Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования)

Вид материала

Содержание

6.3. Текущее состояние регулирования институтов коллективного инвестирования в РФ и направления его совершенствования
6.3.1.2. Установление правил
Б. Деятельность на рынке: взаимодействие с клиентами (контрагентами)
В. Взаимодействие с собственниками, регулирование собственников (если есть)
Г. Выход из рынка
6.3.1.3. Надзор за выполнением правил
Б. Контроль по отклонениям
В. Возможности унификации надзорных требований

Подобный материал:

1 ... 21 22 23 24 25 26 27 28 ... 42

6.3. Текущее состояние регулирования институтов коллективного инвестирования в РФ и направления его совершенствования

6.3.1. Регулирование инвестиционных фондов

6.3.1.1. Регулятор

Регулятором данного сектора традиционно являлась Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Правда, до ее появления регуляторами были другие ведомства: созданные в 1993-1994 гг. акционерные чековые инвестиционные фонды (ЧИФы) регулировались Госкомимуществом, поскольку это ведомство отвечало за приватизацию, а ЧИФы рассматривались именно как инструмент приватизации, а малочисленные нечековые акционерные ИФ контролировались Минфином. Что касается паевых инвестиционных фондов, то уже самый первый Указ Президента об их создании (от 26.07.1995 № 765) подчинил их Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку - предшественнице ФКЦБ. Затем Указом Президента от 23.02.1998 № 193 ей же были переданы функции регулирования оставшихся в живых акционерных инвестиционных фондов.

Закон «Об инвестиционных фондах» отнес ряд правоустанавливающих функций в области регулирования деятельности ИФ к компетенции Правительства РФ (в частности, это относится к лицензированию АИФ и УК, утверждению Типовых правил ПИФ и др.), но он также и подтвердил функции «федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг» (т.е. ФКЦБ) в качестве ведомства-регулятора - см. ст. 55 Закона). В структуре ФКЦБ было создано специальное управление по коллективным инвестициям.

О прежнем статусе ФКЦБ в структуре государственных органов, ее целях и задачах подробнее см. главу 5. В связи с административной реформой ее функции отошли к вновь создаваемой Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). В структуре ФКЦБ было создано управление регулирования и контроля за коллективными инвестициями.

6.3.1.2. Установление правил

А. Вход на рынок (финансовые показатели, квалификация сотрудников и т.д.)

Требования к входу на рынок различаются для ПИФов и АИФов. АИФ является юридическим лицом, поэтому первый шаг к его созданию - это регистрация юридического лица и получение лицензии для него (выдача лицензий регулируется Постановлением Правительства от 07.06.2002 № 394, лицензирование возложено на федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг - бывшую ФКЦБ, ныне ФСФР). Согласно этому нормативному акту, «лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности инвестиционных фондов являются:

а) регистрация лицензиата в качестве открытого акционерного общества; (…)

в) отсутствие в числе акционеров лицензиата специализированного депозитария, регистратора, оценщика и аудитора, заключивших соответствующие договоры с этим лицензиатом;

г) недопустимость осуществления иных видов предпринимательской деятельности;

д) наличие у лицензиата собственных средств в размере не ниже установленного федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время - 5 млн. рублей^⁹⁶);

е) отсутствие в числе лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа лицензиата, а также лиц, входящих в состав совета директоров (наблюдательного совета) и коллегиального исполнительного органа лицензиата:

работников специализированного депозитария, регистратора, оценщика и аудитора лицензиата, а также лиц, привлекаемых указанными организациями для выполнения работ по гражданско - правовым договорам;

аффилированных лиц специализированного депозитария, регистратора, оценщика и аудитора лицензиата;

лиц, которые осуществляли функции единоличного исполнительного органа управляющей компании, специализированного депозитария, профессионального участника рынка ценных бумаг, кредитной организации, страховой организации, негосударственного пенсионного фонда или входили в состав коллегиального исполнительного органа управляющей компании, специализированного депозитария, инвестиционного фонда, профессионального участника рынка ценных бумаг, кредитной организации, страховой организации, негосударственного пенсионного фонда в момент аннулирования у этих организаций лицензии на осуществление соответствующей деятельности за нарушение лицензионных требований, если со дня аннулирования прошло менее 3 лет;

лиц, на которых было наложено взыскание за административное правонарушение в области финансов и рынка ценных бумаг, если со дня наложения взыскания прошло менее года;

лиц, имеющих судимость за преступления в сфере экономической деятельности или за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

ж) соблюдение требования, предусматривающего, что количество членов совета директоров (наблюдательного совета) и коллегиального исполнительного органа лицензиата, являющихся аффилированными лицами управляющей компании, а также работниками управляющей компании или ее аффилированных лиц, в том числе лицами, привлекаемыми ими для выполнения работ по гражданско - правовым договорам, не должно превышать одной четвертой состава соответственно совета директоров (наблюдательного совета) и коллегиального исполнительного органа лицензиата; (…)»

Интересно, что ни руководителям, ни сотрудникам АИФ не обязательно иметь квалификационные аттестаты ФКЦБ на право совершения операций с ценными бумагами. Это не удивительно, если учесть, что АИФ не имеет права ни управлять своими активами (для этого он обязан заключить договор с лицензированной управляющей компанией), ни хранить их (для этого ему необходимо заключить договор со специализированным депозитарием). Остается, правда, неясным, какой тогда вообще смысл в создании инвестиционного фонда в форме юридического лица: ведь основным содержанием его деятельности должно быть осуществление инвестирования, а эта функция как раз возлагается на самостоятельное юридическое лицо - управляющую компанию.^⁹⁷

Для получения лицензии АИФ должен иметь уже заключенные договоры с УК, спецдепозитарием, аудитором и (если это необходимо) с независимым оценщиком.

В целом барьеры входа на этот рынок представляются невысокими. Эта форма коллективного инвестирования не пользуется популярностью по другим причинам: из-за невыгодного налогового режима и избыточных по сравнению с ПИФ издержек функционирования (в частности, связанных с проведением общего собрания акционеров).

Несколько иначе устроен вход на рынок для ПИФ – поскольку сам ПИФ не является юридическим лицом, это всего лишь имущественный комплекс, находящийся в доверительном управлении УК. Создание ПИФа – это результат действий УК, поэтому первым шагом является получение ею лицензии (регулируется Постановлением Правительства от 04.07.2002 № 495, лицензирование осуществляет федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг).Требования к лицензиату похожи на требования к АИФ, но имеются и некоторые различия:

«Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами являются:

а) создание лицензиата в форме закрытого или открытого акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью;

б) отсутствие в числе участников лицензиата Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

в) совмещение лицензируемой деятельности только с деятельностью по доверительному управлению ценными бумагами и деятельностью по управлению страховыми резервами страховых компаний;

г) наличие у лицензиата собственных средств в размере не ниже устанавливаемого федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время, начиная с 01.04.2003 - 20 млн. рублей^⁹⁸);

д) обеспечение соотношения размера собственных средств лицензиата и суммарной стоимости активов (инвестиционных резервов) акционерных инвестиционных фондов, активов паевых инвестиционных фондов и пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов, находящихся в управлении лицензиата, не ниже уровня, устанавливаемого федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

е) отсутствие у лицензиата в составе совета директоров (наблюдательного совета) и исполнительного органа лиц, которые:

осуществляли функции единоличного исполнительного органа или входили в состав коллегиального исполнительного органа управляющей компании, специализированного депозитария, акционерного инвестиционного фонда, профессионального участника рынка ценных бумаг, кредитной организации, страховой организации, негосударственного пенсионного фонда в момент аннулирования у этих организаций лицензий на осуществление соответствующих видов деятельности за нарушения лицензионных требований и условий, если с момента такого аннулирования прошло менее 3 лет;

имеют взыскание за административное правонарушение в области финансов и рынка ценных бумаг, если с момента наложения такого взыскания прошло менее 1 года;

имеют судимость за преступления в сфере экономической деятельности или за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

ж) соответствие работников лицензиата квалификационным требованиям, а также требованиям к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг».

Как видно, для УК вход на рынок требует большего собственного капитала, чем для АИФ, а также определенной профессиональной квалификации сотрудников. После получения лицензии УК может разрабатывать правила ПИФа, регистрировать их и запускать фонд. При этом, чтобы фонд считался сформированным, он должен в ходе «первичного размещения» (по терминологии Закона «Об инвестиционных фондах» - при формировании) набрать определенный объем активов: не менее 5 млн. рублей для интервальных ПИФов, не менее 2,5 млн. рублей – для открытых и закрытых.

Судя по активному созданию УК, развернувшемуся в 2002-2003 гг. (по состоянию на 20 августа 2004 года их количество составило 157), входные барьеры не слишком высоки. Свои УК есть в составе практически всех интегрированных бизнес-групп, у большинства крупных игроков фондового рынка (брокерских фирм, инвестиционных компаний), у многих банков. Впрочем, число УК пока что на порядок меньше, чем количество страховых компаний, а тем более банков.

Б. Деятельность на рынке: взаимодействие с клиентами (контрагентами)

Только после получения лицензии АИФ имеет право начинать привлечение средств клиентов путем размещения дополнительных акций. Эти средства передаются УК для инвестирования в активы, приносящие доход и соответствующие инвестиционной декларации АИФ. Фонд в общем случае не несет обязательств по выкупу акций у акционеров, то есть является закрытым инвестиционным фондом (closed-end fund, closed-end investment company). Исключением являются несколько специфических случаев, связанных с изменением устава и инвестиционной декларации по решению общего собрания акционеров фонда: в этих случаях акционеры, голосовавшие против таких решений или не голосовавшие вовсе, имеют права требовать выкупа акций фонда «по рыночной цене». Для обеспечения ликвидности акций фонд (или его УК) может попытаться вывести эти акции на биржу. Однако в России это все существует только в теории: от времен чековой приватизации, когда число чековых фондов превышало 700, до наших дней дожили только три АИФ, притока новых инвесторов в которые не наблюдается, и вторичного рынка акций которых практически нет.

В ПИФе привлечение денег от инвесторов может начинаться только после регистрации правил фонда управляющей компанией в федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Привлечение средств происходит путем реализации инвестиционных паев инвесторам, причем с правовой точки зрения приобретение паев означает одновременное присоединение инвестора к договору доверительного управления денежными средствами. Управляющая компания осуществляет эти операции самостоятельно или при помощи агентов (только юридических лиц, имеющих брокерские лицензии). Работать с наличными деньгами УК не имеют права - инвесторы, даже если это физические лица, могут только переводить средства на их счета в безналичном порядке.

Возврат денег инвестору может происходить различными способами. Российское законодательство знает три модели ПИФ - открытый, интервальный и закрытый. В открытом ПИФе инвестор имеет право в любой рабочий день потребовать от УК выкупа (в терминологии закона - «погашения») своих паев, причем по закону срок выплаты ему средств не может превышать 15 дней со дня погашения пая (реально в большинстве УК этот срок меньше). Цена пая не устанавливается управляющим произвольно, а определяется стоимостью чистых активов фонда (активы за вычетом обязательств), деленной на количество паев. Также в любой день желающие могут и приобретать паи такого ПИФа, передавая новые суммы денег под управление УК. Эта модель предопределяет жесткие требования к ликвидности активов открытого ПИФа: в их состав могут входить только ценные бумаги, имеющие признаваемые котировки, а также денежные средства и дебиторская задолженность.

В интервальном ПИФе требование о погашении может предъявляться в заранее определенные периоды - «интервалы», число которых должно быть не меньше 1 и не больше 4 в год. В эти же «интервалы» желающие могут приобретать паи такого фонда. В остальное время интервальный ПИФ «закрыт на вход и на выход», поэтому требования к ликвидности его активов ниже, чем для открытого фонда. Наконец, в закрытом срочном ПИФе у управляющего вообще нет обязанности выкупать паи по требованию пайщиков до истечения срока, на который был создан фонд, за исключением некоторых «нештатных ситуаций». В состав имущества таких фондов могут входить столь неликвидные активы, как недвижимость, доли в обществах с ограниченной ответственностью и т.п. Чтобы повысить ликвидность самих инвестиционных паев, УК закрытых и интервальных фондов могут выводить эти бумаги на биржу (такая практика в России появилась в 2003 году, но пока распространена слабо). В этом случае цена уже определяется не стоимостью читсых активов, а соотношением спроса и предложения.

В силу того, что инвестиционные риски в паевом фонде изначально и полностью возложены на инвесторов (пайщиков), не возникает вопроса о степени обеспеченности обязательств фонда активами: УК должна пайщикам ровно столько, сколько у нее есть (активов за вычетом обязательств).

Отсутствие четких финансовых обязательств со стороны УК в сочетании с невозможностью для пайщиков влиять на ее инвестиционные решения должны хотя бы отчасти компенсироваться информационной открытостью. Уже в момент вступления в ПИФ (и даже до него, на стадии выбора) пайщик имеет право ознакомиться с инвестиционной декларацией фонда, с расшифрованным списком активов, входящих в состав фонда, с финансовой отчетностью самого фонда и управляющей компании, и др. В названии фонда должно указываться, к какому виду ПИФов с точки зрения допустимых инструментов инвестирования он принадлежит. Выделяются 9 категорий: фонд денежного рынка, фонд облигаций, смешанный фонд, фонд акций, фонд недвижимости, фонд фондов, индексный фонд, особо рисковый (венчурный) фонд, ипотечный фонд. Постановление ФКЦБ (от 14.08.2002 № 31/пс, новая редакция от 18.02.2004) устанавливает и более детальные требования к составу и структуре активов ПИФ и АИФ. Правда, границы между фондами разных категорий достаточно размыты и подвижны, но они дают инвесторам определенные ориентиры.

Общими требованиями для функционирования АИФ и ПИФ является наличие нескольких вспомогательных институтов: специализированного депозитария - для хранения (учета) активов и осуществления контроля за действиями УК, специализированного регистратора - для ведения реестра акционеров (пайщиков), аудитора, а при наличии возможности вкладываться в неликвидные активы - еще и независимого оценщика. В отношении ПИФа договоры с ними заключает УК, в случае АИФа - сам фонд.

В. Взаимодействие с собственниками, регулирование собственников (если есть)

Никаких жестких требований к учредителям АИФ, акционерам или участникам УК ПИФ законодательство не предъявляет - ни в части имущественного ценза, ни в части образования или наличия квалификационного аттестата. Существуют, правда, ограничения на осуществление некоторых операций между этими лицами и фондом: так, УК не имеет права приобретать за счет активов АИФ или ПИФ объекты инвестирования у своих аффилированных лиц, равно как и приобретать ценные бумаги, выпущенные ее аффилированными лицами, кроме ценных бумаг, включенных в листинг организатора торговли. Кроме того, участниками УК не могут быть Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, а акционерами АИФ - обслуживающие его спецдепозитарий, регистратор, оценщик и аудитор.

Г. Выход из рынка

Ликвидация акционерного ИФ производится в общем порядке ликвидации юридических лиц. Каких-либо ограничений на добровольную ликвидацию нет - она возможна по решению собрания акционеров, принятом большинством в 3/4 голосов. Единственная особенность заключается в том, что в течение трех дней с даты принятия решения о ликвидации АИФ необходимо уведомить об этом федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Что касается принудительной ликвидации, то банкротство АИФ представляется крайне маловероятным, поскольку возможности привлекать заемные средства для АИФ сильно ограничены (он не вправе выпускать облигации, брать займы или кредиты).

УК ПИФа может выйти из рынка как путем прекращения своих ПИФов, сохраняя себя в качестве «живого» юридического лица, так и путем своей ликвидации. Прекращение ПИФа по своему правовому содержанию отличается от ликвидации юридического лица - это скорее некий гибрид между такой ликвидацией и расторжением договора; оно не влечет за собой ликвидации управляющей компании ПИФа. Основания для его прекращения довольно многочисленны:

«Прекращение паевого инвестиционного фонда осуществляется в случаях, если:

по окончании срока формирования паевого инвестиционного фонда стоимость имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд, оказалась меньше стоимости имущества, определенной правилами доверительного управления паевым инвестиционным фондом, по достижении которой паевой инвестиционный фонд является сформированным;

подана заявка (заявки) на погашение всех инвестиционных паев;

приостановлено действие лицензии или аннулирована лицензия у управляющей компании и в течение трех месяцев со дня приостановления действия лицензии или аннулирования лицензии ее права и обязанности не переданы другой управляющей компании;

приостановлено действие лицензии или аннулирована лицензия у специализированного депозитария и в течение трех месяцев со дня приостановления действия лицензии или аннулирования лицензии его права и обязанности не переданы другому специализированному депозитарию;

принято решение о добровольной ликвидации управляющей компании и в течение трех месяцев со дня принятия этого решения ее права и обязанности не переданы другой управляющей компании;

истек срок действия договора доверительного управления закрытым паевым инвестиционным фондом;

принято соответствующее решение управляющей компании, если право принятия такого решения предусмотрено правилами доверительного управления паевым инвестиционным фондом;» (Закон «Об инвестиционных фондах», ст.30).

После наступления одного из перечисленных оснований управляющая компания (а в случае утраты ею лицензии - спецдепозитарий) реализует имущество ПИФа, рассчитывается с кредиторами, а оставшиеся средства распределяет между пайщиками пропорционально количеству принадлежащих им инвестиционных паев. Любопытно, что даже при ликвидации УК теоретически возможно сохранение ПИФа путем передачи его под управление другой УК.

6.3.1.3. Надзор за выполнением правил

А. Мониторинг

Регулярный мониторинг деятельности УК со стороны регулирующих органов возможен (с учетом обилия сдаваемой ими отчетности, в том числе ежедневной), но на практике он осуществляется слабо. Ни у ФКЦБ, ни у молодой и небольшой саморегулируемой организации управляющих компаний - НЛУ (Национальная лига управляющих) не хватает специалистов и времени для контроля за УК в режиме реального времени, - они только проводят периодические и довольно редкие проверки. Заметим, что членство в СРО является добровольным, и в состав НЛУ входит только 58 УК, или 37% от их общего числа (по состоянию на август 2004 года).

Однако сфера коллективных инвестиций является одной из тех немногих сфер, где мониторинг и контроль за деятельностью одних коммерческих организаций возложен на другие коммерческие организации. Это уже упоминавшиеся специализированные депозитарии. Закон «Об инвестиционных фондах», помимо функций хранения имущества ИФ и учета прав на него, возлагает на спецдепозитарий также обязанность контролировать соблюдение законодательства управляющей компанией - в частности, в отношении состава и структуры активов фонда, в отношении правомерности распоряжения имуществом фонда, в отношении правильности расчета чистых активов и начисления вознаграждения УК, и т.д. Поскольку деятельность спецдепозитария также лицензируется и контролируется федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, в этой сфере не произошло тесного «срастания» УК со спецдепозитариями в ущерб эффективности контроля. Если даже некоторые мелкие нарушения и происходят, однако за все годы существования системы ПИФов не возникло ни одного крупного скандала, связанного с нарушением прав пайщиков.

Б. Контроль по отклонениям

По жалобам клиентов ФКЦБ и НЛУ имеют право проводить свои проверки деятельности УК и АИФ. В случае обнаружения нарушений ФКЦБ может выдать предписание об их устранении либо наложить более серьезные санкции (см. ниже). Саморегулируемая организация, со своей стороны, может применять к нарушителям дисциплинарные меры воздействия и налагать штрафы в соответствии со своими правилами и стандартами деятельности.

В. Возможности унификации надзорных требований

Требования к функционированию АИФ и ПИФ унифицированы с точностью до наличия или отсутствия статуса юридического лица у фонда (от этого зависит, кто является стороной договоров с инвесторами и инфраструктурными организациями, - фонд или УК, а опосредованно - и кто является объектом контроля). Возможно, что стоит поставить вопрос об унификации требований к ПИФам и объединенным фондам банковского управления - ОФБУ, а также к ПИФам и ипотечному покрытию ипотечных сертификатов участия. Кроме того, есть определенные направления по сближению систем регулирования ИФ и НПФ (см. ниже).

6.3.1.4. Правоприменение

А. Административные санкции

В случае выявления нарушений в деятельности АИФ или УК федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг может применить к нарушителю следующие санкции:

наложить штраф;
принять решение о приостановлении выдачи, погашения и обмена инвестиционных паев;
приостановить действие лицензии;
аннулировать действие лицензии.

Б. Обращение в суд

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг имеет право обращаться в суд в следующих случаях:

обращаться в суд с требованием о ликвидации юридических лиц, осуществляющих деятельность, предусмотренную Федеральным законом «Об инвестиционных фондах», без соответствующих лицензий;
обращаться в суд с иском в интересах акционеров акционерных инвестиционных фондов и владельцев инвестиционных паев в случае нарушения их прав, предусмотренных Федеральным законом «Об инвестиционных фондах».

«Регулирование регулятора»

К сожалению, как и в других сферах деятельности федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, в отношении регулирования инвестиционных фондов никогда не существовало внятно сформулированных целей и задач регулятора (не говоря уже о показателях, по которым могла бы оцениваться его деятельность). Однако сама ФКЦБ традиционно считала развитие институтов коллективного инвестирования вообще и инвестиционных фондов в особенности одним из своих главных приоритетов. Справедливость требует признать, что ФКЦБ оказывала этой отрасли активную поддержку и в целом содействовала ее развитию.

Blog