать большинства перемещений, вызванных войной, которая в наше время является их основ­ной причиной.

Поэтому крайне важно, чтобы те государства, которые до сих пор не являются участниками Женевских конвенций и Дополнительных протоколов, присоединились к этим докумен­там международною права и чтобы воюющие стороны выполняли свои обязательства, скрупулезно применяя те положе­ния, уважать которые они торжественно обещали.

В целом проблема перемещенных внутри страны лиц тре­бует, чтобы МККК действовал одновременно и как пропаган­дист и хранитель международного гуманитарного права, и как оперативная организация, обеспечивающая предоставле­ние защиты и помощи жертвам вооруженных конфликтов и внутренних беспорядков.

Прежде всего, МККК, сочетая деятельность, направлен­ную на уважение воюющими сторонами права, с оперативной работой на местах, стремится к тому, чтобы гражданское насе­ление оставалось, когда это возможно, в местах своего посто­янного проживания и чтобы были обеспечены его безопас­ность и достойная жизнь. Таким образом, одним из важней­ших аспектов деятельности Комитета является превентив­ная, предупредительная деятельность. Тот факт, что переме­щения гражданского населения продолжают оставаться ши­роко распространенным явлением, со всей наглядностью по­казывает, насколько трудна эта задача, насколько сложно ог­раничить произвол и репрессии в отношении гражданского населения. И все же гуманитарной деятельности принадле­жит важнейшая роль: она помогает обуздывать безудержное насилие, препятствуя дальнейшему ухудшению ситуации.

Перемещенные лица в качестве жертв вооруженных кон­фликтов или беспорядков, несомненно, подпадают под дейст­вие мандата МККК. Поэтому они пользуются общей защитой и помощью, которые он предоставляет гражданскому населе­нию.

Основными направ­лениями этой деятельности являются:

- защита гражданского населения; соблюдение междуна­родного гуманитарного права и гуманитарных принципов;

- посещение лиц, лишенных свободы;

- оказание срочной медицинской помощи, а также реабили­тационная деятельность (военно-полевая хирургия, орто­педия, поддержка, оказываемая медицинским учреждени­ям и т. д.);

- помощь в осуществлении общественного здравоохране­ния, в частности в снабжении питьевой водой;

- поставки продовольствия в чрезвычайных ситуациях и другая помощь для удовлетворения основных потребнос­тей (например, поставки материалов для устройства ук­рытий, а также предметов гигиены, распределение семян, сельскохозяйственных орудий и рыболовных снастей, вакцинация скота);

- деятельность, направленная на восстановление связей между членами семей, разлученными в ходе войны или беспорядков, и способствующая их воссоединению.

МККК может также предлагать свои услуги с целью содействовать установлению связи между сторонами в конфликте (например, путем передачи сообщений гуманитарного харак­тера) или заключению гуманитарных соглашений (например, специальных договоренностей, распространяющих действие международного гуманитарного права на внутренние воору­женные конфликты или позволяющих эвакуировать раненых).

Следует отметить, что для МККК понятия защиты и по­мощи тесно взаимосвязаны и, по сути дела, неотделимы друг от друга.

Чаще всего МККК приходится осуществлять операции по оказанию помощи перемещенным лицам в условиях воору­женных конфликтов. Действительно, в условиях военных действий, когда человеческая жизнь более всего подвергается опасности и, вследствие этого, особенно остро встает вопрос о помощи гуманитарного характера, МККК, основываясь на своем общепризнанном праве инициативы и благодаря свое­му нейтральному и независимому статусу, часто может дейст­вовать гораздо более эффективно, чем другие организации. Специфический характер учреждения и практически посто­янная связь со всеми сторонами в конфликте позволяют ему, как правило, получать доступ к жертвам, предоставлять за­щиту и помощь которым входит в его непосредственные обя­занности, вне зависимости от того, где приходится осущест­влять такого рода деятельность: на территории, контролируе­мой правительством, или же в зонах, находящихся под конт­ролем вооруженной оппозиции. Насколько это возможно, МККК сотрудничает с национальными обществами Красного Креста и Красного Полумесяца.

Может возникнуть вопрос о целесообразности применения мер, направленных на усиление защиты гражданского населе­ния и, в частности, перемещенных лиц от влияния военных действий. Так, предлагалось создать находящиеся под особой защитой зоны, подобные зонам, предусмотренным положения­ми международного гуманитарного права либо подсказанными. К сожалению, практика показала, с какими трудностями приходится сталкиваться при создании таких зон, особенно в связи с обеспечением безопасности, поскольку таковая невоз­можна без строгого контроля над всей территорией зоны, а это, в свою очередь, требует размещения большого числа персона­ла. Также очевидно, что создание безопасных зон приводит к более эффективным результатам в тех случаях, когда эта зона признается всеми заинтересованными сторонами. Если же признание зоны, находящейся под особой защитой, пытаются навязать сторонам насильно, она не будет отвечать требовани­ям международного гуманитарного права. МККК удавалось в случаях крайней необходимости и с согласия всех заинтересо­ванных сторон добиваться нейтрализации ограниченных тер­риторий, устанавливая над ними собственный контроль.

При создании зон безопасности следует проявлять особую осторожность. По сути дела, существование таких зон может способствовать возникновению чувства ложной безопасности у тех лиц, для защиты которых они созданы. Кроме того, в отдельных случаях создание зон безопасности может вызвать обратный эффект, когда большей опасности, чем прежде, нач­нет подвергаться население, находящееся за их пределами, а это будет неизбежно вести к ослаблению позиций междуна­родного гуманитарного права, которое предусматривает защи­ту всего гражданского населения без каких-либо различий.

Помимо названного обстоятельства, следует внимательно следить за тем, чтобы такого рода механизмы не ограничива­ли право перемещенных лиц покидать свои страны и просить убежище за границей.