О перспективах развития лесопромышленного комплекса России, Северо-Запада и Республики Коми: государственное регулирование, ценовая и тарифная политика, Лесной Кодекс РФ в формате задач, поставленных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным на совещании в Республике Коми (г
| Вид материала | Кодекс |
- О перспективах развития лесопромышленного комплекса России, Северо-Запада и Республики, 2834.04kb.
- Введение, 696.78kb.
- Правительства Республики Коми от 29. 06. 2009 №183 о доклад, 357.15kb.
- Правительства Республики Коми от 29. 06. 2009 г. №183 и Методическими рекомендациями, 244.64kb.
- Лика Коми расположена на крайнем северо-востоке Европейской части России, характеризуется, 64.04kb.
- Краткое содержание (основные тезисы) публикации, 579.96kb.
- Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года, 8625.08kb.
- Конституцию Российской Федерации и Конституцию Республики Коми; закон, 220.73kb.
- Сударственные органы Республики Коми, государственные учреждения Республики Коми, которые, 45.98kb.
- Учреждения, Учредитель, разработано в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации,, 164.32kb.
«О концепции и правовом обеспечении федеральной целевой программы
развития лесного сектора экономики России»
Потенциал. По оценке экспертов, в России без экологического ущерба ежегодно можно заготавливать более 550 млн. кубометров древесины и выпускать продукцию в объёме 100 - 120 млрд. долларов. Однако в стране заготавливается не более 130 млн. кубометров леса, из которого производится продукции на сумму около 10 млрд. долларов. Таким образом, установленная лесоустройством расчетная лесосека используется не более чем на 18-23%%.
В стране произрастают высоколиквидные породы древесины, обладающие уникальными потребительскими свойствами – кедр, лиственница, бук, граб и т.д. Лесной сектор экономики России имеет и ряд таких конкурентных преимуществ, как относительно дешёвые трудовые ресурсы, газ и электроэнергия, быстрорастущий рынок потребления товаров из древесины.
По прогнозу ООН к 2020 году мировая потребность в деловой древесине вырастает примерно на 300 млн. кубометров и существует только один реальный источник покрытия этой потребности – леса России.
При благоприятных условиях лесной сектор может стать наряду с отраслями ТЭК одним из основных бюджетообразующих секторов экономики и существенно повысить её экспортный потенциал.
Современное состояние и основные проблемы развития. Сегодня практически все отрасли лесного комплекса находятся в кризисном состоянии.
В 1990 г. на долю России приходилось 10% от общего объема заготовки древесины в мире, сегодня - менее 3%. Доля производства бумаги и картона снизилась с 3,6 до 1,2%%, пиломатериалов – с 15 до 4.
За период с 1999 года заготовка древесины в стране уменьшилась в 2,7 раза производство пиломатериалов – более чем в 3,5 раза, выпуск бумаги и картона - почти в 1,5 раза. Деревянное домостроение сократилось почти в 40 раз.
За 15 лет доля России в мировой торговле лесными товарами упала с 18 до 2%%, и сегодня только по экспорту круглого леса Россия имеет заметную долю – около 30%.
По пиломатериалам эта доля составляет чуть больше 5%, бумаге и картону – 1,5%. В результате размер валютной выручки от экспорта лесопродукции, равный в России 8,5 млрд. долл. США, значительно ниже, чем в таких малолесных европейских странах, чем Швеция и Финляндия. Объём импорта лесобумажной продукции, напротив, ежегодно растёт на 15-20%%, а в 2005 году превысил 3,2 млрд. долларов.
Лесозаготовительная и лесопильная отрасли в иссекшем году, как и двумя годами ранее в целом оказались убыточными. Рентабельность наиболее благополучной отрасли – целлюлозно-бумажной промышленности с 1999 года снизилась с 33%, до 15%. Более половины предприятий в ЛПК являются убыточными, особенно высока доля убыточных леспромхозов, которая приблизилась к 70%.
Из-за отсутствия в лесу необходимой сети дорог высокопродуктивный хвойный лес вдоль существующих магистралей почти весь вырублен, что привело к значительному ухудшению породного состава лесонасаждений, резкому снижению их коммерческой ценности. Резко сократилась в российском лесу самая ценная для промышленности порода - сосна, доля которой в европейской части снизилась за двадцать лет в 1,5 раза. В южных районах заметно снизилась доля еловых лесов – с 84 до 62%%, их место заняли лиственные.
Крайне остро стоит проблема противодействия нелегальным рубка леса и другим нарушениям в лесопользовании. Потери консолидированного бюджета России превышают 5 млрд. рублей в год.
Причины возникновения проблем. Одной из главных причин является отсутствие в России национальной лесной политики, дееспособного лесного законодательства, а также стратегической программы развития единого лесного сектора. В результате нарастает техническая и технологическая отсталость лесопромышленного производства, изношенность основных фондов достигает 70%. Технологическое оборудование на большинстве предприятий установлено более 20 лет назад, за период с 1990 года не построено ни одного крупного лесоперерабатывающего предприятия. Медленно идёт внедрение прогрессивных ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий, в результате российская лесобумажная продукция имеет низкую конкурентоспособность и цены на международном лесном рынке.
Это происходит вследствие недостаточного поступления инвестиций в модернизацию и строительство предприятий из-за низкой инвестиционной привлекательности лесопромышленного производства. Из-за неблагоприятного, высоко рискованного инвестиционного климата в ЛПК, отсутствия гарантий защиты прав собственности и вложенных инвестиций ежегодная потребность в инвестициях, равная 2,5-3 млрд. долларов, покрывается примерно на 40%.
Главным фактором отсутствия нормального инвестиционного климата в отрасли стали развёрнутые корпоративные лесные войны, которые тормозят развитие наиболее эффективных и прозрачных предприятий.
Недружественные действия предпринимались против 7 крупнейших целлюлозно-бумажных комбинатов, среди которых - Усть-Илимский ЛПК, Котласский ЦБК, Братский ЛПК, Сыктывкарский ЛПК, Камский ЦБК и другие. Сегодня острый корпоративный конфликт развернут в отношении ОАО «Архангельский ЦБК» и ОАО «Волга».
Процесс недружественного поглощения лесопромышленных компаний распространился на большинство многолесных регионов страны, то есть получил масштабный, массовый характер, что стало угрожать социально-экономической безопасности территориям, где лесопромышленный комплекс является основой их жизнеобеспечения.
Концептуальный подход и меры по регулированию ускоренного развития
лесного сектора экономики России.
В развитых лесопромышленных странах, как правило, государство становилось инициатором разработки национальных лесных политик, доктрин и программ развития национальных лесных секторов.
В качестве объекта стратегического планирования везде рассматривается единый лесной сектор или «кластер» национальных экономик, который объединяет в единую систему все отрасли как по выращиванию и охране леса, так и по его переработке. Традиционный подход в разработке программных документов обусловлен высокой интеграцией всех технологически связанных производств, сконцентрированных в рамках нескольких крупных транснациональных корпораций (ТНК), которые выпускают две трети лесобумажной продукции в мире. Основной целью национальных лесных политик является поддержка этих вертикально-интегрированных структур, создания благоприятных условий для роста эффективности и конкурентоспособности с целью увеличения их доходов и налоговых платежей.
Для того чтобы нормально развивались и крепли отечественные лесные холдинги, необходимо, чтобы Правительство РФ наконец-то признало лесной сектор в качестве стратегически важного сектора экономики и приняло решение о разработке национальной лесной политики. Основным содержанием политики должны стать приоритетные меры по развитию производства лесобумажной продукции с высокой добавленной стоимостью, позволяющей приносить в бюджет максимальный доход. Для этого необходимо выявить «точки роста» среди действующих лесопромышленных компаний, оказывать поддержку наращивания производства продукции глубокой переработки древесины, прежде всего, на их промплощадях. Именно такой подход, учитывающий имеющийся кадровый и сырьевой потенциал, резервную транспортную и энергетическую инфраструктуру действующих предприятий будет менее затратным.
Очевидно, что только после этого следует планировать строительство недостающих перерабатывающих мощностей с «нуля», прежде всего крупных целлюлозно-бумажных комбинатов, но исключительно с учётом конкурентных преимуществ российской лесопродукции на глобальном лесном рынке, ёмкости перспективных рыночных ниш, с которых она способна вытеснить зарубежных конкурентов.
Но, что бы принимать решения о стимулировании развития наиболее перспективных «продуктовых линий», следует произвести инвентаризацию необходимого для этого ресурсного потенциала лесного сектора и выявить «узкие места» в транспортной и энергетической инфраструктуре, а также его лесосырьевой составляющей. А в стратегическая программа развития как раз и должны присутствовать меры по устранению проблем и «узких мест», препятствующих расширению действующих или созданию новых мощностей по производству конкурентоспособной лесобумажной продукции.
Лесное законодательство.
Из-за отсутствия национальной лесной политики Правительство РФ так и не смогло разработать редакцию Лесного кодекса, которая бы устраивала всех участников лесных отношений. Законопроект, который внесён на рассмотрение в Государственную Думу, не решает проблему привлечения частных инвестиций в развитие лесопользования и лесного хозяйства, не создаёт условия для развития глубокой переработки древесины, а провоцирует передел собственности в ЛПК, так как содержит единственный механизм передачи лесфонда в аренду через аукционы, в том числе непрофильным фирмам-однодневкам.
При этом лес там рассматривается не как целостная экосистема, включающая животный и растительный мир, не как ресурс, требующий возобновления, а только как товар для оборота. В результате авторы законопроекта установили единственный критерий победы на аукционе - размер предложенных денег, не обременяя участников аукциона какими либо инвестиционными, социальными или экологическими обязательствами.
Исключительно аукционный способ передачи лесных участков в аренду приведет к разрушению сформированных по технологическому принципу российских лесопромышленных корпораций, лишит их базового звена в общей технологии – лесосырьевой базы для переработки. За этим последуют перебои в снабжении древесиной крупных перерабатывающих производств, их возможное банкротство. Вновь образованные лесные монополии получат возможность без ограничений застраивать коттеджами участки леса вокруг мегаполисов, а также диктовать цены на такие социально-значимые товары, как деревянные дома, мебель, бумага. Можно только предполагать, какой может последовать социальный взрыв в стране, где лес является основой жизнеобеспечения.
Заключение, которое подготовили Подкомитет Государственной Думы РФ по лесным ресурсам и большинство членов созданной при Думе рабочей группы для доработки законопроекта включают следующие принципиальные положения.
- Преобладающей остаётся федеральная государственная собственность на лес, поскольку мировая практика показала, что эффективность лесоуправления и лесопользования не зависят от форм собственности на лесные участки.
- Из законопроекта исключаются положения о необоснованном ограничении пребывания граждан в лесах.
- Порядок предоставления в аренду участков лесного фонда должен предусматривать проведение аукционов с предварительным квалификационным отбором участников, среди которых - преимущества у арендаторов, имеющих лесозаготовительные мощности и производства по глубокой переработке древесины
- К краткосрочной аренде предлагается относить аренду без ведения лесного хозяйства на срок от 1 года до 6-7лет, а к долгосрочной – аренду с ведением лесного хозяйства на срок от 7 до 49 лет с правом пролонгации договоров аренды на 5 лет в случае исполнения договорных обязательств.
- Ставки платы за единицу лесного ресурса целесообразно формировать по рентному принципу, то есть максимально учитывать качество ресурсов, их местоположение и условия заготовки и производства из них конечных продуктов потребления.
- Включено положения о концессиях лесных участков как формы долгосрочной аренды с инвестиционными обязательствами сторон, что позволит строить лесные дороги и иные объекты инфраструктуры в неосвоенных лесосырьевых базах.
- Предусмотрена приоритетная передача лесфонда в аренду предприятиям, осуществляющим глубокую переработку древесины, а также возможность привлечения подрядных организаций на проведение работ, указанных в договоре аренды.
- Предусмотрены приоритеты выделения лесфонда предприятиям, осуществляющим добровольную сертификацию лесопользования.
- Включены положения, регламентирующие развитие и финансирование дорожной инфраструктуры в лесном фонде на долевой основе между государством и бизнесом и т.д.
Комплекс первостепенных мер по ускоренному выводу лесного сектора экономики из кризиса и его устойчивому развитию.
Помимо нормативных актов лесного законодательства необходимо выработать механизм реализации приоритетов лесной политики, который должен включать комплекс мер по совершенствованию экономических и правовых регуляторов в различных отраслях лесного сектора экономики.
Лесное хозяйство.
1.Завершение реформы органов государственной власти в области управления лесами и контроля в области охраны и воспроизводства лесов, увеличение объёма их финансирования, в особенности функций контроля и надзора за нарушениями и нелегальной рубкой.
2.Обеспечение органов государственной власти достоверной информацией об объемах заготовки и источниках происхождения древесины, в т.ч. отправляемой на экспорт.
3.Совершенствование способов сбора, учета, обработки и представления информации о лесных ресурсах.
4.Пересмотр классификации лесов с учетом их экономической доступности и пересмотр методики определения расчетной лесосеки.
5.Интенсификация ведения лесного хозяйства (увеличение объемов и повышение качества рубок ухода и лесовосстановительных работ).
6.Ускорение разработки национальной системы лесной сертификации и создание стимулов применения международных систем.
7.Изменение подхода к формированию ставок платы за единицу лесного ресурса, переход на рентный принцип установления ставок.
Лесозаготовки и лесопользование.
1.Стимулирование интеграции леспромхозов с крупными лесоперерабатывающими предприятиями в регионах с развитой переработкой древесины путём отмены взимания НДС по сделкам, осуществляемым между предприятиями вертикально-интегрированных структур (ВИС).
2. Государственное долевое финансирование строительства дорожной инфраструктуры в лесфонде, предназначенной для лесохозяйственных мероприятий и вывозки леса, а также для освоения новых лесосырьевых баз, расположенных вдали от существующих магистралей.
3. Преимущественное наделение лесфондом лесопромышленных компаний, ведущих интенсивную инвестиционную деятельность по оснащению леспромхозов современными лесозаготовительными комплексами (форвардеры, харвестеры) и прогрессивными технологии, резко повышающими производительность труда.
4.Создание инвестиционных стимулов освоения удаленных участков лесного фонда на базе внедрения лесных концессий, в т.ч. с обязательствами строительства новых лесоперерабатывающих производств.
5. Развитие лизинговых операций на лесозаготовках путём субсидирования части затрат лесозаготовителей по уплате лизинговых платежей по договорам лизинга, заключёнными с российскими лизинговыми компаниями.
Лесопиление и деревообработка.
1. Стимулирование оснащения лесопильно-деревообрабатывающих комбинатов и предприятий (ЛДК) прогрессивными ленточнопильными и круглопильными линиями, строительства новых современных ЛДК, плитных и фанерных производств путём введения налоговых льгот на прибыль, реинвестируемую в развитие производства и субсидирования процентных ставок под инвестиционные кредиты.
2. Решение проблемы сырьевого обеспечения ЛДК и фанерных производств путём введения заградительных вывозных таможенных пошлин на экспорт хвойного пиловочника и фанерного кряжа.
3.Стимулирование создания в рамках ВИС производств по глубокой переработке древесины, позволяющих комплексно использовать лесные ресурсы, особенно потребляющих лиственную и низкосортную древесину путём введения налоговых каникул на прибыль на период срока окупаемости проектов.
4. Максимальное снижение или полная отмена вывозных таможенных пошлин на все виды лесопродукции глубокой переработки древесины – пиломатериалы, древесные листовые материалы, столярные изделия, строганный погонаж и т.д.
5.Расширение внутреннего рынка продукции из древесины, увеличение платёжеспособного спроса, прежде всего, на деревянные дома путём развития ипотечного кредитования населения.
Целлюлозно-бумажная промышленность.
1. Стимулирование расширения производства высококачественных видов целлюлозы, бумаги и картона на действующих мощностях, государственная поддержка крупных инвестиционных проектов, обеспечивающих импортозамещение путём налоговых льгот на прибыль, реинвестируемую в развитие производства.
2. Прямое и косвенное участие государств, в том числе на долевой основе, в строительстве новых крупных целлюлозно-бумажных комбинатов, принятие решения о целесообразности строительства крупного ЦБК на базе квалифицированных маркетинговых исследований перспективной ёмкости внутреннего и внешнего рынков и ресурсных возможностей районов расположения намеченных к строительству комбинатов.
3.Организация целевых хозяйств в лесфонде, обеспечивающая интенсивное неистощительное лесоразведение с целью стабильного снабжения лесным сырьём крупных ЦБК и лесопромышленных компаний.
4. Разработка обоснованных технологических регламентов и стандартов, а также государственная поддержка инвестиционных проектов в ЦБП, направленных на улучшение экологичности производства, оздоровление среды обитания путём снижения выбросов и стоков вредных веществ.
5.Максимальное снижение или полная отмена вывозных таможенных пошлин на все виды целлюлозно-бумажной продукции и изделий из неё с высокой добавленной стоимостью – целлюлозу, бумагу, картон, картонную тару и упаковку и т.д.
Общеотраслевые меры.
1.Совершенствование системы регулирования тарифов государственных монополий при взаимоотношениях с лесопромышленными предприятиями. Сокращение издержек при транспортировке лесобумажной продукции, особенно для лиственной и низкосортной древесины.
2..Отмену ввозных таможенных пошлин и НДС на оборудование для механической и химико-механической переработки древесины для всех отраслей ЛПК.
3.Государственную финансовую поддержку экспортёров лесобумажной продукции с высокой добавленной стоимостью путём субсидирования процентных ставок банковских кредитов, направляемых на развитие производства конкурентоспособной экспортно-ориентированной продукции.
4. Государственное стимулирование увеличения доли энергии, получаемой при переработке древесных отходов и низкокачественной древесины, поддержка создания производств по выпуску топливной продукции из древесины.
5.Государственную поддержку развития системы подготовки управленческих, инженерных и технических кадров для отраслей лесного сектора экономики России (оценка спроса на соответствующие профессии, разработке образовательных стандартов, системе грантов для образовательных программ).
6. Обеспечение защиты прав собственности и инвесторов путём совершенствования корпоративного права, внесения изменений в федеральные законы «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг», «О несостоятельн6ости (банкротстве)», «Об исполнительном производстве». Изменение системы привлечения судей арбитражных судов и судов общей юрисдикции к дисциплинарной и уголовной ответственности за принятие неправомерных судебных актов при признаках коррупции и т.д.
* * *
Проект
Концептуальные подходы к разработке федеральной целевой
программы развития лесного сектора экономики России.
Объект федерального целевого программирования в лесном секторе экономики.
Во всех развитых лесопромышленных странах в качестве объекта стратегического планирования или программирования рассматривается единый лесной сектор или «кластер» национальных экономик, который объединяет в единую систему все отрасли как по выращиванию и охране лесов, так и по переработке древесины. В настоящее время в большинстве развитых промышленных странах мира разработаны и реализуются на практике национальные лесные политики или стратегические программы развития лесных секторов (США, Канада, Швеция, Германия, Финляндия, Австрия, Норвегия и др.).
Этот традиционный подход в разработке программных документов обусловлен высокой интеграцией всех видов деятельности, связанных с лесом, которые сконцентрированы в рамках нескольких крупных транснациональных корпораций (ТНК), функционирующих в масштабах глобального лесного рынка. В результате более 2/3 лесобумажной продукции в мире выпускается предприятиями в составе ТНК. Основной целью национальных лесных политик развитых стран является поддержка отечественных вертикально-интегрированных структур, создания максимально благоприятных экономических условий для роста конкурентоспособности и эффективности этих «точек роста» с целью увеличения их доходов и налоговых платежей.
В России процесс интеграции лесопромышленных предприятий по технологическому принципу стартовал в 1995 году. Сегодня в стране функционирует порядка 10 крупных лесопромышленных холдингов, на долю которых приходится всего лишь 1/5 от общего объёма выпуска лесобумажной продукции. Результаты их деятельности убедительно показывают преимущества такой структурной организации ЛПК. Однако уровень их конкурентоспособности пока ещё значительно уступает уровню зарубежных лесопромышленных ТНК.
Развитие лесного сектора экономики России и его структурных единиц обеспечивается совместными усилиями лесного хозяйства и лесной промышленности, в связи с чем планируемая к разработке ФЦП должна иметь общего государственного заказчика. Наиболее вероятным заказчиком могло бы стать Минэкономразвития России, способное обеспечить увязку всех межведомственных проблем и вопросы при разработке ФЦП.
Основные проблемы развития лесного сектора экономики.
В целом по лесному сектору экономики.
Отсутствие в России национальной лесной политики (НЛП), в которой сформулированы приоритеты развития наиболее конкурентоспособных производств лесобумажной продукции, способные принести лесному сектору экономики максимальный доход с учётом социальных и экологических требований государства. Отсутствие центрального координирующего органа власти, обеспечивающего консолидацию и согласование интересов всех участников лесных отношений.
В области лесного хозяйства.
Несовершенство лесного законодательства и слабый контроль за его соблюдением.
Неэффективная структура территориальных органов государственной власти в области управления лесами и контроля в области охраны и воспроизводства лесов.
Низкий процент использования расчетной лесосеки и отсутствие тенденции к увеличению объемов лесозаготовок по рубкам главного пользования (как по всему лесному фонду РФ, так и по потенциально экономически доступным лесам).
Существенные объемы незаконных рубок.
Низкая транспортная доступность большей части лесного фонда.
Дисбаланс в освоение расчетной лесосеки (доля освоения по хвойному хозяйству существенно превышает долю освоения по лиственному хозяйству).
Низкий уровень достоверности информации о лесных ресурсах.
Низкий объем пользования и уровень дохода с единицы площади лесных земель.
В области лесной промышленности.
Крайняя техническая и технологическая отсталость лесопромышленного производства, низкий уровень применения в производстве прогрессивных ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий.
Низкая доля продукции лесного комплекса (4,3 %) в общем объеме промышленной продукции (не соответствует потенциалу лесной отрасли).
Отсутствие исследований современного состояния и долгосрочного прогноза динамики внешнего и внутреннего рынка российской лесобумажной продукции.
Низкая конкурентоспособность российской лесобумажной продукции из-за сравнительно невысокого качества и потребительских свойств.
Низкая инвестиционная привлекательность лесопромышленного производства и недостаточное количество инвестиций в лесную промышленность.
Нестабильная, часто меняющаяся нормативно-правовая база, несовершенное лесное законодательство и таможенно-тарифное регулирование экспорта и импорта лесобумажной продукции, отсутствие налоговых стимулов финансирования капиталоёмких, длительно окупаемых инвестиционных проектов.
Высокая доля сырьевой составляющей в экспорте продукции лесного комплекса, несовершенство системы контроля за экспортом круглого леса.
Убыточность лесозаготовительной и лесопильной подотраслей, неплатёжеспособность большинства (около 65%) лесозаготовительных предприятий.
Отсутствие дорожной инфраструктуры для освоения новых лесосырьевых баз, недостаточное финансирование строительства новых лесовозных дорог, истощение лесосырьевых баз, тяготеющих к крупным лесоперерабатывающим предприятиям.
Неблагоприятный, высоко рискованный инвестиционный и предпринимательский климат в лесном секторе экономики, отсутствие необходимых гарантий и слабая защищённость прав собственности и вложенных инвестиций, высокая бюрократизация и коррумпированность разрешительных процедур, связанных с созданием новых мощностей и т.д.
Потенциал лесного сектора экономики и его использование.
Российская Федерация обладает четвертью мировых запасов лесных ресурсов - 82 млрд. кубометров. Без экологического ущерба в стране можно заготавливать более 500 млн. кубометров древесины, фактически по официальным данным заготавливается 105-130 млн. кубометров древесины. За период с 1990 г. заготовка древесины сократилась с 304 млн. куб. м до 91,8 млн. куб.м. В результате удельный показатель съема древесины с 1 га лесопокрытой площади составляет в России всего 0,21 куб.м, а в развитых лесопромышленных странах 2,5 - 3,5 куб.м.
По оценке экспертов потенциал ЛПК России по выпуску лесобумажной продукции равен 100 - 120 млрд. долларов. Фактически сегодня выпускается лесобумажной продукции на сумму около 11 млрд. долларов. За последние 15 лет более чем в 3 раза снизилось производство деловой древесины, в 4,2 раза пиломатериалов, почти в 1,5 раза продукции ЦБП. В 2004 году индекс физического объема лесобумажной продукции составил всего лишь 103% по сравнению с 2003 г. Это один из самых низких (за исключением легкой промышленности) темпов роста среди всех отраслей промышленности страны.
Доля лесопромышленного производства в общем объёме производства составляет 3,8 %, доля валютной выручки от поставок лесопродукции на внешний рынок - 4,0%. За десятилетие доля российских товаров из древесины в мировой лесной торговле снизилась с 18 до 2%%. Крайне несовершенна структура лесного экспорта, где необработанная древесина составляет 33,3%.
Объём импорта лесобумажной продукции в Россию ежегодно растёт на 15-20%% и в 2005 году превысит 3 млрд. долларов.
Однако леса России имеют ряд конкурентных преимуществ, грамотное использование которых позволит выпускать высококачественные виды лесобумажной продукции с уникальными потребительскими свойствами. Поэтому необходимо провести масштабные исследования товарных рынков и определить, какие рыночные ниши она может занять, потеснив конкурентов в России и за рубежом.
Лесной сектор экономики России имеет и ряд таких конкурентных преимуществ, как относительно дешёвые трудовые ресурсы, газ и электроэнергия, быстрорастущий рынок потребления товаров из древесины. Поэтому национальная лесная политика или созданная на её основе федеральная целевая программа должна включать государственную поддержку развития тех продуктовых линий, которые обеспечат для российской экономики наибольший эффект. И не важно, будет ли размещаться их производство на базе действующих предприятий, имеющих резервную энерго- и транспортную инфраструктуру или потребуется строительство новых капиталоёмких комбинатов. Главное, что бы решения по этим альтернативным вариантам были тщательно проработаны с учётом возможного потенциального спроса, а также экономической, экологической и социальной эффективности проектов.
Основные направления развития лесного сектора экономики.
Прежде всего, необходимо, что бы Правительство РФ признало единый лесной сектор в качестве стратегически важного для развития экономики России, который способен стать одним из основных бюджетообразующих секторов.
Перед формированием НЛП и ФЦП потребуется произвести инвентаризацию всей ресурсного потенциала лесного сектора, а также наметить приоритеты наращивания выпуска конкурентоспособных видов лесобумажной продукции. Это поможет выявить «точки роста» среди действующих лесопромышленных компаний, наметить строительство недостающих мощностей по глубокой переработке древесины, а также выявить «узкие места» в ресурсной составляющей.
Программные мероприятия ФЦП, по нашему мнению, должен включать совершенствование следующих экономических и правовых регуляторов.
В области лесного хозяйства.
Обеспечение нормативной базы, регулирующей вопросы лесопользования и ведения лесного хозяйства, и осуществление контроля за ее соблюдением (Лесной кодекс, подзаконные акты).
Завершение реформы органов государственной власти в области управления лесами и контроля в области охраны и воспроизводства лесов, увеличение объёма их финансирования.
Форсированное развитие дорожной инфраструктуры в лесном фонде , как в эксплуатируемом, так и в неосвоенном.
Обеспечение органов государственной власти достоверной информацией об объемах заготовки и источниках происхождения древесины, в т.ч. отправляемой на экспорт.
Совершенствование способов сбора, учета, обработки и представления информации о лесных ресурсах.
Пересмотр классификации лесов с учетом их экономической доступности и пересмотр методики определения расчетной лесосеки.
Интенсификация ведения лесного хозяйства (увеличение объемов и повышение качества рубок ухода и лесовосстановительных работ).
Ускорение разработки национальной системы лесной сертификации и создание стимулов применения международных систем.
Устранение несоответствия между нормативными лесоводственными требованиями к лесозаготовительным работам и современными технологиями лесозаготовительных работ, а также возможностями переработки древесины отдельных пород.
Изменение подхода к формированию ставок платы за единицу лесного ресурса, переход на рентный принцип установления ставок.
В области лесной промышленности.
Стимулирование интеграции леспромхозов с крупными лесоперерабатывающими предприятиями в регионах с развитой переработкой древесины (в т.ч. преимущественное их наделение лесфондом).
Создание инвестиционных стимулов освоения удаленных участков лесного фонда на базе внедрения лесных концессий, в т.ч. с обязательствами строительства новых лесоперерабатывающих производств.
Модернизация технологий и оборудования производств по механической и химико-механической переработке древесины.
Создание производств по глубокой переработке древесины, позволяющих комплексно использовать лесные ресурсы, особенно потребляющих лиственную и низкосортную древесину.
Внедрение прогрессивных зарубежных технологий на лесозаготовках и техническое перевооружение лесозаготовительных предприятий.
Совершенствование системы регулирования тарифов государственных монополий при взаимоотношениях с лесопромышленными предприятиями.
Сокращение издержек при транспортировке лесобумажной продукции, особенно для лиственной и низкосортной древесины.
Повышение вывозных таможенных пошлин на необработанную древесину хвойных пород, снижение вывозных таможенных пошлин на продукцию глубокой переработки древесины.
Отмена ввозных таможенных пошлин на оборудование для механической и химико-механической переработки древесины.
Государственная финансовая поддержка экспортёров лесобумажной продукции с высокой добавленной стоимостью путём субсидирования процентных ставок банковских кредитов, направляемых на развитие производства экспорто-ориентированной продукции.
Расширение внутреннего рынка продукции из древесины, увеличение платёжеспособного спроса, прежде всего, на деревянные дома путём развития ипотечного кредитования населения.
Организация целевых хозяйств по обеспечению древесным сырьем крупных лесоперерабатывающих предприятий.
Развитие лизинговых операций на лесозаготовках путём субсидирования части затрат лесозаготовителей по уплате лизинговых платежей по договорам лизинга, заключёнными с российскими лизинговыми компаниями.
Государственная поддержка программных мероприятий в сфере подготовки управленческих, инженерных и технических кадров для отраслей лесного сектора экономики России (оценка спроса на соответствующие профессии, разработке образовательных стандартов, системе грантов для образовательных программ).
Вышеизложенные концептуальные подходы, а так же опыт разработки стратегических программ развития лесных секторов развитых промышленных стран, дают основания сделать вывод, что наиболее обоснованной является разработка единой федеральной целевой программы развития лесного сектора экономики. Федеральный, а не ведомственный статус целевой программы, нацеленный на решение межведомственных проблем, оказывающих влияние на уровень социально-экономического развития страны в целом, предполагает разработку единого для лесного сектора программного документа.
Это объясняется тем, что ресурсное, экологическое и экономическое состояние двух его основных сфер – лесного хозяйства и лесной промышленности – находится в жёсткой взаимозависимости и оказывает преобладающее влияние на уровень эффективности друг друга.
Проект
Крупчак Владимир Ярославович,
Депутат Государственной Думы РФ,
Председатель подкомитета по лесным ресурсам
Комитета Госдумы РФ по природопользованию и экологии,
Заместитель Председателя Комитета ТПП РФ
по развитию лесной промышленности и лесного хозяйства,
доктор экономических наук
«О концепции и правовом обеспечении федеральной целевой программы
развития лесного сектора экономики России».
Уважаемые участники парламентских слушаний!
Сегодняшнее мероприятие проходит после важного события для всего лесного сектора экономики России – совещания по проблемам лесного хозяйства и лесной промышленности в г. Сыктывкаре, где прияли участие Президент страны, а также руководители министерств и ведомств, которые в той или иной степени отвечают за состояние дел в названных отраслях.
По итогам совещания приходится констатировать, что лесной сектор в настоящее время практически не управляем, так функции по регулированию деятельности его отраслей распылены между 3-4 министерствами. В результате в нашей стране отсутствуют такие важнейшие программные документы, необходимые для вывода российского лесного сектора в мировые лидеры, как национальная лесная политика, дееспособное лесное законодательство, а также единая программа развития лесных отраслей, что для такой лесной страны как России представляется просто невероятным.
Несмотря на ноябрьское 2005 года поручение Правительства РФ о разработке к марту т.г. концепции федеральной целевой программы (ФЦП) по развитию лесных отраслей, качественного документа разработать и представить в Правительство так и не удалось. Концепцию ФЦП по развитию глубокой переработке древесины, разработанную Мипромэнерго РФ, отказались поддержать Минфин и Минэкономразвития. И, наверное, это справедливо, так как у Президента В.В. Путина также возникло много вопросов по концепции и содержанию данной программы.
Парламентские слушания, где могут высказаться представители многих заинтересованных предприятий и организаций, надеюсь, помогут исполнительной власти лучше ориентироваться в создании важных отраслевых программных документов. А рекомендации, где будут максимально учтены высказанные вами предложения, предлагаю направить в адрес Президента РФ, председателя Правительства РФ, а также министерств и ведомств, отвечающих в стране за состояние лесных дел.
Но перед тем, как предлагать какие либо меры или рецепты, хотел бы ещё раз привести ряд показателей и фактов о состоянии и потенциале российского лесного сектора, что сделает дальнейшие мои предложения более обоснованными и убедительными. Мы все не раз слышали, что без экологического ущерба можно в стране заготавливать более 550 млн. кубометров древесины в год и выпускать продукцию в объёме 100 - 120 млрд. долларов. Однако реально в стране вывозится не более 180 млн. кубометров леса, из которого производится продукция на сумму примерно в 11 млрд. долларов. Таким образом, потенциал лесного сектора используется не более чем на 15-23%%.
Тем не менее, в наших лесах имеется много пород, продукция из которых обладает уникальными потребительскими свойствами – северные ель и сосна, кедр, лиственница, граб и т.д., что делает их конкурентоспособными на товарных рынках. Лесной сектор России имеет и такие конкурентные преимущества, как относительно дешёвые трудовые ресурсы, газ и электроэнергия, быстрорастущий рынок потребления товаров из древесины по сравнению с развитыми европейскими странами.
При благоприятных условиях лесной сектор экономики может стать наряду с отраслями ТЭК одним из основных бюджето образующих и существенно повысить экспортный потенциал страны.
Но сегодня практически все отрасли лесного комплекса находятся в кризисном состоянии. С 1990 г. доля производства бумаги и картона снизилась с трёх с половиной процентов до 1,2, пиломатериалов – с 15 до 4.
За этот период заготовка древесины в стране уменьшилась в 2,7 раза производство пиломатериалов – более чем в 3,5 раза. Деревянное домостроение сократилось почти в 40 раз, доля России в мировой торговле лесными товарами упала с 18 до 2%%.
Лесозаготовительная и лесопильная отрасли в истекшем году, как и двумя годами ранее являются в целом убыточными. Рентабельность наиболее благополучной отрасли – целлюлозно-бумажной - снизилась с 33 до 15 процентов. Более половины предприятий в ЛПК являются убыточными, особенно высока доля убыточных леспромхозов, которая приблизилась к 70%.
Из-за отсутствия в лесу необходимой сети дорог качественный хвойный лес вдоль существующих магистралей почти весь вырублен, что привело к значительному ухудшению породного состава лесонасаждений, резкому снижению их коммерческой ценности. Резко сократилась в российском лесу самая ценная для промышленности порода - сосна, доля которой в европейской части снизилась за двадцать лет в 1,5 раза. В южных районах заметно снизилась доля еловых лесов – с 84 до 62%%, их место занимают лиственные мелкотоварные породы.
Крайне остро стоит проблема противодействия нелегальным рубка леса и другим нарушениям в лесопользовании. Потери консолидированного бюджета России превышают 5 млрд. рублей в год.
Для разработки каких либо программных мероприятий по выводу лесного сектора из кризиса и его устойчивому развитию необходимо понять причины его неблагополучного состояния.
В результате нарастает техническая и технологическая отсталость лесопромышленного производства, растёт изношенность основных фондов, которая на многих предприятиях превышает 70-80%. За двадцать лет не построено ни одного крупного лесопромышленного предприятия. Медленно идёт внедрение прогрессивных ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий, в результате российская лесобумажная продукция имеет низкую конкурентоспособность и цены на международном лесном рынке.
Это происходит вследствие недостаточного поступления инвестиций в модернизацию и строительство предприятий из-за низкой инвестиционной привлекательности лесного бизнеса в нашей стране. Неблагоприятный, высоко рискованный инвестиционный климат, отсутствие гарантий защиты прав собственности не позволяет увеличить поток инвестиций в лесной сектор, поэтому при потребности, равной 2,5-3 млрд. долларов, удаётся привлечь лишь около 1 млрд. долл. денежных средств.
Главным фактором отсутствия нормального инвестиционного климата в ЛПК стали развёрнутые корпоративные лесные войны, которые тормозят развитие наиболее эффективных и прозрачных предприятий.
Недружественные действия уже испытали на себе примерно 7 крупнейших целлюлозно-бумажных комбинатов, среди которых - Усть-Илимский ЛПК, Котласский ЦБК, Братский ЛПК, Камский ЦБК и другие. Сегодня острый корпоративный конфликт развернут в отношении ОАО «Архангельский ЦБК» и ОАО «Волга».
Причём буйный расцвет в России так называемого рейдерства подрывает доверие зарубежных инвесторов не только к созданию лесного бизнеса в нашей стране, но и к нашей экономике в целом. Недаром этой проблеме в последнее время уделялось особое внимание со стороны Президента РФ В.В. Путина, Председателя Правительства РФ М.Е. Фрадкова. А глава Минэкономразвития РФ Г.О. Греф вообще заявил, что российские миллиардеры, заработавшие состояния на корпоративных захватах, должны не возглавлять рейтинги журнала Forbes, а «находиться в местах не столь отдаленных». Очевидно, что только после искоренения «рейдерства» из лесной отрасли можно будет планировать строительство новых капиталоемких и долгоокупаемых целлюлозно-бумажных комбинатов.
Перед разработкой какого либо программного документа по развитию лесного сектора вначале мы должны определится с главной концепцией и приоритетами государства в этом секторе экономике, которые должны учитывать интересы большинства участников лесных отношений. И делать это не кулуарно, как при разработке нового Лесного кодекса, а максимально открыто, с участием широких слоёв бизнеса, общественности, представителей госорганов власти. Именно поэтому вопрос разработки и правового обеспечения федеральной целевой программы мы вынесли сегодня на Парламентские слушания.
Во многих развитых лесопромышленных странах (Финляндия, Швеция, США, Канада и т.д.), как правило, государство становилось инициатором разработки национальных лесных политик, доктрин и программ развития национальных лесных секторов.
В качестве объекта стратегического планирования везде рассматривается единый лесной сектор или «кластер» национальных экономик, который объединяет в единую систему все отрасли как по выращиванию и охране леса, так и по его переработке. Традиционный подход в разработке программных документов обусловлен высокой интеграцией всех технологически связанных производств, сконцентрированных в рамках нескольких крупных транснациональных корпораций (ТНК), которые выпускают две трети лесобумажной продукции в мире. Основной целью национальных лесных политик является поддержка этих вертикально-интегрированных структур, создания благоприятных условий для роста эффективности и конкурентоспособности с целью увеличения их доходов и налоговых платежей. И к этому призывал В.В. Путин на совещании в Сыктывкаре.
Для того чтобы нормально развивались и крепли отечественные лесные холдинги, необходимо, чтобы Правительство РФ наконец-то признало лесной сектор в качестве стратегически важного сектора экономики и приняло решение о разработке национальной лесной политики. Основным содержанием политики должны стать приоритетные направления по развитию производства лесобумажной продукции с высокой добавленной стоимостью, позволяющей приносить в бюджет максимальный доход. Для этого необходимо, вначале, выявить «точки роста» среди действующих лесопромышленных компаний, оказывать поддержку наращивания производства продукции глубокой переработки древесины на их промплощадях. Именно такой подход, учитывающий имеющийся кадровый и сырьевой потенциал, резервную транспортную и энергетическую инфраструктуру действующих предприятий будет менее затратным.
Очевидно, что только после этого следует планировать строительство недостающих перерабатывающих мощностей с «нуля», прежде всего крупных целлюлозно-бумажных комбинатов, но исключительно с учётом конкурентных преимуществ российской лесопродукции на глобальном лесном рынке, ёмкости перспективных рыночных ниш, с которых она способна вытеснить зарубежных конкурентов.
Но, что бы принимать решения о стимулировании развития наиболее перспективных «продуктовых линий», следует произвести инвентаризацию необходимого для этого ресурсного потенциала лесного сектора и выявить «узкие места» в транспортной и энергетической инфраструктуре, а также его лесосырьевой составляющей. Стратегическая программа развития, в свою очередь, как раз и должна включать меры по устранению проблем и «узких мест», препятствующих расширению действующих или созданию новых мощностей по производству конкурентоспособной лесобумажной продукции.
Из-за отсутствия приоритетов национальной лесной политики Правительство РФ так и не смогло разработать редакцию Лесного кодекса, которая бы устраивала всех участников лесных отношений. Законопроект, прошедший в ГосДуме первое чтение, не решает проблему привлечения частных инвестиций в развитие лесопользования и лесного хозяйства, не создаёт условия для развития глубокой переработки древесины, а провоцирует передел собственности в ЛПК.
Единственный механизм передачи лесфонда в аренду через аукционы, где критерием является размер арендной платы, позволяет передавать огромные лесные территории различного рода финансовым спекулянтам, в том числе структурам, которые специализируются на рейдерских захватах предприятий, а также фирмам-однодневкам.
При такой форме лес рассматривается не как целостная экосистема, включающая животный и растительный мир, не как ресурс, требующий возобновления, а только как товар для оборота. В результате в аукционе могут принимать участие и победить фирмы, не обременённые какими либо инвестиционными, социальными или экологическими обязательствами.
Исключительно аукционный способ передачи лесных участков в аренду приведет к разрушению сформированных по технологическому принципу российских лесопромышленных корпораций, лишит их базового звена в единой технологии – лесосырьевой базы для переработки. За этим последуют перебои в снабжении древесиной крупных перерабатывающих производств, их возможное банкротство. Вновь образованные лесные монополии получат возможность без ограничений застраивать коттеджами участки леса вокруг мегаполисов, а также диктовать цены на такие социально-значимые товары, как деревянные дома, мебель, бумага. Можно только предполагать, какой может последовать социальный взрыв в стране, где лес является основой жизнеобеспечения.
Заключение, которое подготовили Подкомитет по лесным ресурсам совместно с ведущими отраслевыми экспертами включает около 150 поправок. Остановлюсь лишь на более важны принципиальных положениях.
1.Преобладающей остаётся федеральная государственная собственность на лес, поскольку мировая практика показала, что эффективность лесоуправления и лесопользования не зависят от форм собственности на лесные участки.
2.Порядок предоставления в аренду участков лесного фонда должен предусматривать проведение аукционов с предварительным квалификационным отбором участников, среди которых - преимущества у арендаторов, имеющих лесозаготовительные мощности и производства по глубокой переработке древесины.
3.Ставки платы за единицу лесного ресурса целесообразно формировать по рентному принципу, то есть более полно учитывать качество ресурсов, их местоположение и условия заготовки и производства из них конечных продуктов потребления.
4.Включено положения о концессиях лесных участков как формы долгосрочной аренды с инвестиционными обязательствами сторон, что позволит строить лесные дороги и иные объекты инфраструктуры в неосвоенных лесосырьевых базах.
5.Предусмотрены приоритеты выделения лесфонда предприятиям, которые гарантируют легальную и правомерную заготовку древесины, что подтверждается добровольной сертификацией лесопользования.
6.Включены положения, регламентирующие развитие и финансирование дорожной инфраструктуры в лесном фонде на долевой основе между государством и бизнесом и т.д.
Помимо нормативных актов лесного законодательства необходимо выработать механизм реализации приоритетов лесной политики, который должен включать комплекс мер по совершенствованию экономических и правовых регуляторов в различных отраслях лесного сектора экономики.
Лесное хозяйство.
1.Завершение реформы органов государственной власти в области управления лесами, надзора и контроля в области охраны и воспроизводства лесов, увеличение объёма их финансирования, в особенности функций контроля и надзора за нарушениями и нелегальной рубкой.
2.Обеспечение органов государственной власти достоверной информацией об объемах заготовки и источниках происхождения древесины, в т.ч. отправляемой на экспорт.
3.Совершенствование способов сбора, учета, обработки и представления информации о лесных ресурсах.
4.Пересмотр классификации лесов с учетом их экономической доступности и пересмотр методики определения расчетной лесосеки.
5.Интенсификация ведения лесного хозяйства (увеличение объемов и повышение качества рубок ухода и лесовосстановительных работ).
6.Ускорение разработки национальной системы лесной сертификации и создание стимулов применения международных систем.
Лесозаготовки и лесопользование.
1.Стимулирование интеграции леспромхозов с крупными лесоперерабатывающими предприятиями в регионах с развитой переработкой древесины путём отмены взимания НДС по сделкам, осуществляемым между предприятиями вертикально-интегрированных структур (ВИС).
2. Государственное долевое финансирование строительства дорожной инфраструктуры в лесфонде, предназначенной для лесохозяйственных мероприятий и вывозки леса, а также для освоения новых лесосырьевых баз, расположенных вдали от существующих магистралей.
3. Преимущественное наделение лесфондом лесопромышленных компаний, ведущих интенсивную инвестиционную деятельность по оснащению леспромхозов современными лесозаготовительными комплексами (форвардеры, харвестеры) и прогрессивными технологии, резко повышающими производительность труда.
4.Создание инвестиционных стимулов освоения удаленных участков лесного фонда на базе внедрения лесных концессий, в т.ч. с обязательствами строительства новых лесоперерабатывающих производств.
5. Развитие лизинговых операций на лесозаготовках путём субсидирования части затрат лесозаготовителей по уплате лизинговых платежей по договорам лизинга, заключёнными с российскими лизинговыми компаниями.
6. Создание совместных предприятий по выпуску современных высокопроизводительных лесозаготовительных комплексов (форвардеров, харвестеров) на базе отечественных лесовозных тракторов путём приобретения патентов и лицензий на высокотехнологичные операции, пока не освоеные в России. Это примерно наполовину (с 600 тыс. долл. США до 300) снизит цены на данные лесозаготовительные комплексы
Лесопиление и деревообработка.
1. Стимулирование оснащения лесопильно-деревообрабатывающих комбинатов и предприятий (ЛДК) прогрессивными ленточнопильными и круглопильными линиями, строительства новых современных ЛДК, плитных и фанерных производств путём введения временных (на срок окупаемости) налоговых льгот на прибыль, реинвестируемую в развитие производства, а также субсидирование процентных ставок за инвестиционные кредиты.
2. Решение проблемы сырьевого обеспечения ЛДК и фанерных производств путём введения заградительных вывозных таможенных пошлин на экспорт хвойного пиловочника и фанерного кряжа.
3. Стимулирование создания в рамках ВИС производств по глубокой переработке древесины, позволяющих комплексно использовать лесные ресурсы, особенно потребляющих лиственную и низкосортную древесину (топливные гранулы и пилеты, древесные плиты и т.д.). Строительство на лесоперерабатывающих предприятиях котельных для технологических и бытовых нужд на основе сжигания древесного топлива и отходов.
4. Расширение внутреннего рынка продукции из древесины, увеличение платёжеспособного спроса, прежде всего, на деревянные дома путём развития ипотечного кредитования населения.
Целлюлозно-бумажная промышленность.
1. Стимулирование расширения производства высококачественных видов целлюлозы, бумаги и картона на действующих мощностях, государственная поддержка крупных инвестиционных проектов, обеспечивающих импортозамещение путём налоговых льгот на прибыль, реинвестируемую в развитие производства.
2. Прямое и косвенное участие государств, в том числе на долевой основе, в строительстве новых крупных целлюлозно-бумажных комбинатов, принятие решения о целесообразности строительства крупного ЦБК , но только на базе серьёзного предварительного исследования перспективной ёмкости рынков и ресурсных возможностей районов расположения намеченных к строительству комбинатов.
3. Организация целевых хозяйств в лесфонде, обеспечивающая интенсивное неистощительное лесоразведение с целью стабильного снабжения лесным сырьём крупных ЦБК и лесопромышленных компаний.
4. Максимальное снижение или полная отмена вывозных таможенных пошлин на все виды целлюлозно-бумажной продукции и изделий из неё с высокой добавленной стоимостью – целлюлозу, бумагу, картон, картонную тару и упаковку и т.д.
Общеотраслевые меры.
1. Совершенствование системы регулирования тарифов государственных монополий при взаимоотношениях с лесопромышленными предприятиями. Сокращение издержек при транспортировке лесобумажной продукции, особенно для лиственной и низкосортной древесины.
2. Полная отмена ввозных таможенных пошлин и НДС на оборудование для механической и химико-механической переработки древесины для всех отраслей ЛПК.
3. Государственная финансовая поддержка экспортёров лесобумажной продукции с высокой добавленной стоимостью путём субсидирования процентных ставок банковских кредитов, направляемых на развитие производства конкурентоспособной экспортно-ориентированной продукции.
4. Государственное стимулирование увеличения доли энергии, получаемой при переработке древесных отходов и низкокачественной древесины, поддержка создания производств по выпуску топливной продукции из древесины.
5. Государственная поддержка развития системы подготовки управленческих, инженерных и технических кадров для отраслей лесного сектора экономики России (оценка спроса на соответствующие профессии, разработке образовательных стандартов, системе грантов для образовательных программ).
* * *
СПРАВКА
Департамента ТПП РФ по законодательству
«О проекте новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации»
Проекты федеральных законов № 136515-4 «Лесной кодекс Российской Федерации» и № 136524-4 «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», внесенные Правительством РФ, 22 апреля 2005 года приняты Государственной Думой в первом чтении. В ближайшее время в профильный комитет Государственной Думы планирует приступить к обсуждению поступивших поправок и подготовке законопроектов ко второму чтению.
В новой редакции Лесного кодекса, принятой в первом чтении, основными модифицируемыми элементами лесного законодательства, являются: объекты правового регулирования, права пользования лесными участками, формы собственности на лесные участки, регулирование рационального лесопользования и лесоводства, система государственного управления лесами.
Объектами регулируемых отношений в проекте являются леса, произрастающие на землях любых категорий, определенные как природный объект, неотделимо связанный с землей, участки земель лесного фонда, как объект недвижимости, права пользования ими.
Тем самым в проекте Лесного кодекса лесные отношения, по сути, регулируются через земельные. Приоритетное значение приобретают не сами леса как древесно-кустарниковая растительность, а земли, на которых они произрастают. Подобный подход нельзя признать верным с точки зрения природоохранного законодательства, сохранения и восстановления лесов.
Земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, при этом допускается нахождение лесных участков в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан, юридических лиц. По нашему мнению, эти два положения (ч. 1 и 2 ст. 42) не вполне согласуются.
Проект федерального закона № 136515-4 «Лесной кодекс Российской Федерации» (далее – Кодекс) предусматривает переход от административно-правового регулирования отношений лесопользования на основании лицензирования деятельности по использованию лесного фонда к гражданско-правовому регулированию указанных отношений на основании договоров аренды лесного участка.
Законопроект предусматривает процедуру предоставления прав пользования лесными участками на основании договора аренды лесных участков, заключаемый на срок до 99 лет в основном по результатам аукциона. Лесные участки предоставляются в аренду для осуществления всех видов лесопользования, кроме запрещенных. Все условия пользования лесным участком определяются до выставления лесного участка на аукцион.
Предлагаемый срок аренды лесных участков на срок до 99 ничем не обоснован и фактически предлагает приватизацию лесов. Оптимальным представляется срок долгосрочной аренды с ведением лесного хозяйства на 25 лет с установлением начальных сроков лесопользования (5 лет) и правом государства по истечении 5 лет продления договорных отношений с учетом оценки состояния лесного фонда, выполнения арендатором инвестиционных обязательств.
Основной формой предоставления лесных участков в аренду являются аукционы, когда единственным критерием выбора арендатора становится предложенная им величина арендной платы. Отсутствуют антимонопольные ограничения максимального размера лесных участков, находящихся в собственности одного лица, либо группы аффилированных лиц. Это создает условия для скупки наиболее привлекательных и доступно расположенных лесных участков узкой группой российских и иностранных лиц с целью последующей перепродажи, приведет к ликвидации среднего и малого бизнеса в лесопользовании путем поглощения его крупными компаниями.
В этом случае иностранные компании, обладающие большими финансовыми возможностями, чем российские, будут покупать лес для обеспечения своих лесоперерабатывающих предприятий, испытывающих нехватку сырья.
Целесообразно предусмотреть передачу лесных участков на конкурсной основе в долгосрочное пользование компаниям, имеющим производственные мощности по переработке древесины на территории Российской Федерации. Проведение конкурса позволяет учитывать опыт работы претендентов в области лесного хозяйства, их инвестиционные программы по развитию переработки древесины (в том числе глубокой переработки) и инфраструктуры (лесные дороги и т.п.), воспроизводству лесного фонда.
Предусматривается уход государства, являющегося собственником лесного фонда, от выполнения функций ведения лесного хозяйства на лесных участках, путем передачи их в долгосрочную аренду с возложением этих обязанностей на арендатора либо передачи в доверительное управление для ведения лесного хозяйства.
Требуется четко определить обязанности и виды расходов по ведению лесного хозяйства, которые несет собственник участка и его арендатор, с возложением части нагрузки на собственника (например такой, как осуществление авиационной лесной охраны, селекционное семеноводство и т.п.). Собственник лесного участка в лице государства также должен нести расходы по охране и воспроизводству лесов, не переданных в аренду или доверительное управление.
Плата за пользование лесом (Глава 9) является исключительно бюджетным механизмом. В проекте Кодекса отсутствуют нормы, которые бы стимулировали экологически благоприятное лесопользование (освобождение от налогов, меры поощрения лесопользователей и т.д.). Опыт других государств показывает, что отсутствие таких экономических механизмов будет заставлять собственника избегать всеми способами выполнение экономически невыгодных мероприятий по охране лесов и лесной экосистемы в целом.
Предусмотрен переход на заявительный порядок осуществления лесопользования (лесная декларация), исключены положения о лицензировании деятельности по использованию лесного фонда, а также об обязательной сертификации лесных ресурсов за исключением лесов, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
Замена разрешительных документов для осуществления лесопользования (лесорубочного билета, ордера, лесного билета) заявительным документом (лесной декларацией) приведет к потере государством сведений об использовании лесного фонда, ликвидирует документальную основу, позволяющую контролировать законность происхождения заготовленной древесины. Целесообразно их сохранение на переходный период – не менее 5 лет.
Основной объем регулятивных и контрольных полномочий в отношении управления лесным фондом концентрируется на федеральном уровне. Вместе с тем отсутствуют разделы законопроекта, связанные с управлением лесами (в том числе отсутствует вертикальная структура управления лесами), распределением полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации в управлении лесами.
По сравнению с существующим порядком ограничивается общедоступное лесопользование. В частности, предусматривается ограничение пребывания граждан в лесах, когда оно несовместимо с целями лесопользования.
Законопроект содержит множество отсылочных норм, которые необходимо раскрыть в самом кодексе.
Основные положения проекта нового Лесного кодекса носят скорее декларативный характер, прежде всего по причине отсутствия разработанных механизмов их реализации. Учитывая опыт подготовки ко второму чтению проекта Водного кодекса в январе с.г., вероятно, силами профильного комитета Государственной Думы не удастся существенно улучшить законопроект при доработке ко 2 чтению. В октябре 2005 года Комитет ТПП РФ по развитию лесной промышленности и лесного хозяйства высказался за возвращение проекта в первое чтение с целью отклонения и разработку нового проекта Лесного кодекса.
Проект
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА