Волосюк п. В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев научный редактор

Вид материала

Учебное пособие

Подобный материал:

• Вопросы к экзамену по административному праву, 30.83kb.
• Тема : «Характеристика правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской, 174.25kb.
• Социальная адаптация вынужденных переселенцев и беженцев в республике бурятия, 230.39kb.
• Социальная адаптация беженцев и вынужденных переселенцев в современном российском обществе, 402.45kb.
• Состав общественного совета при уфмс россии по Владимирской области России по Владимирской, 30.53kb.
• Информационное письмо российский гуманитарный научный фонд Комитет по делам национальностей, 30.58kb.
• Региональная конференция 16 мая 2003 г., г. Кисловодск, 33.73kb.
• Законность и дисциплина в сфере государственного управления, 82.3kb.
• Всвязи с этим обратимся к правовой природе этого понятия, проанализируем существующие, 285.62kb.
• Правовой статус НацБанка рк, Банковская система, 87.63kb.

&4. Право убежища


Право убежища – право каждого человека искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, а также право государства разрешать въезд и проживание на его территории лицу, которое преследуется в другой стране по политическим мотивам.

Право убежища закреплено во всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также в Декларации о территориальном убежище, принятой ООН 14 декабря 1967 года в качестве рекомендации.

Так, согласно Декларации о территориальном убежище, убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществлении своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. На право убежища и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений. Когда для какого-либо государства оказывается затруднительным предоставление или дальнейшее предоставление убежища, государства раздельно или совместно или через Организацию Объединенных Наций должны рассматривать в духе международной солидарности надлежащие меры для обеспечения бремени, лежащего на этом государстве.

Ни к какому лицу, не должны применяться такие меры, как отказ от разрешения перехода границы или, если оно уже вступило на территорию, на которой оно ищет убежища, высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию. Исключение к вышеуказанному принципу может быть сделано лишь по имеющим решающее значение соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения, как, например, в случае массового притока людей.

Если какое-либо государство все же решит, что исключение из принципа, изложенного в Декларации, будет оправданным, то оно должно рассмотреть вопрос о предоставлении данному лицу на таких условиях, которые оно сочтет подходящими, возможности переезда в другое государство  — либо с помощью предоставления временного убежища, либо иным путем.

Государства, предоставляющие убежище, не должны позволять лицам, получившим убежище, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций.

В соответствии с Федеральным законом «О беженцах», решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства заявления с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации.

Временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они:

1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

2) не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

Решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным органом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации по месту подачи лицом письменного заявления о предоставлении ему и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища в срок, не превышающий трех месяцев со дня подачи заявления³⁶.

Лицо, подавшее заявление, и прибывшие с ним члены его семьи подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации по месту подачи заявления.

На время рассмотрения заявления лица о предоставлении ему и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища территориальный орган по вопросам миграции выдает ему справку о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища.

Выдача справки является основанием для направления территориальным органом по вопросам миграции ходатайства о временной регистрации лица, получившего справку, и прибывших с ним членов его семьи в органе внутренних дел по месту его пребывания.

Орган внутренних дел по месту пребывания лица, получившего справку, на основании указанного ходатайства и при предъявлении им справки производит в установленном порядке регистрацию этого лица и прибывших с ним членов его семьи.

Лицо, подавшее заявление, и прибывшие с ним члены его семьи должны пройти обязательное медицинское освидетельствование в соответствии с установленным порядком и получить медицинское заключение.

Решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице и прибывших с ним членах его семьи, в том числе обстоятельств прибытия на территорию Российской Федерации либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации (например, состояние здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица.

На основании решения о предоставлении временного убежища территориальный орган по вопросам миграции по месту рассмотрения заявления о предоставлении временного убежища выдает лицу свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации установленного образца. Свидетельство является документом, удостоверяющим личность его владельца на территории Российской Федерации.

Выдача свидетельства является основанием для направления территориальным органом по вопросам миграции ходатайства о временной регистрации лица, получившего это свидетельство, и прибывших с ним членов его семьи в органе внутренних дел по месту его пребывания.

Орган внутренних дел по месту пребывания лица, получившего свидетельство, на основании указанного ходатайства и при предъявлении этим лицом свидетельства производит в установленном порядке регистрацию этого лица и прибывших с ним членов его семьи.

Временное убежище предоставляется на срок до одного года. Срок предоставления временного убежища может продлеваться на каждый последующий год решением территориального органа по вопросам миграции, на учете в котором состоит данное лицо, на основании письменного заявления лица о продлении срока предоставления временного убежища и при наличии обстоятельств, послуживших основанием для предоставления лицу временного убежища.

Лицу, получившему временное убежище и прошедшему обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата, территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, выдается свидетельство установленной формы.

Свидетельство является документом, удостоверяющим личность его владельца на территории Российской Федерации, в том числе для его регистрации в органах внутренних дел по месту пребывания на территории Российской Федерации.

Оформление и выдача свидетельства производятся территориальным органом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, принявшим решение о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации.

Свидетельство оформляется и выдается его владельцу в течение 2 недель со дня принятия решения о предоставлении ему временного убежища.

Свидетельство выдается лицу, достигшему возраста 18 лет. Сведения о членах семьи, не достигших этого возраста, заносятся в свидетельство одного из родителей, а при отсутствии родителей - в свидетельство опекуна либо в свидетельство одного из членов семьи, достигшего возраста 18 лет, который добровольно берет на себя ответственность за воспитание и содержание членов семьи, не достигших указанного возраста.

Лицу, не достигшему возраста 18 лет, прибывшему в Российскую Федерацию без сопровождения родителей или опекунов и получившему временное убежище, может также выдаваться свидетельство, если для него не определено иное правовое положение на территории Российской Федерации.

В свидетельство вносятся следующие сведения:

а) наименование территориального органа по вопросам миграции, выдавшего свидетельство;

б) дата выдачи, номер и срок действия свидетельства;

в) фамилия, имя, отчество владельца;

г) число, месяц и год рождения владельца;

д) место рождения владельца;

е) гражданство владельца (для лиц без гражданства делается запись «лицо без гражданства»);

ж) пол и семейное положение владельца;

з) номер личного дела владельца;

и) подпись владельца (в случае неграмотности владельца проставляется отпечаток его пальца);

к) срок продления действия свидетельства;

л) информация о членах семьи владельца, не достигших возраста 18 лет;

м) сведения о регистрации в органах внутренних дел по месту пребывания владельца.

В свидетельстве производятся отметки органов записи актов гражданского состояния. По желанию владельца в свидетельстве делается отметка учреждения здравоохранения о группе крови и резус - факторе.

Свидетельство подписывается руководителем территориального органа по вопросам миграции, выдавшего свидетельство.

Свидетельство является основанием для законного пребывания данного лица на территории Российской Федерации и для регистрации его в установленном порядке в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту пребывания.

При получении свидетельства национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, получившего временное убежище, передаются данным лицом на хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Свидетельство признается недействительным в случае:

а) наличия исправлений, подчисток, а также других видов подделки;

б) отсутствия или переклейки фотографической карточки владельца;

в) отсутствия необходимых записей, печатей и штампов;

г) наличия отметок и записей, не предусмотренных Положением о его выдаче;

д) выявления неточностей или ошибок в произведенных записях;

е) наличия повреждений, нарушающих целость документа или его частей;

ж) утраты свидетельства;

з) утраты или лишения права на временное убежище.

Лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства). Лицо, получившее свидетельство, не получает денежные пособия выдаваемые беженцам.

Лицо, получившее временное убежище, и прибывшие с ним члены его семьи:

а) имеют право на пользование жилыми помещениями на условиях найма (поднайма), оказание содействия в выезде за пределы Российской Федерации, а также могут пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

б) обязаны:

сообщить в течение семи дней в территориальный орган по вопросам миграции по месту своего учета сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации;

сняться с учета в территориальном органе по вопросам миграции при изменении места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учет в территориальный орган по вопросам миграции.

Лицо утрачивает временное убежище:

1) в связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием для предоставления ему временного убежища;

2) при получении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства;

3) при выезде к месту жительства за пределы территории Российской Федерации.

Лицо лишается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, временного убежища, если оно:

1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;

2) сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для предоставления данному лицу временного убежища, либо допустило иное нарушение положений настоящего Федерального закона.

Лицо, утратившее временное убежище или лишенное временного убежища по обстоятельствам, предусмотренным п. 5 и пп. 2 п. 6 ст. 12, и не имеющее иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, обязано по предложению территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в месячный срок покинуть территорию Российской Федерации.

Территориальные органы по вопросам миграции ведут учет лиц, получивших временное убежище, и направляют в установленном порядке информацию о них, а также о лицах, утративших временное убежище или лишенных его, в банк данных Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.

Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации направляет полученную информацию в центральный банк данных по учету лиц, а также представляет в установленном порядке в Министерство внутренних дел Российской Федерации сведения о лицах, подлежащих выдворению (депортации) за пределы Российской Федерации.


&5. Депортация (выдворение) беженцев




В соответствии с Федеральным законом «О беженцах», лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца, не использующее право обжалования решения и отказывающееся от добровольного выезда, выдворяется (депортируется) совместно с членами семьи за пределы территории Российской Федерации в соответствии с национальным законодательством и международными договорами Российской Федерации.

Лицо, обжаловавшее решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо решение об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и получившее отказ на жалобу, а также не имеющее иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающееся от добровольного выезда, выдворяется (депортируется) совместно с членами семьи за пределы территории Российской Федерации.

В Конвенции о статусе беженцев, указывается, что государства не высылают законно проживающих на их территории беженцев иначе, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка.

Высылка таких беженцев производится только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. За исключением случаев, когда этому препятствуют уважительные соображения государственной безопасности, беженцам будет дано право предоставления в свое оправдание доказательств и обжалования в надлежащих инстанциях или перед лицом или лицами, особо назначенными надлежащими инстанциями, а также право иметь для этой цели своих представителей.

Лицо, лишенное статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, подлежит выдворению (депортации) за пределы территории Российской Федерации после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации.

Лицо, утратившее временное убежище или лишенное временного убежища по обстоятельствам, предусмотренным Федеральным законом «О беженцах», не имеющее иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающееся от добровольного выезда, выдворяется (депортируется) за пределы территории Российской Федерации.

При этом государства принявшие решение о высылке беженцев и членов их семей предоставляют им достаточный срок для получения законного права на въезд в другую страну.

Следует оговориться о том, что в международном праве для государств стоит запрет на высылку или возвращение беженцев в страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Однако это не применяется к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным, вошедшим в силу приговором в совершении особенно тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны.

Согласно четырехстороннему соглашению о добровольном возвращении беженцев и перемещенных лиц между Россией, Грузией, Абхазией и Верховным комиссаром ООН по делам беженцев, при осуществлении программы добровольной репатриации стороны обязуются соблюдать следующие принципы:

a) перемещенные лица/беженцы имеют право на добровольное возвращение в места своего происхождения или проживания независимо от их этнической, социальной или политической принадлежности в условиях полной безопасности, свободы и достоинства;

б) добровольный характер репатриации определяется и соблюдается посредством соответствующих соглашений;

в) перемещенные лица/беженцы имеют право на мирное возвращение без риска подвергнуться аресту, задержанию, тюремному заключению или уголовному преследованию.

Такой иммунитет не распространяется на лиц в тех случаях, когда имеются серьезные указания на то, что:

- они совершили военные преступления или преступления против человечности, как это определено в международных документах; или

- они совершили тяжкие уголовные преступления; или

- они ранее принимали участие в боевых действиях, а в настоящее время находятся в составе вооруженных формирований, готовящихся к боевым действия в Абхазии.

Лица, относящиеся к этим категориям, должны информироваться по соответствующим каналам о возможных последствиях, с которыми они могут столкнуться по возвращении;

г) стороны обеспечивают, чтобы беженцы, по возвращении, пользовались свободой передвижения и поселения, включая право на возвращение в те районы, где они проживали до того, как покинули зону конфликта, или в районы по своему выбору;

д) стороны обеспечивают, что беженцам и перемещенным лицам после возвращения будут продлены или восстановлены паспорта и прописка. Эти документы будут действительны для их прежнего местожительства или выбранного ими места возвращения;

е) стороны обеспечивают возвращающимся лицам, по их возвращении, защиту от преследований, включая взимание несанкционированных выплат или сборов и угрозу жизни или имуществу;

ж) возвращающиеся лица по возвращении получат обратно оставленное ими движимое и недвижимое имущество, им будет оказана помощь в его получении. В противном случае стоимость утраченного имущества должна быть - насколько это возможно – компенсирована;

з) перемещенные лица/беженцы, которые не пожелают возвратиться в Абхазию, по-прежнему получают помощь и пользуются защитой впредь до изыскания приемлемых альтернативных решений в отношении таких случаев;

и) в соответствии с основополагающим принципом сохранения единства семьи, если репатриация семей в полном составе окажется невозможной, будет создан механизм для их воссоединения в Абхазии. Кроме того, принимаются меры для выявления и оказания дополнительной поддержки оставшимся без присмотра подросткам и другим, находящимся в уязвимом положении лицам в процессе репатриации;

к) стороны соглашаются с тем, что беженцам и перемещенным лицам будет гарантирован беспрепятственный доступ ко всей имеющейся информации о ситуации в районах, в которые будет происходить репатриация.

В рамках этого соглашения Стороны, Российская Федерация и Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, согласились также о следующем:

a) УВКБ имеет прямой и беспрепятственный доступ ко всем перемещенным лицам/беженцам из Абхазии для осуществления мероприятий, необходимых для выполнения его мандата, а также обязанностей оперативного и наблюдательного характера.

б) Сотрудникам Организации Объединенных Наций и других соответствующих международных и неправительственных учреждений, сотрудничающих с Организацией Объединенных Наций в реализации программ по репатриации, реинтеграции и реабилитации, обеспечивается содействие в передвижении между и в пределах всех районов, где находятся беженцы и перемещенные лица, а также районов, в которые они возвращаются. Указанное включает в себя свободное использование воздушного пространства, установленных взлетно-посадочных полос и аэропортов для осуществления полетов в целях оказания чрезвычайной помощи, а также освобождение от налогов и пошлин на все товары, импортируемые для использования в рамках программы добровольной репатриации перемещенных лиц/беженцев из Абхазии и для оказания Абхазскому региону чрезвычайной помощи по интеграции и реабилитации со стороны Организации Объединенных Наций и сотрудничающих учреждений, а также скорейшую таможенную очистку и обработку таких товаров.

в) Российская Федерация будет гарантировать беспрепятственный транзит гуманитарных грузов, направляемых для целей Соглашения, через ее территорию.

г) УВКБ создает необходимые местные отделения в местах, согласованных заинтересованными Сторонами, в целях содействия добровольной репатриации, реинтеграции и реабилитации.

д) Обеспечиваются выделение и постоянное использование Сторонами, Организацией Объединенных Наций и сотрудничающими учреждениями специально установленных радиочастот для радиосвязи между их отделениями, транспортными средствами и персоналом в районах расположения перемещенных лиц / беженцев, а также в районах, в которые они возвращаются.


&6. Полномочия Верховного комиссара ООН по делам беженцев


В соответствии с Уставом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 14 декабря 1950 года, Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев, действуя под руководством Генеральной Ассамблеи, принимает на себя обязанности по предоставлению международной защиты, под эгидой Организации Объединенных Наций, тем беженцам, которые подпадают под действие Устава, и по изысканию окончательного разрешения проблемы беженцев путем оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации указанных беженцев или их ассимиляции в новых странах.

Компетенция Верховного комиссара распространяется:

а) на всех тех лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу Соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу устава Международной организации по делам беженцев;

б) на всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут, пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

Постановления по вопросу о праве считаться беженцем, вынесенные Международной организацией по делам беженцев в течение периода ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют условиям настоящего пункта;

компетенция Верховного комиссара не распространяется более на тех лиц, которые:

a) добровольно вновь воспользовались защитой страны своей гражданской принадлежности; или

б) лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрели; или

в) приобрели новое гражданство и пользуются защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или

г) добровольно вновь обосновались в стране, которую они покинули или вне пределов которой они пребывали вследствие опасений преследований; или

д) не могут более ссылаться на причины, не связанные с соображениями личного удобства, в обоснование своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых они были признаны беженцами, более не существуют, причем ссылка на причины чисто экономического характера недопустима; или

е) будучи лицами, не имеющими определенного гражданства, не могут более ссылаться на какие-либо иные причины, кроме соображений личного удобства, в обоснование своего неизменного отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых они были признаны беженцами, более не существуют, и они могут вернуться в эту страну.

На всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства вне страны своего прежнего обычного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, или не могут или по причинам указанных опасений не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего обычного местожительства.

При этом компетенция Верховного комиссара, определенная выше, не распространяется на лиц:

a) являющихся гражданами нескольких стран, если только они не удовлетворяют условиям, предусматриваемым в предыдущем пункте в отношении каждой из стран, гражданами которых они являются; или

б) за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданской принадлежностью этой страны; или

в) продолжающих пользоваться защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций; или

г) в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они совершили преступление, предусмотренное положениями договоров о выдаче преступников, или преступление, предусмотренное в статье VI Лондонского статута Международного военного трибунала или положениями п. 2 ст. 14 Всеобщей декларации прав человека.

Верховный комиссар обеспечивает защиту беженцев, забота о которых входит в компетенцию его Управления, путем:

a) содействия заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдения за выполнением постановлений этих конвенций и предложения необходимых поправок к ним;

б) содействия, при помощи специальных соглашений с правительствами, выполнению любых мероприятий, имеющих своей целью облегчение положения беженцев и сокращение числа беженцев, нуждающихся в защите;

в) содействия правительственным и частным усилиям, направленным на поощрение добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах;

г) облегчения допуска беженцев, не исключая тех, которые принадлежат к категориям наиболее нуждающихся, на территорию различных государств;

д) стараний получить разрешение для перевода имущества беженцев, особенно того имущества, которое необходимо для их расследования;

е) получения от правительств информации относительно числа беженцев на их территории и положения их, а также законов и постановлений, их касающихся;

ж) поддержания тесного контакта с заинтересованными правительствами и межправительственными организациями;

з) установления наиболее целесообразного, по его мнению, контакта с частными организациями, занимающимися вопросом о беженцах;

к) облегчения координации усилий частных организаций, занимающихся попечением о беженцах.

В пределах предоставленных в его распоряжение средств Верховный комиссар занимается такими другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей.

Верховному комиссару поручается заведование всеми общественными или частными средствами, получаемыми им для оказания помощи беженцам, и распределение их между частными и, если потребуется, государственными учреждениями, которые он считает наиболее квалифицированными для оказания такой помощи.

Верховный комиссар консультируется с правительствами стран постоянного местожительства беженцев относительно необходимости назначения в этих странах его представителей. В каждой стране, признающей в том необходимость, может быть назначен представитель, утверждаемый правительством данной страны. С соблюдением изложенного выше одно и то же лицо может являться представителем в нескольких странах.

Управление Верховного комиссара финансируется из бюджета Организации Объединенных Наций. Если только в будущем Генеральная Ассамблея не примет иного решения, никакие расходы - помимо административных расходов, связанных с функционированием Управления Верховного комиссара, - не должны относиться на счет бюджета Организации Объединенных Наций, и все другие расходы, связанные с деятельностью Верховного комиссара, покрываются из добровольных взносов.


&7. Проблемы оформления статуса беженцев в Южном Федеральном округе


Всякий крупный вооруженный конфликт или война, особенно гражданская, сопровождается отъездом с насиженных мест огромных масс беженцев. Образование суверенных государств, как правило, приводит к изменению границ и усиливает вынужденную миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Беженцы, как и остальные мигранты, как правило, плохо готовы к борьбе за существование в окружении чужой культуры, чужого языка и конкуренции рабочей силы.

С начала 90-х гг. в Российской Федерации стрессовая миграция вышла на первый план, оттеснив по значимости другие виды мигра­ции. В этой связи, вынужденная миграция на Северном Кавказе зани­мает особенное место по сравнению с миграционной ситуацией в дру­гих регионах России. В Южном Федеральном округе проблемы ми­грации в числе различных общественных событий последнего десятилетия занимают важнейшее место с точки зрения остроты, масштаб­ности, социально-экономических и социально-политических послед­ствий. В ее основе лежит целый комплекс причин: обострение межна­циональных отношений, рост национализма, локальные вооруженные конфликты, военные действия, Кризисная социально-экономическая ситуация, сложная криминогенная и этнополитическая обстановка. Именно сюда впервые прибыли вынужденные мигранты из Закавказья и Средней Азии в конце 80-х годов. По мере развития политических событий на территории бывшего Советского Союза поток вынужден­ных мигрантов в регионе то усиливался, то сокращался. В период с начала 90-х годов Северо-Кавказский регион характеризуется значи­тельным количеством вынужденных мигрантов. Здесь сосредоточена четверть всех зарегистрированных по стране вынужденных пересе­ленцев и более чем три четверти беженцев³⁷. Многие вынужденные мигранты поселялись на Северном Кавказе как в силу приграничного положения данного региона, так и в силу его благоприятных условий.

В Южном федеральном округе на начало 2002 г. было зареги­стрировано 158,2 тысячи вынужденных переселенцев (с 1 июля 1992 г.) и 15,5 тысячи беженцев (с 20 марта 1993 г)³⁸. Приведенные данные в известной степени относительны, так как не все мигранты по различным причинам регистрируются в официальных структурах, прежде всего миграционной службе. Они позволяют утверждать, что в структуре вынужденных мигрантов во всех регионах Северного Кавказа (за исключением Северной Осетии) беженцы не преобладают.

Это связано с доминированием в регионе внутренней миграции. Наибольший удельный вес вынужденных мигрантов отмечается в русских районах Южного Федерального округа. Беженцы как выну­жденные мигранты предпочитают «оседать» в районах с благополучной социально-политической и экономической обстановкой. Таковыми на Северном Кавказе являются прежде всего русские территории. Из национальных районов исключением является Северная Осетия. Из всех русских районов Северного Кавказа максимальная числен­ность зарегистрированных вынужденных мигрантов приходится на Ставропольский и Краснодарский края. На 1 января 2002 г. здесь на­ходилось по 20-30 тысяч вынужденных переселенцев и беженцев. Максимальный показатель миграционной нагрузки отмечается в Ставропольском крае. В то время как в Ростовской области и Красно­дарском крае на 10 тысяч человек постоянного населения вынужден­ных мигрантов было от 26 до 50 человек, в Ставропольском крае - со­ответственно от 51 до 100 человек. Причем наибольшая миграционная нагрузка в Ставропольском крае наблюдается в сельской местности³⁹.

Приведенные оценки нуждаются в корректировке, так как официаль­ный статус вынужденного мигранта предоставляется всего на пять лет, после чего мигрант не учитывается соответствующей официаль­ной статистикой. Часть вынужденных мигрантов не регистрируется в качестве таковых в миграционной службе по причине недоверия к го­сударственным властям, дороговизны проезда, отдаленности мест проживания и т.д.

Основная часть вынужденных мигрантов в русские районы Се­верного Кавказа прибывала из Чеченской республики, Азербайджана, Грузии, Таджикистана. В начале нового тысячелетия значительно ак­тивизировался приток мигрантов из Казахстана. Значительный приток вынужденных мигрантов на Северный Кавказ привел к осложнению социально-экономической, этнополитической, ситуации в регионе. Усилилась нагрузка на социальную инфраструктуру, остро ощущается нехватка рабочих мест. Возможности для обустройства вынужденных мигрантов в русских районах весьма ограничены по причине высокой плотности населения, ограниченности социально-экономических ус­ловий населенных пунктов, резко возросшей стоимости жизни и жи­лья. Значительная часть вынужденных мигрантов живет в тяжелых условиях: не имеет жилья, работы, стабильных источников дохода. Особенно сложно положение беженцев, так как эта категория вынуж­денных мигрантов не имеет российского гражданства. Проблема по­ложения и интеграции беженцев в местах нового проживания в Юж­ном Федеральном округе остается на протяжении более чем десятиле­тия одной из самых актуальных и далека от своего полного разрешения.

Резкая активизация вынужденной миграции, особо круп­ные ее масштабы после распада СССР заставили соответствующие органы российской государственной власти приступить к разработке правовых норм для регуляции миграционных процессов и определе­ния правового статуса вынужденных мигрантов, в том числе, такой категории как «беженцы». В Российской Федерации в 1993 г. был принят закон «О беженцах». Согласно последнему, к категории бе­женца относилось лицо, не имеющее российского гражданства, но « ...вынуждено или имеющие намерение покинуть место своего по­стоянного жительства, вследствие совершенного против него насилия или преследования в иных формах, либо реальной угрозы насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежно­сти, социальной группе, политических убеждений». Беженцам декла­рировалось предоставление прав на получение льгот и пособий, в том числе льготных условий для получения российского гражданства. В основе современного категориального понятия «беженец» в целом лежат такие критерии, как внешняя вынужденная миграция в период и экономического и социально-политического кризиса на постсовет­ском пространстве, отсутствие российского гражданства. Сегодняш­няя ситуация в законодательстве характеризуется ужесточением кон­троля за получением мигрантами статуса беженцев. С одной стороны, это объясняется относительной стабилизацией политической ситуа­ции внутри России и в странах ближайшего зарубежья, с другой – со­вершенствованием законодательства, регулирующего миграционные процессы в России. Этому же способствовало снижение значимости чеченского кризиса.

Качественно различные миграционные потоки, которые фикси­руются на сегодняшний день в различных регионах Северного Кавка­за, требуют более детального анализа их содержания. Например, в Ростовской области, несмотря на значительное количество вынужден­ных мигрантов, стрессовая миграция, обусловленная близостью этно­конфликтных регионов, идет на убыль. В настоящее время в область идет значительный приток русскоязычного населения из бывших рес­публик Средней Азии, которое отличается высоким уровнем образо­вания, профессионализмом, ориентацией на социальную мобильность и городской стиль жизни. Все это вызывает необходимость разработ­ки адекватного регионального законодательства. Вступивший в силу в ноябре 2002 г. закон «О правовом положении иностранных граждан», к сожалению, фактически не изменил положение дел с миграционны­ми потоками. Проблема обеспечения получения мигрантами соответ­ствующего правового статуса не решена окончательно не только в на­циональных районах Северного Кавказа, но и на его русских террито­риях, даже в таких как Ростовская область, считающаяся в Южном Федеральном округе наиболее благополучной в плане межэтнических отношений.

До принятия Конституции 1993 г. большинство субъектов Рос­сийской Федерации либо не имели права принимать законы, либо этим правом не пользовались. В настоящее время региональные вла­сти накопили известный опыт в сфере законотворчества. Очень редко в регионах Северного Кавказа положение беженцев определяется спе­циальными законодательными актами. Как правило, положения о беженцах встречаются в законах и нормативных правовых актах, регулирующих другие вопросы. Основной массив документов, опреде­ляющих правовой статус беженцев – это подзаконные акты. В Крас­нодарском крае есть подзаконные акты, регламентирующие статус вынужденных мигрантов, принадлежащих к определенной этнической группе, предоставляющие льготы общественным объединениям бе­женцев, утверждающие региональные миграционные программы. На законодательном уровне вопрос регламентируют обычно комплекс­ные акты, посвященные миграции (Иммиграционный кодекс Ставро­польского края от 31 декабря 1996 г.); акты, посвященные регистра­ции по месту пребывания и жительства (закон «О порядке регистра­ции пребывания и жительства на территории Краснодарского края» от 23 июня 1995 г; закон «О мерах по усилению контроля за миграцион­ными процессами на территории Ростовской области» от 19 сентября 1994 г.); акты, устанавливающие административную ответственность за нарушение данного порядка (закон «Об административной ответст­венности за нарушение порядка пребывания и определения на посто­янное место жительства в Ставропольском крае» в редакции от 18 де­кабря 1996 г.) и в настоящее время широко распространены противоречия ме­жду федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Связано это с процессом формирования миграционного законодательства в государстве, отсутствием вопросов миграции как самостоятельного предмета ведения в Конституции Российской Феде­рации. Эти вопросы рассматриваются в качестве особой сферы регу­лирования миграционных процессов в рамках административного права. Противоречия в законодательстве ведут к нарушению прав вы­нужденных мигрантов. Среди наиболее типичных нарушений прав, встречающихся в региональном законодательстве, различаются нару­шения собственно прав беженцев, ограничения свободы передвиже­ния и выбора места жительства. В субъектах Федерации, расположен­ных на Северном Кавказе, имеется законодательная практика введе­ния дополнительных условий для регистрации вынужденных мигран­тов. Например, для регистрации беженцев в Краснодарском крае и Ростовской области необходимо наличие их родственников, прожи­вающих на территории субъекта в течение установленного срока (5 лет – Ростовская область и 10 лет – Краснодарский край.

Свобода передвижения и выбора места жительства, как прави­ло, ограничивается путем введения квот на предоставление права пре­бывания (Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область), ограничений на проживание в определенной местности (Ставрополь­ский и Краснодарский края), сборов, не предусмотренных федераль­ным законодательством (Ставропольский и Краснодарский края), преимущественного права на возвращение на территорию субъекта Федерации представителей титульного этноса или выходцев из дан­ных мест (Краснодарский, Ставропольский края, Ростовская область). Для русских районов Северного Кавказа стала особенной проблема земельная. Введение в России новой системы землепользования, предполагающей свободную куплю-продажу земли, может дестабили­зироватъ этнополитическую обстановку на фоне активной вынужден­ной миграции. В данных районах исторически к земле сложилось осо­бое ценностное отношение. Земля играет особую роль в казачьем са­мосознании, все больше активизирующемся в Краснодарском крае и Ростовской области. Процесс определения правового статуса вынуж­денных мигрантов сопряжен также со значительным количеством трудностей, вызванных бюрократическими препонами, незнанием норм правового регулирования и зачастую несогласованностью рабо­ты должностных лиц, призванных осуществлять эту работу. Как это ни парадоксально, но проблемы оформления соответствующего пра­вового статуса возникают в первую очередь у русскоязычных граждан бывшего СССР, прибывающих в русские регионы Северного Кавказа из Казахстана, Узбекистана или иного государства ближнего зарубе­жья и не имеющих на момент прибытия гражданства России. Напри­мер, в Ростовской области требуется от граждан бывшего СССР нали­чия гражданства России уже в момент обращения с ходатайством о приобретении указанного статуса, а для этого необходимо зарегист­рироваться по месту жительства в России. Получение же регистрации зависит от наличия жилья и целого ряда вытекающих из этого усло­вий.

Таким образом, на сегодняшний день процесс оформления пра­вового статуса вынужденного мигранта сопряжен с рядом серьезных проблем и существенных затруднений, вызванных, в том числе и не­совершенством законодательства. Дальнейшая работа в области ми­грационного законодательства должна вестись с учетом необходимо­сти преодоления имеющихся проблем и разработки четких механизмов реализации законодательных норм в конкретной практике соот­ветствующих государственных органов. Это связано не только с за­щитой прав вынужденных мигрантов, но и решением вопросов ликви­дации негативного влияния миграционных потоков на состояние со­циально-экономической, этнополитической обстановки, демографиче­ской ситуации в регионе.