Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования)

Вид материала

Реферат

Содержание 7.3. Институты развития 7.3.1.2. Банки развития Критерий 1: «Самостоятельность выбора объектов кредитования». Критерий 2: «Тип доступа к кредитным ресурсам». Критерий 3: «Участие государства в капитале банка». Критерий 4 «Место в иерархии банков в стране». Критерий 5 «Многофункциональность». 7.3.2. Классификация инструментов, используемых институтами развития 7.3.3. Российский опыт институтов развития 7.3.3.2. Банки развития в России

Подобный материал:

• Международная научно-практическая интернет-конференция «Проблемы и перспективы развития, 72.42kb.
• РК: современное состояние и перспективы развития, 70.79kb.
• Нциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества, 3854.25kb.
• Нциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества, 3971.84kb.
• Нциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества, 3992.73kb.
• Нциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества, 4052.37kb.
• Нциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества, 3972.52kb.
• Нциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества, 3992.11kb.
• Международный Валютный Фонд совместно с Мировым Банком провел оценку финансового сектора, 82.89kb.
• Принципы деятельности органов надзора и функционирования финансовых рынков и систем:, 71.9kb.

7.3. Институты развития

7.3.1. Обзор мировой практики функционирования институтов развития

7.3.1.1. Фонды развития

В узком смысле под фондом развития понимается имущественный комплекс, имеющий, как правило, организационно-правовую форму фонда, используемый в целях имущественного обеспечения обязательств, возникающих в связи с долговым финансированием инвестиционных и иных коммерческих и некоммерческих проектов. В этом смысле термин «фонд развития» является синонимом термина «залоговый фонд», т.к. в большинстве случаев гарантирование обязательств осуществляется за счет имущества данного фонда, т.е. за счет оформления залога.

В широком смысле фонд развития – это любой институт, способствующий финансированию проектов. Способствование финансированию может осуществляться:

• через предоставление гарантий за счет имущества фонда,
  
• выпуск долговых ценных бумаг от своего имени.
  

При этом, финансовые ресурсы от размещения ценных бумаг направляются либо на финансирование местных органов власти, либо напрямую на финансирование инвестиционных проектов.

С точки зрения организационной формы фондом развития могут быть лица, имеющие форму фонда, а также любые другие имущественные комплексы, используемые одним из перечисленных выше способов в проектах финансирования инвестиционных проектов. Во многих странах мира и на международном уровне функции фондов развития выполняют банки, которые иногда так и называются – банки развития. В отдельных случаях организации, выполняющие функции фондов развития, могут иметь иное наименование.


«Фонды муниципального развития» (Municipal Development Funds, MDFs) существуют более, чем в 60 странах мира. Они представляют собой специализированных финансовых посредников, которые обеспечивают кредит местным органам власти и другим учреждениям, вкладывающим капитал в локальную инфраструктуру. В крупных федеративных государствах, таких как США, Бразилия и Индия, власти регионов часто учреждают собственные фонды развития. Основной целью MDFs является снижение транзакционных издержек, связанных с выходом небольших по финансовым возможностям муниципалитетов на рынок капитала. Особое развитие система MDFs получила в странах Европы, а также Латинской Америки и Африки. Всемирный банк (World Bank) и Азиатский банк развития (Asian Development Bank) также объявили о предстоящей внедрении практики использования института муниципальных фондов развития¹³⁵.

«Банки облигаций штатов» (State Bond Banks, SBB) являются другой разновидностью институтов, способствующих привлечению финансирования субнациональными заемщиками. Они созданы для тех же целей, что и MDFs. Банки облигаций штатов кредитуют муниципалитеты, относящиеся к юрисдикции штата, самостоятельный выход которых на рынок капитала сопряжен вследствие сравнительного небольшого объема эмиссии с высокими трансакционными издержками. Затем банки выпускают облигации, обеспечиваемые пулом выданных кредитов, размещаемые на финансовых рынках.

За счет объединения кредитов различных муниципалитетов в единый пул удается, во-первых, добиться повышения кредитного рейтинга за счет диверсификации риска, а во-вторых – снижения удельных транзакционных издержек, связанных с выводом на рынок ценных бумаг, страхования кредитного риска по ним. Кроме того, секъюритизация заимствований позволяет, сохраняя рычаги контроля за их целевым использованием заемных средств и их возвратностью, добиваться большей ликвидности бумаг фондов на вторичном рынке по сравнению с дебиторской задолженностью каждого из муниципалитетов.

Основными типами финансирования SBB являются выпуски облигаций, обеспечиваемых:

• пулом долгосрочных кредитов, идущих на финансирование крупных инвестиционных проектов;
  
• пулом краткосрочных кредитов, используемых для покрытия краткосрочных кассовых разрывов;
  
• пулом кредитов, используемых для кредитования покупки оборудования.
  

Модель SBB была использована также для реализации ряда федеральных программ социально-экономического развития. Схема секъюритизации проектных муниципальных заимствований на уровне регионов были реализована в США при создании Региональных фондов рефинансирования — State Revolving Funds (SRFs), организованных в соответствии с федеральными законами 1984 г. (Clean Water Act) и 1996 г. (Safe Drinking Water Act) для финансирования инфраструктурных проектов в сфере водоснабжения. Созданные фонды Clean Water State Revolving Funds (CWSRFs), и с 1996 г. — Drinking Water Revolving Funds (DWSRFs) были с самого начала подконтрольны федеральному Агентству охраны окружающей среды — Environmental Protection Agency’s (EPA)¹³⁶.

К 1998 г. различные SRFs обеспечили финансирование более 5000 муниципальных заемщиков в объеме более 24 млрд. долл. Начальный капитал фондов формируется на 80% из средств федерального бюджета и на 20% — из средств штатов. После выдачи фондом кредитов муниципалитетам, возникшая дебиторская задолженность секъюритизировалась путем выпуска облигаций, обеспеченных пулом выданных кредитов. Представители властей штата ежегодно разрабатывают и корректируют планы использования средств фондов, согласуемые и подконтрольные с EPA.

В 1995 г. Федеральное дорожное агентство (Federal highway legislation) инициировало процесс создания региональных инфраструктурных банков — State Infrastructure Banks (SIBs), финансирующих проекты в области развития транспорта, работающих по принципам, близким к SRF¹³⁷.

В настоящее время различные типы SBB были созданы в более чем трети всех штатов США. В частности, в исследовании проведенном в 1997 г. специалистами консалтинговой фирмы the Government Finance Group (GFG) John Petersen, Michelle Covan и Matthew Lewin были проанализирована деятельность SBB, действующих в 17 штатах¹³⁸.

Значимым преимуществом механизма SBB является ряд используемых возможностей по дополнительному снижению кредитного риска для конечного инвестора. Наряду с диверсификацией рисков в следствии объединения кредитов различных муниципальных заемщиков в единый пул, к таким механизмам относится предоставления различных дополнительных гарантий заемщикам со стороны правительства штата.

К таким гарантиям относятся, прежде всего, моральные обязательства штата (юридически не закрепленные гарантии возмещения убытков инвесторов в случае дефолта муниципалитетов). Обычно они оформляются через создание специального гарантийного фонда, равного расходам на обслуживание долга SBB на текущий год. Предполагается, что в случае задействования средств гарантийного фонда в течении года, его средства будут возмещены из бюджета штата.

Использования механизмов «морального обязательства» позволяют избежать ограничений, накладываемых на суммарные обязательства штата. При этом рейтинговые агентства Standard&Poor’s и Fitch IBCA обычно рассматривают гарантии, ценные бумаги, обеспечиваемые моральным обязательством, как имеющие кредитный рейтинг на ступень меньше, чем в случае предоставления гарантий того же юридического лица в полном объеме. Рейтинговое агентство Moody’s вообще не учитывает моральное обязательство в качестве гарантии.

Еще одной формой поддержки может являться предоставляемая возможность «перехвата» владельцами облигаций SBB финансовой помощи, предоставляемой штатом муниципалитету. Именно «моральное обязательство» и «перехват» финансовой помощи являются наиболее распространенными в США видами повышения кредитного рейтинга облигаций SBB со стороны штатов. Первое используют SBB 11 штатов, а второе - SBB 10 штатов, соответственно, из 17 штатов, в которых действуют SBB. Прямые гарантии штатов были использованы правительствами лишь трех штатов.

Фонды развития активно используются во многих странах мира.

В Швеции эмитентами долговых ценных бумаг являются лишь 6 крупнейших городов и местные власти в районе Стокгольма. Более мелкие муниципалитеты имеют косвенный доступ на рынок облигаций через межмуниципальную финансовую корпорацию – Kommuninvest i Sverige AB, которая в настоящее время представляет 2 округа и более чем 70 муниципалитетов, где проживает около 25% населения страны¹³⁹.

В Дании муниципальные ценные бумаги эмитируются не напрямую местными органами власти, а при участии ассоциации Kommune Kredit – специализированного ипотечного института, предоставляющего займы местным органам власти и компаниям, имеющим муниципальные гарантии. Членами этой ассоциации являются местные органы власти, солидарно и в отдельности отвечающие по совокупным долговым обязательствам¹⁴⁰.

В Великобритании у местных органов власти есть возможность привлекать средства по минимальным ставкам на очень длительные периоды напрямую от центрального правительства через специально для этого созданное Управление общественных займов (Public Works Loan Board, PWLB)¹⁴¹.

В Японии основная часть заемного финансирования местных властей проходит через Программу бюджетных инвестиций и заимствований (Fiscal Investment and Loan Programs - FILP), которая также является формой финансового посредничества органов власти, направляющего прибыль правительственных структур (почтовых сберегательных учреждений и взносов социального страхования) на финансирование инвестиционных проектов местных властей. Через эту форму в Японии осуществляется около 60% субнациональных заимствований. Кроме того, для финансирования предприятий общественного сектора, действующих на субнациональном уровне, была создана специальная федеральная корпорация (Japan Finance Corporation for Municipal Enterprises Fund, JFM), на которую приходится 12% заимствований субнациональных органов власти. Таким образом, на рыночные заимствования, производимые субнациональными органами власти на свободном рынке, приводится лишь 18% суммарных заимствований¹⁴².

Муниципальные фонды развития являются удобными учреждениями для осуществления финансирования проектов развития местной инфраструктуры из средств национального правительства и международных финансовых организаций. При этом они предоставляют заемные средства местным органам власти по процедурам, схожим с теми, которые используют Всемирный банк и региональные банки развития по отношению к суверенным государствам, но в менее крупных масштабах.

В ряде стран MDFs развились в рыночные кредитные организации, способные к мобилизации сбережений частного сектора, сформировав условия для участия частного сектора в муниципальном кредитном рынке.

В качестве примера можно привести Муниципальный Банк Нидерландов (BNG), который был основан в 1914 году при инициативе Голландской ассоциация муниципалитетов, с целью улучшения доступа индивидуальных муниципалитетов к кредитному рынку. В 1922 году голландское правительство стало его главным акционером, а в настоящее время этот банк на 50% находится в собственности Национального правительства и на 50% – в собственности муниципалитетов. Кредиты, предоставляемые банком, гарантированы Муниципальным фондом Нидерландов, который расходует государственную помощь муниципалитетам и управляется BNG.

В течение длительного периода BNG, подобно другим специализированным учреждениям муниципального кредита, пользовался государственной поддержкой в привлечении капитала. Однако, в последние годы он самостоятельно вышел на рынок ссудного капитала. Около двух третей новых займов теперь рефинансируется BNG через международные выпуски облигаций. Кредитный рейтинг на уровне AAA позволяет ему привлекать займы под низкую процентную ставку.

Аналогичным образом предшественник Credit Local de France (CLF) исторически имел доступ к дешевым долгосрочным депозитам населения, аккумулируемым через почтовую сберегательную систему, благодаря которым он мог успешно кредитовать муниципальных заемщиков. После демонополизации финансового рынка в настоящее время CLF привлекает более чем 80% своих заемных ресурсов через выпуск размещаемых на внешних рынках облигационных займов. BNG, в отличие от CLF, сохраняет свой монопольный доступ к сбережениям населения, хотя ожидается, что эта монопольная позиция будет устранена в будущем¹⁴³.


Фонды развития активно используются в странах с развивающимися финансовыми рынками. При этом в роли фондов развития могут выступать не только национальные фонды, но и международные финансовые институты и даже профессиональные участники мирового финансового рынка - крупные инвестиционные банки.

Так, например, в Бразилии функции фондов развития выполняет не только Национальный банк социально-экономического развития (National Economic and Social Development Bank – BNDES), но и Международная финансовая корпорация (Intrenational Financial Association) и Межамериканский банк развития (Inter-American Development Bank). Эти институты в совокупности обеспечивают так называемый «зонтик» (umbrella) для проектов привлечения долгосрочных инвестиций на рынке капитала для финансирования дорожного строительства.

В Венгрии при финансировании общественно-значимых проектов большое значение имеет поддержка со стороны Европейского банка реконструкции и развития (EBRD). Так, например, при строительстве автомагистрали М1/М15 EBRD смог так построить систему защиты займов, что почти половина финансовых ресурсов была привлечена внутри Венгрии, не обладающей значительными внутренними сбережениями.

Примером из мексиканской практики является финансирование проекта пошлинной дороги Мехико - Толука посредством траста под управлением Мексиканского банка развития.

Дорога Мехико - Толука - 22-километровая скоростная трасса, связывающая столицу и главный промышленный центр Мексики. Группа Трибаса, застройщик, в 1992 г. испытывала потребность в 300 млн. долл. США для выплаты краткосрочного долга, платежей властям штата за продление концессии, развития автомобильной сети в этом регионе. Для получения финансирования был создан траст под управлением Мексиканского банка развития для выпуска долговых ценных бумаг и аккумулирования пошлинных платежей за пользование автодорогой. Еврооблигации с фиксированной ставкой сроком на 10 лет на сумму 200 млн. долл. США были выкуплены по подписке инвестиционным банком Lehman Brothers и IFC. Кроме того, обязательства, деноминированные в песо, на сумму 100 млн. долл. были куплены синдикатом внутри Мексики. Для данного проекта был применен довольно часто встречающийся прием: на ранней, самой рискованной, стадии применяется финансирование посредством привлечения краткосрочных займов, впоследствии, по мере повышения вероятностной способности проекта генерировать доход, займы реструктуризируются в долгосрочные облигации.

Интересным является французский опыт правительственных венчурных фондов: в 3 основных «фонда фондов» были вложены средства из государственного бюджета Франции, из Европейского инвестиционного банка. Эти 3 банка, в свою очередь, участвуют в капитале других венчурных фондов, осуществляющих прямое финансирование компаний инновационного профиля (электроника, информационные технологии, охрана окружающей среду, новые материалы)¹⁴⁴.

7.3.1.2. Банки развития

Система банков развития в мировом масштабе состоит из четырех уровней:

• Глобальные банки
  
• Региональные банки
  
• Национальные банки
  
• Локальные банки
  

Так называемые глобальные банки - Мировой банк (World Bank) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР) - составляют основу международной деятельности по финансированию инвестиционных проектов и оказанию финансовой помощи экономикам развивающихся стран. Следующий уровень системы составляют так называемые региональные банки развития (Regional Development Banks, RDB). Наиболее известными являются:

• Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР)
  
• Азиатский банк развития (Asian Development Bank, ADB)
  
• Североамериканский банк развития (North-American Development Bank, NADB)
  
• Межамериканский банк развития (Inter-American Development Bank, IADB)
  

На нижних уровнях иерархии банков развития находятся национальные и локальные банки развития, деятельность которых сосредоточена в отдельной юрисдикции. Яркими примерами национальных банков являются:

• Кредитный банк реконструкции Германии (Kreditanshtalt fur Wiederaufbau, KfW)
  
• Японский банк развития (Japan Development Bank, JDB).
  

Локальные банки существуют в странах с наличием самостоятельных земель (Германия, США).


Региональные банки развития

Кредитные ресурсы предоставляются многими региональными банками из средств, привлекаемых на международных рынках капитала. Так, ADB имеет наивысший кредитный рейтинг AAA. При этом структура выручки разных банков может быть различной, так, например, по итогам финансового года 2003 у IADB 77,1 % общей выручки составляют доходы от инвестирования на рынках капитала, в то время как у IADN 85,9 % процентный доход. Это обусловлено спецификой, что IADB очень редко выпускает долговые инструменты, в то время как ADB активно использует рынок капиталов для привлечения финансирования. В структуре заемщиков ADB преобладают правительства и общественный сектор; частные предприятия составляют незначительную долю. Не удивительно, что по итогам 2003 года в структуре предоставленных займов, соотношение займов, сопровождаемых гарантией государств, и займов без такой гарантии составляет 1000 : 1 (5,9 млрд. долларов и 5,5 млн. долларов США соответственно).

Северо-Американский банк (NADB) был создан в 1993 году с равными долями участия США и Мексики для финансирования объектов вдоль границы СЩА и Мексики. Всего 15 % капитала банка оплачено, остальное – задолженность акционеров по оплате, которая должна быть ликвидирована к сентябрю 2006 года. NADB привлекает средства на финансовых рынках через выпуск облигаций под гарантии двух правительств. В структуре предоставляемого финансирования сочетает кредиты и гранты, причем последние остаются преобладающими (по итогам 2002 года гранты занимали 67 %, а кредиты – 33%). В рамках Loans and Guaranty Program банк имеет возможность варьировать процентную ставку и предоставлять кредиты по заведомо заниженной ставке. Для этого, правда, надо соответствовать критериям сертификации. Сертификацией проектов занимается специально созданная компания – The Border Environment Cooperation Commission (BECC). Большинство проектов, финансируемых банком, имеют одновременно и других спонсоров. Сам банк помимо источника грантов и прямых кредитов банк еще выполняет функции инвестиционного банка.

Важным моментом является то, что банк законодательно освобожден от всех федеральных налогов, налогов штатов и местных налогов.


Национальные банки развития

Сразу оговоримся, что деятельность глобальных и региональных банков развития по распределению финансовых ресурсов между развивающимися странами, региональной интеграции, обеспечению необходимых для развития региона общественных благ и услуг находятся вне рамок данной работы. Отношения России с международными финансовыми организациями, в том числе, получение финансирования для инвестиционных проектов от них также не включены в рамки работы. Опыт иностранных банков будет рассматриваться применительно к стимулированию роста внутренних экономик и финансированию внутренних инвестиционных проектов. При этом мы попытаемся выстроить типы банков развития по различным критериям.

Критерий 1: «Самостоятельность выбора объектов кредитования».

Несмотря на общий тезис, что банки развития должны являться инструментом реализации экономической политики государства, в мировой практике в разных странах реализованы разные концепции по критерию степени самостоятельности национальных банков развития.

На одном полюсе – концепция, в которой банки развития предназначены для привлечения финансовых средств для выполнения программ, направленных на развитие определенных сфер народного хозяйства, и при этом программы разрабатываются и утверждаются правительством. Этой концепции – назовем ее «Правительственная» - присуще законодательное выделение банков развития в специализированный институт, регулируемый отдельным законом, и устранение конкуренции между банками развития и коммерческими банками.

Противоположной является концепция – назовем ее «Самостоятельная», в которой банки развития самостоятельно принимают решения об объектах финансирования, основываясь не на максимизации прибыли, а на оценке заемщика и оценке финансируемого инвестиционного проекта.

При этом общим в обеих концепциях банковская система страны строится по такому принципу, что банки развития дополняют деятельность банковской системы, поскольку задачи и функции банков развития несовместимы с задачей получения максимальной прибыли владельцами банка.

По первой концепции работал Японский банк развития (Japan Development Bank) трансформированный в Банк развития Японии (Development bank of Japan). В настоящее время он кредитует проекты и отрасли, признанные приоритетными правительством Японии. По поручению Федерального правительства также работают немецкие банки развития: Кредитный банк восстановления (KfW) и Немецкий банк выравнивания (DtA).

Приверженцами второй концепции являются итальянские банки развития.

Критерий 2: «Тип доступа к кредитным ресурсам».

По критерию доступа к кредитным ресурсам также можно выделить три базовых типа среди национальных банков развития. Первый тип – эксклюзивный прямой доступ к ресурсам за счет наличия законодательно закрепленного права доступа к дешевым кредитным ресурсам. Японский банк развития и Японский экпортно-импортный банк, например, имеют доступ к средствам населения, причем путем законодательного установления верхнего уровня ставок по депозитам населения. Т.е. такие кредитные ресурсы являются к тому же и дешевыми. Первый тип ориентирован на сбережения и подразумевает развитый рынок перелива капитала. Обратной ситуацией является запрет банкам развития открывать депозитные и сберегательные счета.

Второй тип – опосредованный доступ к ресурсам через централизованную государственную структуру. Так в Индии и Китае банки развития рефинансируются за счет центрального звена: Народного банка Китая в Китае, рефинансирующего 3 банка развития, и Резервного банка Индии, рефинансирующего 9 национальных банков развития. Данный тип может существовать и показывать достаточно высокие темпы роста инвестиций в основной капитал в условиях неразвитости инфраструктуры финансового рынка и слабого уровня сбережений.

Третий тип – превалирующую часть источников финансирования составляют взносы акционеров в уставной капитал. Если учесть, что акционер – это почти всегда государство, то получается, что источником кредитных ресурсов являются бюджетные средства.

Критерий 3: «Участие государства в капитале банка».

По критерию степени участия государства в капитале банка существуют государственные банки, частные и со смешанной структурой капитала. Преобладают государственные, а в восточных странах (Япония, Малайзия, Филиппины, Индонезия) - господствуют. В одних странах банки развития берутся за заведомо непривлекательные проекты, для которых отсутствуют другие источники финансирования, в других - банки развития вовлечены в конкуренцию с другими банками. В некоторых странах первое направление закреплено законодательно, например, в Японии законом 1999 года Банк развития Японии¹⁴⁵ (Development Bank of Japan) может финансировать специально отобранные проекты.

Критерий 4 «Место в иерархии банков в стране».

Банк развития может быть центральным – работать с заемщиками в рамках страны (даже если сфера кредитования ограничена отдельной отраслью, например, сельским хозяйством) и локальным – ограничивать свою деятельность рамками региона (области, земли, штата). Примерами последних могут быть инвестиционные банки земель в Германии, при этом некоторые из них могут быть структурными единицами универсальных банков.

Критерий 5 «Многофункциональность».

По этому критерию можно выделить банки, узко специализирующиеся на оценке проектов и выдаче кредитных ресурсов, и банки, осуществляющие широкий спектр видов деятельности на финансовом рынке. Так, например, Банк развития Японии согласно закону о его организации осуществляет: предоставление средств фондам развития; подписка на облигации, принадлежащие фондам развития; предоставление средств на погашение кредитов; подписка на облигации, выпускаемые с целью формирования фондов погашения кредитов; принятие обязательств по займам, связанным с погашением кредитов фондов развития; предоставление гарантий по задолженностям фондов развития; выделение средств под проекты, предусмотренные правительством; выпуск собственных облигаций, гарантированным правительством Японии.

7.3.2. Классификация инструментов, используемых институтами развития

Основной круг инструментов, используемых институтами развития, включает:

• ипотечные ценные бумаги, гарантированные государством (за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней);
  
• корпоративные облигации, гарантии по которым предоставляются фондами развития;
  
• облигации государственных корпораций, являющихся по своей природе фондами развития;
  
• долговые дорожные обязательства (выпускаемые на федеральном и особенно субфедеральном уровнях), обеспеченные доходами от эксплуатации построенных автодорог и частично средствами Федерального дорожного фонда;
  
• проектные облигации, гарантированные международными финансовыми институтами;
  
• облигации местных органов власти, обеспеченные будущими потоками платежей.
  

Какие из инструментов наиболее применимы в той или иной государственной политике по финансированию инвестиций?

При рассмотрении структуры общественного долга США, отчетливо заметно стремительное повышение доли ценных бумаг, выпущенных федеральными агентствами, особенно сильное после 1995 года – смотри Таблицу 1. Федеральные агентства играют сегодня заметную роль в финансировании общественных потребностей, и эксперты сходятся на том, что эта доля будет продолжать расти. Даже при увеличении казначейских заимствований, вызванном кризисом экономики США 2000 – 2003 гг., темп роста емкости сектора ценных бумаг федеральных агентств не снижается. С точки зрения макроэкономики это означает постепенный отход Правительства США от прямого финансирования общественно-значимых проектов, компенсируемый финансированием за счет частных капиталов, заимствование которого прямо или косвенно гарантируется государством. При этом наблюдаемое в экономике США снижение доли государственных инвестиций в совокупном объеме национальных инвестиций не должно вводить в заблуждение, создавая впечатление сокращения государственной поддержки общественно-значимых проектов. Суммарный объем финансовых ресурсов, направляемых на финансирование общественно-значимых проектов, растет за счет опережающего роста займов, осуществляемых федеральными агентствами и гарантируемых в той или иной форме Правительством. Тем самым государство оставляет за собой определение основных направлений инвестиций в рамках народного хозяйства. Но сами инвестиции формируются в большей мере уже за счет частных источников, и конкретные проекты в рамках выбранных государством направлений также выбираются в значительной мере частным капиталом.

Если до начала 1980-х годов федеральные агентства были в значительной мере непосредственным источником финансовых ресурсов для финансирования общественно-значимых проектов¹⁴⁶, то сегодня они начинают выполнять роль промежуточного механизма, мультиплицирующего государственную поддержку за счет использования исключительно частных капиталов, направляемых на финансирования некоторых общественно-значимых проектов, включая финансирование строительства жилья.

7.3.3. Российский опыт институтов развития

7.3.3.1. Фонды развития в России

В России неоднократно предпринимались попытки создания различного рода фондов развития. В ряде случаев такие проекты были ориентированы в том числе на обеспечение финансирования общественно-значимых проектов за счет выпуска ценных бумаг (путем предоставления гарантий, либо путем прямого кредитования). В качестве таких проектов следует особо выделить:

• проект создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности, реализуемый в 1993 – 1994 гг.;
  
• проект создания Московского фонда развития;
  
• создание Негосударственного фонда развития дорожной отрасли (НФРДО).
  

Проект создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности был инициирован Министерством оборонной промышленности, но не был доведен до конца в результате прекращения финансирования. Впоследствии и само Министерство оборонной промышленности было ликвидировано.

Проект создания Московского фонда развития был разработан в 1999 – 2000 гг. в рамках Концепции создания единой системы взаимных гарантий московских эмитентов по долговым государственным и корпоративным ценным бумагам. Он предполагал создание фонда развития, по сути дела залогового фонда, имущество которого служило бы обеспечением облигационных займов города Москвы и московских предприятий. При разработке этого проекта были учтены в том числе и наработки, сделанные в процессе разработки проекта создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности.

Московский фонд развития предполагался как один из основных элементов системы привлечения инвестиций в экономику города Москвы. Он предполагался в качестве основы одной из двух важнейших подсистем данной системы – единой системы взаимных гарантий. В соответствии с Московской региональной программой привлечения финансирования, все московские эмитенты (как государственные, так и частные) имеют возможность использовать услуги данной системы.

Проект создания Московского фонда развития также пока остался не реализованным. Однако Правительство города Москвы от него не отказалось окончательно. Возможно, причиной отсрочки реализации данного проекта стала концентрация усилий Правительства города Москвы на внедрении системы субвенций по купонным платежам по облигациям московских предприятий.

7.3.3.2. Банки развития в России

В данной работе в понятие российских банков развития включены следующие банки, объединенные по принципам 100-процентного государственного участия в капитале и фиксации целей развития в уставах:

• Российский банк развития (РосБР),
  
• Россельхозбанк (РСБ),
  
• Российский Экспортно-импортный банк (Росэксимбанк).
  

В следующей таблице представлены основополагающие характеристики банков развития в России, сложившиеся на текущий момент. В качестве критериев используются те критерии, которые были выбраны нами для анализа в пар. 4.1.2.2.


Таблица 7.2

Критерий	Положение российских банков развития
1	Самостоятельны в выборе проектов для кредитования в соответствии с положениями уставов.
2	Эксклюзивного доступа к тому или иному виду кредитных ресурсов не имеют. Боле того, несмотря на то, что законодательно не ограничены, но на практике ограничены в доступе к средствам населения.
3	100 –процентное государственное участие в уставном капитале
4	Большинство – центральные, но есть и локальные (например, Банк развития Сахалина)
5	Многофункциональные в смысле всех типов деятельности, перечисленных в законе о банковской деятельности, кроме некоторых видов деятельности, ограниченных уставными документами того или иного банка.

По критерию типа доступа к ресурсам наблюдается следующая ситуация: первый тип доступа к ресурсам для кредитования, описанный в пар. 4.1.2.2., в условиях России работает наоборот: доступ к дешевым и массовым ресурсам есть, но его имеют не официально провозглашаемые банки развития, и вовсе не банки развития – Сбербанк, Банк Москвы, некоторые коммерческие банки. Второй тип доступа к ресурсам в России был и прекратил свое существование, когда ЦБ прекратил «раздавать» коммерческим банкам дешевые кредиты. И таким образом в России в большей степени реализован третий тип: средства учредителей (=государства) в лице РФФИ (как в случае и РосБР и РСБ) вкладываются в Уставной капитал и предоставляются в виде кредитных ресурсов заемщикам.

Какой же тип был бы более эффективным на перспективу?

Второй тип в условиях нашего хозяйственного менталитета в отношении установления пропорций распределения государственных инвестиционных ресурсов всегда скатывается к процедуре административного их «вышибания». Принятие банками развития полностью самостоятельных решений в соответствии с рыночными оценками риска, надежности и окупаемости проектов вряд ли при нем станет возможным.

Третий тип – кредитование за счет собственных средств имеет ресурсные ограничения. Чтобы эффективно содействовать реализации государственной инвестиционной политике, надо либо а) получать сверхприбыль, б) либо «закачать» в уставный капитал средства учредителей. Последствия а) - банк бросает все силы на извлечение прибыли из коммерческих операций (направление на депозиты, покупка государственных ценных бумаг), отвлекая ресурсы от инвестиционной политики; последствия б) – административное вливание ресурсов так и не научит банки выходить на настоящий рынок для их привлечения. Круг замыкается: банки развития продолжают функционировать как «недоразвитые» банки, не умеющие стать рыночными игроками. Постоянно ссылаясь на недостаточный уровень капитализации банка как сдерживающий фактор развития и на международный опыт таких стран как Бразилия, Индия, Китай, Сингапур, Корея, Япония, в которых уровень капитализации главного национального банка развития сопоставим с крупнейшим коммерческим банком страны, российские банки развития считают первостепенной задачей наращивание собственного капитала ставя своей целью войти в десятку ведущих банков страны по размеру собственного капитала. Это, по их мнению, позволит присвоить им кредитный рейтинг не ниже странового, что, в свою очередь, облегчит привлечение иностранных финансовых ресурсов. Так, РосБР видит в качестве увеличения капитализации собственную прибыль, средства Федерального бюджета и частный капитал¹⁴⁷. Под частным капиталом понимается, естественно, участие негосударственных организаций в капитале банка, однако ввиду законодательных ограничений¹⁴⁸, ограничивающих долю частных акционеров в 25% уставного капитала, для РосБР, например, частный капитал как источник капитализации отпадает, и остается единственно возможный путь – ежегодное увеличение уставного капитала преимущественно за счет средств Федерального бюджета. На наш взгляд, степень эффективности усилий банка в осуществлении государственной инвестиционной политики лежит не столько в объемах предоставленного ему финансирования, сколько в способах привлечения и предоставления ресурсов.

Такой же подход содержится в письме Минфина от 14.05.03 № 22-04-03/1, данному в ответ на поручение Правительства РФ от 26.04.03 № МК-П5-4765 о рассмотрении вопроса увеличении уставного капитала ОАО «РосБР»: Минфин не поддержал обращение РосБР, полагая, что «расширение возможностей кредитной организации зависит не столько от величины уставного капитала, сколько от объема привлекаемых банками ресурсов».

Понимая необходимость увеличения уровня привлеченных средств в пассивах банка РосБР определяет следующие источники такого увеличения:

1. привлечение средств юридических лиц на расчетные счета и в депозиты,
   
2. привлечение на обслуживание внебюджетных счетов исполнительных органов власти различных уровней,
   
3. долгосрочные внешние заимствования.
   

В – как минимум не соответствует задачам банка развития, а представляет собой расчетное обслуживание лиц; средства из источника А ограничены кругом только юридических лиц и поэтому не могут представлять сколько-нибудь масштабный источник для последующего долгосрочного размещения ресурсов, средства из источника С - возможны только при должном уровне схем гарантирования и обеспечения.

По отчетной документации РосБР за 2002 год видно, что банк значительно перевыполнял норматив достаточности (значение на 01.01.2003 – 87,6% при предельном минимальном значении – 10%) и нормативы ликвидности (мгновенная ликвидность – 419,1% против минимального предельного значения 20%, текущая ликвидность – 993,8 % против минимального предельного значения 70%, долгосрочная ликвидность – 6,4% против максимального предельного значения 120%). Такие значения нормативов свидетельствуют о том, что банк не выходит на рынок для привлечения ресурсов и консервативен в размещении свободных средств. В структуре активов значительная часть была представлена в виде МБК и депозитов (по состоянию на 01.01.2002 – 4,4%, на 01.04.2002 – 49,8%, на 01.12.2004 – 50,9%, на 01.01.2003 – 27,5% всех активов). Такая структура активов не соответствовала функциям банка развития. В качестве вывода можно сформулировать тезис о том, что деятельность РосБР по итогам 2002 года не соответствовала основной цели - реализации ГИП. Значительный объем прибыли за 2002 год получен на базе вливания бесплатных средств из бюджета в уставный капитал, основные доходы – процентные - 39,4% общей суммы доходов, при этом 30,6% из них - проценты по средствам размещенным в кредитных организациях, и только 7,2% из 39,4% - проценты по кредитам, выданным юридическим лицам.

Однако, даже после понимания факта того, что деятельность РосБР, мягко выражаяcь, не соответствует описанной в уставе. Так, структура планируемых пассивов РосБР на 01.01.2004 выглядела следующим образом:

• привлеченные средства 3,3%,
  
• собственные средства – 95,1%.
  
• прочие пассивы - 1,6%.
  

Прогноз активной части баланса, хотя и предусматривает значительное снижение доли МБК и депозитов, но зато оставляет высокой долю вложений в государственные ценные бумаги:

• вложения в государственные ценные бумаги - 16,6%,
  
• МБК и депозиты в банках – 4,8%,
  
• Долговые обязательства банков – 3,3%,
  
• Кредиты – 63,6%.
  

Что касается доходов, на 2003 год была запланирована следующая структура:

• 41,7% - по кредитам,
  
• 27,9 % - по ценным бумагам банков и корпоративных эмитентов,
  
• 21,7% - по государственным ценным бумагам,
  
• 4,4% - по МБК/МНО
  
• 4,3% - другие.
  

В данной структуре также необоснованно велика доля доходов по ценным бумагам банков и корпоративных эмитентов и по государственным ценным бумагам.

Но прослеживаются и прогрессивные идеи, отвечающие мировым тенденциям.

В первую очередь, следует назвать запрос РосБР на перераспределение бюджетных средств на 2004 год на предоставление государственной гарантии по обязательствам РосБР, возникающим в результате привлечения денежных средств на внутреннем рынке для финансирования поддержки малого предпринимательства в сумме до 1,5 млрд. рублей (в рамках Программы поддержки малого предпринимательства) и для финансирования инфраструктурных проектов в сумме до 4,5 млрд. рублей. Таким образом постепенно прямое использование бюджетных средств трансформируется в механизмы гарантирования обязательств банка развития.

Во вторых, РосБР видит свою задачу в том, чтобы найти в крупных инфраструктурных проектах, реализуемых за счет бюджетных средств, коммерческую составляющую и профинансировать ее на возвратной основе, проконтролировав целевое использование привлеченных денежных средств. Эта тенденция также прогрессивна и соответствует теории и практики доходных облигаций, опыт которых описан в главе 2.1.2.

В качестве иллюстрирования различий в них между банками развития и коммерческими банками из всего многообразия мы выделили следующие функции банков.

Таблица 7.3

Функция	Банк развития	Коммерческий банк
Поддержка правительства в решении структурных проблем экономики	Да	Нет
Исполняющий орган государственной инвестиционной политики	Да	Нет (или только опосредованно)
Финансовое посредничество в классическом варианте	Да (с ограничениями)	Да
Финансирование общественно-значимых проектов	Да	Не выделяется отдельно
Финансирование малого бизнеса как особо рискового объекта кредитования	Да	Не выделяется отдельно
Осуществление межотраслевого перелива капитала	Да, но опосредованно	Да

Итак, с точки зрения декларируемых для банков развития функций (оказание содействия реализации государственной инвестиционной политики) в России сложилась достаточно сложная ситуация:

• отдельного закона, разграничивающего отделяющего функции и нормативы банков развития и коммерческих банков, - нет;
  
• бюджета развития - нет,
  
• правительственных программ, прикрепленных к банкам (за исключением Программы кредитования малого и среднего бизнеса, прикрепленной к РосБР) – нет.
  

В итоге банки самостоятельно пытаются совместить коммерческую деятельность в свете закона о банках и банковской деятельности (далее - Закон о банках) и деятельность по проектному финансированию в рамках ГИП, которой присущи иные риски. Российские банки развития включаются наравне с другими в рейтинги коммерческих банков, о чем сами банки непременно информируют акционеров в годовых отчетах и широкую общественность в своих информационно-аналитических материалах. Так, например, ключевые банки развития России занимают следующие места в рейтинге журнала «Эксперт» по состоянию на 01.01.2004: Россельхозбанк (далее - РСБ) - 50-е место по активам и 22-е место по собственному капиталу; РосБР – 86-е место и 15-е соответственно.

Однако, если разобраться, противоречие цели и способов ее реализации изначально заложено в Стратегии развития банковского сектора: «установление кредитным организациям, контролируемым государством, определенных задач, решаемых в рамках проводимой государственной экономической политики, не должно входить в противоречие с реализацией цели получения прибыли, определенной Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», в качестве основной деятельности кредитных организаций, а также с задачей поддержания их устойчивости¹⁴⁹». Пунктом ниже там же следует: «основными функциями Российского банка развития и Российского сельскохозяйственного банка, созданных для решения специальных задач государственной экономической политики, является кредитование реального сектора экономики, а также обеспечение возврата ранее выделенных бюджетных средств и дальнейшее расширение функций нецелесообразно».

Еще одна иллюстрация: в качестве одной из цели тот же РосБР ставил достижение непроцентных доходов на уровне не менее 20% от совокупного объема доходов на 2003 год. В качестве метода реализации кредитной политики - проведение процентной политики, исходя из внутренней рентабельности, рыночной конъюнктуры и требований по доходности операций банка. Это означает, что процентные ставки по кредитам для реализации государственных инфраструктурных проектов, должны устанавливаться на уровне ставки привлечения ресурсов на аналогичный срок с учетом необходимой маржи для возмещения расходов банка – опять же налицо стремление банка заработать на процентных доходах.

Помимо этого, на банки развития законодательно возложена функции агентов Правительства РФ: на РосБР – по обеспечению возврата задолженности юридических лиц по средствам Федерального бюджета, выданным в период с 1992 по 1999 года на возвратной и платной основе; на РСБ – работа по возврату задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным предприятиям АПК с 1992 – по 2000 гг. Перебрав виды банковской деятельности в Законе о банках можно понять, к какому виду можно было бы отнести такую «привилегию» - Закон о банках предусматривает для кредитных организаций исполнение сделок по приобретению права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме¹⁵⁰. Но зачем совмещать казначейско-административные функции с задачами банков развития? Трудно назвать данную «миссию» функцией банка развития.

РосБР, например, декларативно заявляет в ряде своих документов¹⁵¹ о «...сформированном конкурентоспособном продуктовом ряде, отвечающем потребностям клиентов и включающем разнообразные формы инвестиционного кредитования...». Смотрим в расшифровке понятия «внедрение новых продуктов»:

• осуществление предынвестиционной подготовки проектов (это вообще не продукт, а мероприятие по уменьшению рисков по существующему продукту, который, строго говоря для банка развития один основной – предоставление кредита по инвестиционному проекту);
  
• создание совместных продуктов со страховыми компаниями, инвестиционными фондами и другими организациями (на уровне общей идеи без конкретизации форм и схем);
  
• консультационные услуги (не имеют отношения к функции реализации ГИП);
  
• услуги в сфере корпоративных финансов в части организации и размещения корпоративных долговых обязательств (опять же очень побочная деятельность).
  

Таким образом, ставить вопрос о проработанных новых продуктах вообще не представляется корректным. На наш взгляд, применительно к банку развития следует рассматривать не понятия «продукт», а понятие «схема», которая бы включала все разновидности двух сторон проекта: его ресурсной базы (чье финансирование, в каких формах, в каких пропорциях, участники финансирования, участники гарантирования и страхования,) и его размещаемой части (форма предоставления ресурсов, срочность, инструменты обеспечения назначение). Но эти вещи как раз и не проработаны ни на законодательном уровне, ни в материалах самих банков. Так, например, Программа поддержки малого предпринимательства, расписывая требования к участникам программы, параметры кредитов и систему установления процентных ставок для конечных заемщиков, не дает ответа на один из главных вопросов: обязан ли конечный заемщик предоставлять обеспечение кредита.

Таким образом, можно констатировать факт, что на текущий момент банки развития не только не способствуют реализации ГИП, но и не отвечают «...основной цели развития банковского сектора – повышению качества осуществления функций по аккумулированию денежных средств и их трансформации в кредиты и инвестиции...»¹⁵².