Податковий кодекс україни

Вид материала

Кодекс

Содержание Стаття 6. Поняття податку та збору Характеристика податку припускає не тільки якусь закінчену й коротку дефініцію, але й визначення ознак, що висловлюють зміст цьо До таких рис віднесено його обов’язковість, безумовність та надходження до відповідного бюджету. На теоретичному рівні виділяють також такі характеристики податку Розмежування податків, зборів, платежів є не винятково теоре­тичною проблемою, але й у значній мірі проблемою практики. Природно, податок і збір мають ряд загальних рис. До них відносяться За відплатністю. Відносини відплатності характерні для зборів (на відміну від податків). Таким чином, на відміну від податків, збори мають індивідуальний характер і їм завжди властиві спеціальна мета й спеціальні інте Якщо виходити з певної самостійності бюджетів різних рівнів (центрального й місцевих), то можна виділити й два рівні регулювання Нижній рівень, що формує надходження до місцевих бюджетів. Зміст податкової системи має певні особливості. III. Ступінь контролю центральної адміністрації за органами місцевої влади. Різноманіття цих відносин може бути зведене до трьох

Подобный материал:

• Закону України "Податковий Кодекс України", 88.45kb.
• Закону України "Податковий Кодекс України", 568.32kb.
• Закону України "Податковий Кодекс України", 172.07kb.
• Закону України "Податковий Кодекс України", 5240.64kb.
• Закону України "Податковий Кодекс України", 20.22kb.
• Верховною Радою України 02. 12. 2010 р прийнято Податковий кодекс, 25.5kb.
• Закону України "Податковий Кодекс України", 106.68kb.
• Податковий кодекс україни, 15353.9kb.
• Закону України "Податковий Кодекс України", 2544.98kb.
• Закону України "Податковий Кодекс України", 2544.98kb.

Стаття 6. Поняття податку та збору

6.1. Податком є обов’язковий, безумовний платіж до відповідного бюджету, що справляється з платників податку відповідно до цього Кодексу.

6.2. Збором (платою, внеском) є обов’язковий платіж до відповідного бюджету, що справляється з платників зборів, з умовою отримання ними спеціальної вигоди, у тому числі внаслідок вчинення на користь таких осіб державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами та особами юридично значимих дій.

6.3. Сукупність загальнодержавних та місцевих податків та зборів, що справляються в установленому цим Кодексом порядку, становить податкову систему України.

Виникнення податків визначається передумовами формування держав. Складно виділити момент, із якого виникли податки, точніше можна говорити про відносно триваючий процес становлення платежів податкового характеру. Проявляючись як епізодичні, випадкові, тимчасові платежі податки перетворюються в стабільний атрибут державної організації, і їх розвиток визначається широким спектром історичних, економічних, політичних, географічних і національних особливостей. Приміром, розвиток податкової системи континентальної Європи йшов шляхом переважного розвитку прямого оподаткування (при обмеженості й зайнятості територій, неможливості приховання об’єктів оподаткування), тоді як у Новому світі акцент зміщався на непрямі податки (в умовах достатку вільних земель і нерозвиненості виробництва).

Трансформація податків у стійкі, чітко діючі механізми, адекватно законодавчо врегульовані, неухильно привела до необхідності з’ясування феномена справляння податку, його природи, юридичної підстави стягнення податків і зборів.

Аналізуючи таке явище, як справляння податків, необхідно враховувати, що вони не є єдиним джерелом доходів до бюджету і являють собою тільки один з видів позаекономічного державного примусу. Крім властиво податків, яким належить провідна роль у формуванні бюджету, існують й інші види вилучень до бюджетів: ліцензійні й реєстраційні збори, збори з населення. Крім того, підприємства й громадяни роблять обов’язкові відрахування в позабюджетні фонди, платять різні тарифи, здійснюють інші обов’язкові платежі. Різноманіття форм вилучень викликає необхідність визначити, що ж із них є безпосередньо податком, а що – неподатковими платежами. Таким чином, всю систему платежів, які входять у податкову систему, можна поділити на податки й платежі податкового характеру. Якщо до першої групи належать саме податки (на прибуток, на землю тощо), то друга група складається зі зборів і відповідних податкових платежів (мито, державне мито, і тощо).

Податок являє собою досить складну категорію, що має еконо­мічне, і юридичне значення. Змістовно аналізується економічна природа податку в сучасних дослідженнях. Однак, зовсім очевидно, що вирішальне значення дефініція податку здобуває саме в праві. В основі цього лежать певні причини. По-перше, точне визначення й закріплення змісту категорії «податок» сприяє чіткому й однаковому застосуванню норм податкового законодавства. По-друге, саме поняття, визначення податку повинне бути однією з відправних точок при підготовці податкових законів. По-третє, чітке визначення податку дозволяє об’єктивно сформувати й закріпити обсяг повноважень податкових органів. По-четверте, без точного визначення категорії «податок» неможлива об’єктивна реалізація як фінансової, так і інших видів відповідальності.

До прийняття Податкового кодексу України взагалі неможна було говорити про сформований єдиний підхід до визначення податку національними законодавствами. Раніше законодавець відходив від цієї проблеми й не виділяв окремо категорії податку. Так, у ст. 2 Закону України № 1251-XII «Про систему оподаткування» від 25 червня 1991 року (із подальшими змінами та доповненнями) під податком і збором (обов’язковим платежем) до бюджетів та до державних цільових фондів розумівся обов’язковий внесок до бюджету відповідного рівня або державного цільового фонду, який здійснювався платниками у порядку і на умовах, що визначалися законами України про оподаткування. Але найбільшою проблемою була конструкція «податку, збору (обов’язкового платежу)». По-перше, вона суперечила ст. 67 Конституції України, яка закріплює обов’язок сплачувати податки та збори (ні про які обов’язкові платежі не йдеться). По-друге, до обов’язкових платежів відноситься і ряд інших надходжень до бюджету (наприклад, адміністративні штрафи тощо). Саме тому такий підхід чинної редакції Податкового кодексу України є певним досягненням, адже раніше розмежувати податок і збір було вкрай складно та робилося це лише на формальних підставах – залежно від назви платежу, під яким він фігурував у закритому переліку загальнодержавних і місцевих податків і зборів.

Відповідно до п. 6.1 ст. 6 Податкового кодексу України податком є обов’язковий, безумовний платіж до відповідного бюджету, що справляється з платників податку відповідно до цього Кодексу. Теорією розроблене більш ширше визначення, за яким податок являє собою форму примусового відчуження результатів діяльності суб’єктів, які реалізують свій податковий обов’язок, що на підставі закону (або акту органу місцевого самоврядування) вноситься до бюджету відповідного рівня (або цільового фонду) і виступає як обов’язковий, безу­мовний, нецільовий, безоплатний, безповоротний грошовий платіж.

Характеристика податку припускає не тільки якусь закінчену й коротку дефініцію, але й визначення ознак, що висловлюють зміст цього поняття.

Чинна редакція Податкового кодексу України закріплює три принципових риси, які, на думку законодавця, мають характеризувати виключно податок.

До таких рис віднесено його обов’язковість, безумовність та надходження до відповідного бюджету.

1. Однією з найбільш концептуальних ознак податку є його обов’язковий характер. Ця риса властива фактично всім платежам податкового характеру й базується на конституційній вимозі, закріпленій у Конституції України. Обов’язковий характер податкового вилучення забезпечує надходження коштів у дохідні частини бюджетів, без яких неможливо реалізувати функцій державної влади на будь-якому рівні. Саме це й забезпечує закріплення на конституційному рівні сплати податків як першочергового обов’язку громадян. «Кожен зобов’язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. Усі громадяни щорічно подають до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом». Обов’язковий характер податку передбачає неможливість законного ухилення від його сплати (крім підстав, закріплених у нормативно-правовому акті, – пільги тощо). У платника немає вибору – платити або не платити податок, у нього є єдиний законний шлях – перерахування податку до бюджету. Обов’язковий характер даного платежу відображається також у першочерговості зарахування коштів, що надходять від податків і зборів. Податок – це обов’язковий внесок, тобто на підставі закону платники податків за певних умов зобов’язані зробити сплату податків. Конституції більшості розвинених країн також надають податковим зобов’язанням своїх підданих конституційний характер, що демонструє їх особливу важливість і значення та свідчить про те, що сплата податків носить не добровільний, а примусовий характер. Система способів примусу й санкцій впливає на платника податків для того, щоб поставити йому в обов’язок виконання своїх зобов’язань щодо сплати податків.
   
2. Безумовний характер податку означає сплату податку, що припускає, якщо буде потреба, застосовувати заходи примусового характеру. На перший погляд, може скластися враження, що сплата і податків, і зборів пов’язана з певною умовою (наприклад, сплата податку на прибуток – з одержанням прибутку). Однак безумовність платежу характеризується тим, що в податках умовою сплати може здатись формування об’єкта оподаткування. Так, до одержання прибутку не може існувати обов’язку щодо сплати податку на прибуток, тому що немає об’єкта. Умовний характер платежу означає, що об’єкт оподаткування існує, але обов’язок щодо сплати відповідного платежу виникає за певної події. Наприклад, мито сплачується залежно від вартості певного товару (яка існує незалежно від обов’язку щодо сплати мита), але тільки за певної умови – перетинанні митного кордону.
   
3. Податок надходить у бюджет відповідного рівня. Розподіл податків по бюджетах, фондах здійснюється відповідно до бюджетної класифікації й може йти за двома основними напрямами: закріплення податку за певним бюджетом або розподілу коштів від сплати податку між бюджетами. При цьому треба враховувати відповідні норми Бюджетного кодексу, згідно з якими власне і розподіляються надходження від сплати податків між бюджетами. Так, ст. 29 Бюджетного кодексу України закріплено склад доходів Державного бюджету України. Ст.ст. 64-69 Бюджетного кодексу України закріплено перелік надходжень від податків та зборів до відповідних різновидів місцевих бюджетів. До того ж бюджетним законодавством закріплено вимогу, відповідно до якої податки і збори та інші доходи державного бюджету зараховуються безпосередньо на єдиний казначейський рахунок і не можуть акумулюватися на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бюджету (за винятком установ України, які функціонують за кордоном). Порядок зарахування до державного бюджету коштів, що отримуються установами України, які функціонують за кордоном, установлюється Кабінетом Міністрів України.
   

Аналізуючи цю проблему та з’ясовуючи співвідношення бюджетного та податкового законодавства при регулюванні таких відносин, треба виходити з чіткого визначення моменту виконання обов’язку із сплати податку чи збору. Виходячи із природи податкового обов’язку, обов’язок із сплати податків вважається виконаним у момент перерахування коштів платником податку. Водночас податки і збори та інші доходи державного бюджету визнаються зарахованими до державного бюджету з дня зарахування на єдиний казначейський рахунок. Перелік податків і зборів та інших доходів бюджету згідно з бюджетною класифікацією в розрізі органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, а також вимоги щодо обліку доходів бюджету визначаються Кабінетом Міністрів України.

Саме виходячи з цього, і треба встановити розмежування між податковим та бюджетним регулюванням та застосуванням відповідно до норм Податкового та Бюджетного кодексу України. До моменту перерахування коштів платниками йдеться про регулювання податкових відносин. З моменту зарахування коштів від сплати податку та збору на відповідний казначейський рахунок застосовуються норми бюджетного законодавства України.

Хотілося б звернути увагу на те, що цілісне уявлення про конструкцію податку неможливо отримати, спираючись лише на ці три ознаки. Загалом вони характеризують і збори, які входять до податкової системи України. Водночас ряд ознак податку залишився поза увагою. Найбільш принциповим є поєднання безумовності та нецільового надходження коштів до бюджету, що характеризує саме податок.

На теоретичному рівні виділяють також такі характеристики податку:

1. Податок являє собою вид платежу, закріплений актом органу державної влади. Податкове регулювання здійснюється насамперед на основі права (компетенції) державного органу влади встановлювати податки й стягувати їх. Безумовно, у цьому випадку треба виходити з положення ст. 92 Конституції України, відповідно до якої податки й збори, система оподаткування встановлюються виключно законами України. Виходячи із цього не складно визначити, що як такий орган може виступати тільки Верховна Рада України. Однак, з огляду на безумовний пріоритет компетенції Верховної Ради в даній галузі, важливо мати на увазі й моменти, коли, встановлюючи тільки перелік або основні елементи податкового механізму, вона делегує повноваження по введенню податку іншим органам (Кабінету Міністрів України, місцевим радам). Важливо мати на увазі певну особливість у встановленні податків. Останнє закріплюється винятково за державою, Верховною Радою України, що її представляє. Основи такого регулювання пов’язані, видимо, з тим, що податок є, насамперед, атрибутом держави, об’єктивно властивий їй. Думка суспільства може й повинна врахо­вуватися, але не лежати в основі формування системи оподаткування. Тобто, право парламенту затверджувати податок є вираженням права народу погоджуватися на його сплату. Однак це не означає згоди кожного конкретного члена суспільства або навіть певних груп, верств. Так, у багатьох країнах існують конституційні заборони на вирішення питань про оподаткування шляхом референдуму. Питання про податки й бюджет виключаються із законів, що регулюють механізм референдуму (ч. 2. ст. 75 Конституції Італійської Республіки).
   
2. Важливий момент у характеристиці податку вноситься ознакою індивідуальної безоплатності або однобічного характеру його встановлення. В основу цієї ознаки податку закладено односпрямований рух коштів від платника до держави. При цьому платник не одержує (на перший погляд) нічого замість, що означає відсутність зустрічних обов’язків держави. Кошти платника йдуть на задоволення суспільних потреб. Однак необхідно враховувати, що безоплатність має умовний характер у зв’язку з однобічним обов’язком платника. У загальному ж плані безоплатність означає, що кошти, які виплачуються як податок, переходять до бюджету без одержання зустрічного відшкодування або задоволення для платника. Обов’язок щодо сплати податку є однобічним, і в податкових правовідносинах платник податків постає зобов’язаною стороною. Держава, одержуючи до бюджету податки й збори, не бере на себе ніяких зустрічних зобов’язань перед платником податків. Водночас платник, сплачуючи податок, не набуває ніяких прав. Однак це положення повинне розумітися у вузькому змісті, тобто при сплаті податку не виникає прямої вигоди або прямої переваги для платника податків. Але це не означає, що платники податків взагалі не одер­жують від держави ніяких благ. Безкоштовна освіта й медичне обслуговування, можливість одержувати захист органів правопорядку, користування дотаційними комунальними послугами - от далеко не повний перелік тих благ, які одержує платник податків від держав­них інститутів і установ, що утримуються за його відрахування.
   
3. Нецільовий характер податкового платежу означає надходження його до фондів, які акумулюються державою й територіальними громадами і використовуються на задоволення публічних потреб. При цьому не ясно, на задоволення яких саме цілей витрачаються надходження від конкретного податку, тобто формується як би розмитий, знеособлений грошовий фонд держави. Не є істотною ознакою для податку те, на які цілі отримані суми витрача­ються. Ознака нецільового, абстрактного податкового стягнення засно­вана на бюджетно-правовому принципі заборони на індивідуалізацію (спеціалізацію) бюджетних доходів. Це означає, що податкові доходи не призначені для конкретних публічних видатків. Іншими словами, здійснення публічних видатків не повинне бути обумовлене надходженням окремих податків, пов’язане прямо зі сплатою того або іншого платежу.
   
4. Аналізуючи зміст податку, необхідно звернути увагу й на його безповоротний характер. Сплата платником податків не припускає зворотного їх повернення. Основою даної характеристики є сама мета, призначення податків - формування фондів для фінансового забезпечення реалізації завдань держави й територіальних громад. Податок не породжує у держави зустрічного обов’язку стосовно особи, що його сплатили, він стягується з метою задоволення потреб суспільства, які можуть бути відособлені, а іноді й суперечити особистим потребам особи, що сплатила податок. Безповоротний характер податку, імовірно, не вимагає особливих коментарів, хоча варто звернути увагу на один аспект. В остаточному підсумку платник одержує віддачу від внесених ним податків, коли держава задовольняє суспільні потреби, у яких зацікавлене сус­пільство й кожний його індивід (охорона громадського порядку, охорона здоров’я, освіта), і в цьому значенні податки начебто вертаються до платника. Проявом безповоротності є ситуація, коли податок підлягає поверненню тільки у випадку законодавчо встановленої пільги або у випадку неправильної його сплати до бюджету (переплата податку).
   
5. Платіж у грошовій формі. Внесення податку до бюджету відбувається в грошовій формі. Сплата податку майном чинним законодавством за загальним правилом не передбачена. Грошова форма сплати податку визначена самою суттю податку, що є, як уже було сказано, внеском. У зв’язку із цим обов’язок платника податків щодо сплати податку є однооб’єктним, оскільки тільки сплата податку в грошовій формі, за загальним правилом, розглядається (при дотриманні інших умов - про строки, бюджети тощо) як належне виконання його обов’язку. Звернення стягнення на майно платника податків у разі недоплати за податками також не є винятком, оскільки в результаті (після реалізації майна) внесення податку до бюджету відбувається в грошовій формі. Однак у деяких випадках сплата податків допускається й у негрошовій формі, але всі негрошові способи сплати податків є нетиповими й викликані кризою платежів. Так, у деяких країнах дотепер існують винятково натуральні податки, тобто податки, які вносяться речами, послугами або роботами. Наприклад, у Лаосі й В’єтнамі сільськогосподарський податок виплачується рисом. Аналогічним винятком є в Україні єдиний фіксований податок на сільськогосподарських товаровиробників.
   

Положення п. 6.2 ст. 6 Податкового кодексу України законодавець намагався максимально наблизити до конституційної вимоги щодо сплати податків та зборів. Тобто, виходячи з цієї норми, крім податків та зборів ніяких інших платежів, які мали б цю правову природу, Конституцією не передбачено. Позитивним у цьому сенсі є відсутність конструкції обов’язкових платежів, що використовувалась Законом України «Про систему оподаткування».

Досить часто як синоніми вживаються поняття податку та збору. Дійсно, це досить схожі категорії, але вони перебувають у певному співвідношенні. Тривалий час, як певне родове визначення стосовно них використовувалось поняття обов’язкового платежу, яке розглядалося як родове, що охоплювало всю сукупність податків і зборів. Йшлося фактично про обов’язкові платежі податкового характеру. Штрафи, стягнення теж мають обов’язковий, але не податковий характер. У широкому сенсі саме обов’язкові платежі податкового характеру як сукупність податків та зборів і становлять податкову систему.

Розмежування податків, зборів, платежів є не винятково теоре­тичною проблемою, але й у значній мірі проблемою практики.

По-перше, коли мова йде про податки, то це насамперед безумовні й нецільові платежі, і після їх надходження до бюджетів неможливо простежити використання цих коштів, та це й не потрібно. У ситуації зі зборами картина інша. Це цільові надходження, вони необхідні для фінансування певних заходів і мають у такий спосіб чітку цільову прив’язку. Тому можна порушувати питання про нецільове вико­ристання коштів (мова може навіть йти про самостійний склад правопорушення).

По-друге, податки в основному надходять до бюджетів, тоді як збори можуть формувати цільові (у тому числі й позабюджетні) фонди. Тому, якщо необхідно закріпити винятково стабільні надходження до бюджетів нецільового характеру, - це, безсумнівно, податки. Якщо ми хочемо закріпити стійкий зв’язок між податковими надходженнями й джерелами, з яких вони направляються, - це збори.

І, по-третє, якщо встановлення, зміна й скасування податків і всіх елементів правового механізму податків є виключною компетенцією органів державної влади, то деталізацію елементів зборів у перспективі можна розглядати і як компетенцію виконавчих органів.

Законодавства багатьох держав не роблять розмежування між цими категоріями, і податкова система характеризується як сукупність податків і зборів. Податкове законодавство Російської Федерації закріплює поняття податку, яким визнається обов’язковий внесок, що має безеквівалентний характер, не пов’язаний зі здійсненням уповноваженим органом (установою або посадовою особою) певних і конкретних дій для (або щодо) внесків, що сплатив цей платник податків.

Природно, податок і збір мають ряд загальних рис. До них відносяться:

1. обов’язковість сплати податків і зборів до відповідних бюджетів й фондів;
   
2. чітке надходження їх до бюджетів й фондів, за якими вони закріплені;
   
3. вилучення їх на основі законодавчо закріпленої форми й порядку надходження;
   
4. примусовий характер вилучення;
   
5. здійснення контролю єдиними органами Державної податкової служби;
   
6. безеквівалентний характер платежів.
   

Однак, незважаючи на схожість цих механізмів, вони мають чіткі розходження.

Збір відрізняється від податків:

1. За значенням. Податкові платежі забезпечують до 80 % надходжень у дохідну частин до бюджету, інші види відрахувань, відповідно, менше.
   
2. За метою. Ціль податків - задоволення потреб держави, ціль зборів - задоволення певних потреб або витрат установ.
   
3. За обставинами. Податки являють собою безумовні платежі; збір виплачуються у зв’язку з послугою, надаваною платникові державною установою, що реалізує державно-владні повноваження.
   
4. За характером обов’язку. Сплата податку пов’язана із чітко вираженим обов’язком платника; збір характеризуються певною добровільністю їх дій і не регулюються іноді відно­синами імперативного характеру.
   
5. За відплатністю. Відносини відплатності характерні для зборів (на відміну від податків).
   
6. За періодичністю. Збори часто носять разовий характер і їх сплата здійснюється без певної системи; податки характеризуються певною періодичністю. Відмінності за періодичністю включають в себе два під­ходи:
   

а) періодичність сплати (збори - одноразова сплата, податки - певна періодична сплата);

б) періодичність дій (збори прямо залежать від кількості дій, що породжують зобов’язання щодо сплати, податки - чітко не погоджуються з періодичністю дій, наприклад, періодичність сплати податку із власників транспортних засобів не пов’язується з характером вико­ристання транспортного засобу).

Таким чином, на відміну від податків, збори мають індивідуальний характер і їм завжди властиві спеціальна мета й спеціальні інтереси.

На відміну від редакції Закону України «Про систему оподаткування» законодавець відмовився від використання поняття «система оподаткування». Чинний Податковий кодекс України використовує категорію «податкової системи». На перший погляд, принципових змін не відбулося і в будь-якому випадку йдеться про сукупність податків та зборів.

Водночас здається, що використання поняття податкової системи є більш доцільним. По-перше, саме таке визначення для сукупності всіх податків та зборів використовується податковими законодавствами пострадянських держав. По-друге, поняття оподаткування значно ширше, ніж той зміст, який з ним пов’язувався в минулому. Оподаткування включає не лише вичерпний перелік податків та зборів, а й процесуальне забезпечення їх появи (введення, зміни, скасування) та справляння. Саме тому перехід до використання категорії «податкова система» вважається доречним.

Поняття податкової системи не є виключно категорією податкового права. Вона має певне, комплексне, граничне положення на стику до бюджетного й податкового права. З одного боку, податкове право регулює відносини щодо надходження коштів у дохідну частин до бюджетів, але з іншого боку – це фактично і є відносини формування дохідної частини бюджетів, які охоплюються бюджетним правом. Звичайно, у більшості випадків використовуються бланкетні норми до бюджетних правовідносин, в яких не деталізуються особливості надходження до бюджетів доходів у вигляді податків і зборів. Але використання податків і зборів передбачає закріплення їх за певними видами бюджетів або розподіл коштів між відповідними бюджетами, що вже виступає через об’єднання бюджетних і податкових норм.

Відповідно до цього необхідно розділити зовнішню й внутрішню форми існування податкової системи. Зовнішня форма включає в себе особливості розподілу податків по відповідних бюджетах і надходження їх до централізованих державних фондів. Внутрішня форма податкової системи буде охоплювати відносини щодо стягнення податків і зборів і фактично включати видовий список обов’язкових платежів податкового характеру.

Зміст податкової системи охоплюється не виключно набором податків і зборів, а деякі особливості її реалізуються через певні співвідношення видів податків і зборів. Таким чином, можуть бути закріплені різні підходи: орієнтація на оподаткування юридичних або фізичних осіб, на майнове або прибуткове оподаткування, співвідношення між прямим і непрямим оподаткуванням. Саме тому необхідно зупинитися на класифікації й аналізі підходів при побудові податкової системи й визначенні співвідношення податків і зборів, що становлять її зміст.

Навряд чи у цій ситуації можна жорстко відмежовувати бюджетні й податкові норми. Складно уявити собі систем до бюджетних доходів без податкових надходжень. Це та галузь регулювання, де бюджетні й податкові норми повинні застосовуватися з неодмінною кореспонденцією одних до одних, відзначатися чітким, нерозривним взаємозв’язком. У цій ситуації й необхідна, на наш погляд, визначеність у співвідношенні понять «податки», «доходи бюджетів».

При визначенні податкової системи важливо розмежувати два підходи до її розуміння. З одного боку, податкова система являє собою сукупність податків, зборів, платежів і виступає як механізм певних, законодавчо закріплених важелів акумуляції доходів дер­жави. У цьому випадку вона може збігатися із системою податків, зборів, платежів. Тут робиться акцент на матеріальну сторону податкової системи, що забезпечує механізм дії податків.

З іншого боку, податкова система містить у собі й досить широкий спектр процесуальних відносин щодо встановлення, зміни, скасування податків, зборів, платежів, забезпеченню їхньої сплати, організації контролю й застосування відповідальності за порушення податкового законодавства. Це начебто тіньова, але не менш важлива частина податкової системи.

Таким чином, у широкому значенні податкова система являє собою сукупність податків, зборів і платежів, законодавчо закріплених у даній державі; принципів, форм і методів їх встановлення, зміни або скасування; дій, які забезпечують їх сплату, контроль і відповідальність за порушення податкового законодавства.

Важливо врахувати, що сформована податкова система в цілому (як сума податків, механізм їхнього вилучення) навряд чи зміниться в принципі, тому що в основному вона відповідає світовій практиці. Однак специфічна ситуація спаду виробництва й посилення кризи неплатоспроможності на тлі розвитку механізмів ринкового само­регулювання вимагають внесення до податкової системи серйозних коректив, поступового її пристосування до цих процесів.

Формування податкової системи, включення до неї певної кількості податків не є самоціллю. В основі цих процесів лежить чіткий орієнтир, який визначає база – обсяг бюджетних витрат. Податкова система й забезпечує основні надходження для покриття цих витрат.

Незважаючи на тісний взаємозв’язок доходів держбюджету й податкових надходжень, необхідне їх чітке розмежування. Нерідко в спеціальній і популярній літературі як синоніми використовується кілька термінів: «доходи держави», «доходи держбюджету» і «податкові надходження». Звичайно, ці поняття важко розглядати ізольовано, але саме з урахуванням їх відмінностей можна виявити суть кожної категорії. Доходи держави відрізняє від доходів держбюджету відсутність прив’язки до яких-небудь рамок, тоді як доходи держбюджету обмежені певним періодом (бюджетним) і чітко визначеними каналами надходжень (Бюджетний кодекс України). І тільки в якості одного з каналів таких надходжень у дохідну частину державного бюджету законодавець передбачає надходження за нормативами, затвердженими Верховною Радою України. Але навіть ці надходження не складаються винятково з податків, тому що сюди ж відноситься система зборів і платежів, які принципово відрізняються й за суттю, і за механізмом обчислення від податків.

Податкове регулювання здійснюється насамперед на основі права (компетенції) державного органу влади встановлювати податки й вилучати їх. П. 12.1 ст. 12 Податкового кодексу України визначає, що Верховна Рада України встановлює на території України загальнодержавні податки та збори.

Будь-яка схема управління в державі має специфічну ієрархічну систему, що передбачає чітке розмежування прав і обов’язків органів влади в сфері формування бюджету й власних доходів.

Якщо виходити з певної самостійності бюджетів різних рівнів (центрального й місцевих), то можна виділити й два рівні регулювання податкових потоків:

1. Верхній рівень, що становить основу надходжень до Державного бюджету.
   
2. Нижній рівень, що формує надходження до місцевих бюджетів.
   

Податкове регулювання в країнах з розвинутою ринковою економікою дозволяє виділити кілька умов оптимального співвідношення бюджетних надходжень і податкових платежів:

а) чіткий поділ компетенції між органами влади на центральному й місцевому рівнях;

б) самостійність бюджетів і наявність у них незалежних джерел доходів;

в) відсутність стійких каналів перерахування коштів з нижчестоящих бюджетів до загальнодержавного. Механізм відносин між органами влади при розподілі компетенції щодо податкового регулювання змінюється залежно від державного устрою, специфіки адміністративно-територіального поділу, традицій. У цілому можна виділити два типи подібних відносин.

Перший тип. Центральний орган влади впливає на сферу податкової ініціативи. Такі відносини характерні для США, де Конгресу разом з адміністрацією відводиться вирішальна роль у прямому оподаткуванні юридичних і фізичних осіб. Так, федеральна влада визначає ставки прямих податків з населення і юридичних осіб, які надходять до федерального бюджету. Місцева влада при цьому підлаштовується під податкову політику, хоча й може самостійно змінювати податкові ставки.

Другий тип характеризується участю на паях органів влади, при якому частка кожного рівня влади в податках визначається їхньою компетенцією. Такі відносини характерні для багатьох європейських країн. У бюджетній системі ФРН частина феде­рального бюджету в податках з доходів господарських організацій корпоративного типу становить 42,5 %; бюджету землі - 42,5 %; місцевого бюджету – 15 %.

У першому випадку воля місцевих органів у сфері податкової політики варіює в певних рамках, однак це ж приводить і до певної нестабільності податкової бази й відповідно до нестабільності надходжень у дохідну частин до бюджету. У другому випадку стабільність податкових надходжень сполучається з обмеженням самостійної податкової політики регіонів. Імовірно, цілком закономірним є компроміс, змішаний варіант цих двох типів, що відображає специфіку бюджетної й податкової системи держави.

Зміст податкової системи має певні особливості.

I. Розподіл функцій між центральними й місцевими органами державної влади:

а) країни зі значними витратами місцевих органів влади (до 30 % валового внутрішнього продукту): Данія, Норвегія, Швеція;

б) країни із середнім рівнем витрат місцевих органів влади (до 20 % ВВП): Англія, Італія, Ірландія;

в) країни з незначною частиною місцевих витрат (менше 10 % ВВП): Німеччина, Франція, Іспанія.

II. Частка податків серед джерел доходів до бюджету. Так, частина податків у місцевих бюджетах становить: у Франції й у Данії - понад 40 %, в Італії – 9 %, у Німеччині - близько 20 %.

III. Ступінь контролю центральної адміністрації за органами місцевої влади. Різноманіття цих відносин може бути зведене до трьох форм.

1. Різні податки. В основі цієї форми лежить механізм самостійного введення податків відповідним рівнем влади (Федерація - суб’єкти Федерації – місцеві органи влади). Виділяються два варіанти цієї форми:
   

а) повний поділ прав і відповідальності різних рівнів влади у встановленні податків, які повністю надходять до бюджету відповідного рівня. Така система неодмінно повинна мати верхнє обмеження суми податкових вилучень із метою запобігання конфіскаційного крену;

б) неповний поділ прав і відповідальності різних рівнів влади у встановленні податків. Цей механізм передбачає закріплення вичерпного переліку податків центральним органом влади й введення ним загальнодержавних податків. Місцеві органи регламентують на своїй території дію місцевих податків, які входять у вищевказаний перелік.

2. Різні ставки. При реалізації цієї форми основні умови стягнення конкретного податку встановлює центральний орган влади, а місцеві органи визначають ставки податку, які зараховуються до місцевого бюджету. Іноді центральний орган влади може обмежувати й загальний розмір податкової ставки. Своєрідність даної форми полягає в обмеженні волі місцевих органів влади, але більшою мірою – в захисті платника податків від сваволі на місцевому рівні.
   
3. Різні доходи. Воля місцевих органів влади в даній формі незначна, тому що між бюджетами різних рівнів розподіляються суми вже зібраного податку. Розподіл встановлюється центральною владою або здійснюються відповідно до закріплених нормативів. Ідея єдності, централізації податкової політики реалізується через механізм «різних доходів», принцип же плюралізму, децентралізації – при реалізації механізму «різних податків».
   

Імовірно, необхідно орієнтуватися на застосування специфічного об’єднання всіх трьох форм, залежно від ситуації, регіону й цілей. У багатьох країнах з розвинутою ринковою економікою взаємодія різних рівнів податкових відносин вирішується встановленням механізму відрахувань, при якому податки на доходи й нерухомість в основному надходять до місцевих бюджетів, а центральний бюджет зосереджує спеціальні цільові надходження відповідно до певного напряму витрат. Такий механізм дозволяє розмежувати повноваження центра й місцевих бюджетів. Це створює можливість забезпечити цільове фінансування пріоритетних загальнодержавних завдань, задовольняти загальнонаціональні інтереси й у той же час підтримувати автономію, фінансову незалежність регіонів.