Приложения Б. Зарубежный опыт
| Вид материала | Документы |
- Приложения на листах, 10.91kb.
- А. А. Соловьев Российский и зарубежный опыт систематизации закон, 17713.9kb.
- Зенков Максим Юрьевич Зарубежный опыт управления Государственная служба учебное пособие, 1478.67kb.
- Зарубежный опыт и оценка возможности его применения в прогнозировании потребностей, 676.21kb.
- На русском языке, 83.66kb.
- Контроллинг универсальный метод управленческого учета, анализа и бюджетирования. Российский, 37.9kb.
- Диагностика финансового состояния предприятия. Методы анализа и практика реализации, 37.03kb.
- Зарубежный опыт сотрудничества парламентов с молодежью, 203.43kb.
- Название Организатор, 200.23kb.
- Обучение переводу в вузе: компетентностный подход и принципы модуляризации фгоса третьего, 231.93kb.
Приложения Б. Зарубежный опыт.
Б.1. Вступление. Использование зарубежного опыта
В развитых странах государственное регулирование развития агломераций имеет почти 80-летнюю историю. Накопленный за этот период опыт (позитивный и негативный) может быть учтен и при «строительстве» Иркутской агломерации. Речь идет и об общих подходах, и о методах в отношении демографических и миграционных трендов.
Для Иркутской агломерации интересен как прошлый опыт регулирования западных агломераций для подъема национальных кризисных территорий, так и современные практики поддержания глобальных центров на территории своих стран для повышения конкурентоспособности страны на мировых рынках.
Процессы развития и реструктуризации агломераций занимают значительный период времени, что объясняется огромной инерционностью территориальных структур. Политики, связывающие свои перспективы с подъемом агломераций, рискуют не увидеть зримых результатов своей активности в отведенное им законом время «пребывания» у власти.
Наиболее сложные задачи, связанные с развитием агломераций, это ограничение социальной стратификации, минимизация маргинализации населения, предупреждение гетоизации территории. Западные страны эти задачи не решили, что стало очевидным еще в 70-х годах прошлого века.
Соотношение естественных процессов развития агломераций и попыток государственного регулирования их развития всегда складывается в пользу первых. Государственное регулирование имеет лишь то преимущество, что может быть задействовано в предельно короткие сроки (ускорить или замедлить имеющиеся тенденции).
Вопрос об оптимальной институциональной структуре для управления агломерациями зависит от многих факторов, в т.ч. от особенностей ареала, региона и страны «размещения». Большое значение имеют внутриполитические процессы, особенно соотношение сил органов власти различных территориальных уровней. Единый орган управления — не есть обязательное условие успешного функционирования агломераций. Более того, он может стать долгосрочной политической проблемой, конфликтом местных властей с «вышестоящими». Непременные условия для развития агломерации — координация планировочной деятельности, в том числе в развитии инфраструктуры, наличие условий для интеграции ее «составляющих».
Агломерации всегда находятся в авангарде при переходе к постиндустриальной стадии развития. Масштабы и структуры хозяйства Иркутской агломерации вполне благоприятны для движения в этом направлении.
Государство своей политикой способствует территориальной концентрации в агломерациях иноязычных и инокультурных мигрантов, что ведет к ухудшению качество жизни населения. Представляется, что в Иркутской области этой проблеме не уделяется достаточно внимания. В свое время развитые страны допустили ту же ошибку, которую ныне они не в состоянии исправить.
Ускорение развития Иркутской агломерации чревато разрушением существующей системы расселения в области. В результате еще более обострятся внутриобластные пространственные социально-экономические диспропорции. Эта проблема требует отдельного изучения.
Идущая депопуляция и истощение миграционного потенциала требует плана постепенного свертывания системы расселения с учетом интересов развития как агломерации, так и внеагломерационного пространства.
Процесс формирования Иркутской агломерации пойдет быстрее, если региональные власти продекларируют «незыблемость» властей муниципальных, ограничившись их координацией. Второй, опробованный на Западе и в России, путь — передача новым институтам части прав, связанных с ускоренной фазой развития агломерации, т.е. без ограничения юрисдикции местных властей. Покушение региональных властей на права властей муниципальных чревато затяжным конфликтом и, при худшем раскладе, может блокировать интеграцию в пределах агломерации.
Развитие Иркутской агломерации надо корректировать в соответствии с изменениями в ее хинтерланде.: его предстоит расширить за счет присоединенного округа и двух прилегающих регионов (Республика Бурятия и Читинская область). Последнее невозможно без политических решений и помощи федерального центра. В целом эту задачу следует отнести к федеральному уровню
Применение западного опыта не есть непременное условие успешного развития Иркутской агломерации. Он может быть и не востребован из-за различия в местных условиях, специфики территории и т.д., но решение о его использовании (естественно, после адаптации) должно приниматься после его анализа. Иными словами, этот опыт можно не использовать, но нельзя не знать.
Более полное представление о зарубежном опыте дают помещенные в приложении аналитические материалы по странам Западной Европы и Китаю, наиболее применимые для Иркутской агломерации.
Б.2. Регулирование городских агломераций в странах Европы (аналитический материал)
Введение
Предложения ряда экспертов и достаточно высокопоставленных чиновников (прежде всего, министерства регионального развития и министерства экономического развития и торговли) по переходу к практике поляризованного развития, естественно, усилили интерес к таким формам размещения населения и хозяйства как, соответственно, агломерации и кластеры. Заинтересованные в получении федеральной помощи власти регионов стали активно пропагандировать создание новых агломераций (не учитывая, что во многих случаях таковые образования уже давно сформировались на подведомственной им территории) и развитие существующих.
Предполагается, что эффект от территориальной концентрации хозяйства в рамках агломерации превысит все негативные последствия такой концентрации (как в экономике, так и в социальной сфере) и даст стимул развитию региона в целом1. Предлагаемый универсальный подход практически не учитывает географические факторы (даже реальное географическое положение), сложившуюся систему расселения и хинтерланд агломераций, демографические и миграционные процессы... Кроме того, при существующих пространственных социально-экономических диспропорциях вряд ли государство сможет полностью отказаться от политики поддержки кризисных территорий.
При разработке новой российской региональной политики практически не учитывается богатейший отечественный и зарубежный опыт государственного регулирования агломераций, накопленный за более чем 70 лет его реализации и отразивший все преимущества и недостатки территориальной концентрации населения и, соответственно, хозяйства. Впрочем, такой смелый подход — отрицания полезности знания опыта предшественников — типичен для неофитов.
Зарубежный опыт, равно как и российский, можно и не применять. Он может быть неприменим — изменились обстоятельства, территория уникальна, ситуация слишком запущена и т.п. Но вопрос о его применимости требует отдельного исследования. Последнее подразумевает знакомство с указанным опытом. Его нельзя не знать. Прежде всего, потому, что сегодня российские города сталкиваются с тем же проблемами, что и их западные «коллеги» и российские предшественники (в прошлом). Этот временной лаг очевиден, поэтому нужно анализировать как текущий, так и прошлый зарубежный опыт.
Начинать надо с мирового экономического кризиса 1929-1932 гг., когда зародилась система, называемая в СССР ГМК (государственно-монополистический капитализм2), важнейшей частью которой стала региональная политика. Система, гарантирующая стабильность развитых стран, базирующаяся на регулирующей роли государства. Ее теоретиком стал Дж.М.Кейнс, работы которого появились еще в 20-е годы и оставались востребованными до начала 80-х (нео-кейсенианцы). Наверное, ни один экономист не оказал такого воздействия на экономику стран Запада. Его идеи легли и в основу "государства всеобщего благоденствия": по этому пути после 1945 г. пошли все развитые страны Европы.
В современных условиях необходимо учитывать не только опыт отдельных стран, но и Европейского Союза в целом. С 1975 года Брюссель задействован в процессах регионального развития, в регулировании агломерации и прямо, и косвенно (можно вспомнить программу URBAN). Именно в этом году был создан Фонд регионального развития — самый крупный из всех институтов, составляющих Структурные фонды. Свыше 80% их средств (более 20 млрд. евро в год) идет на финансирование единой региональной политики ЕС. Ее официальная цель — снижение уровня пространственных социально-экономических диспропорций в ЕС в целом и, косвенно, в большинстве входящих в Союз стран.
Политику европейских стран в отношении агломераций нельзя рассматривать и в отрыве от национальной региональной политики. Ограничения их роста, равно как и стимуляция последнего, определялись уровнем региональных диспропорций в стране и необходимостью государства поддерживать кризисные территории (как депрессивные, так и слаборазвитые). Именно в рамках общестрановой региональной политики взвешивались различные проблемные территории, и определялась география госпомощи. При этом учитывалась огромная инерционность территориальных структур и необходимость преемственности региональной политики даже в случае смены правящей партии и идеологии. Так процесс перестройки региональной политики после прихода к власти М.Тэтчер занял почти 10 лет, т.е. почти весь период ее правления.
Профессор А.Куклинский предложил выделять 2 региональные политики: социально ориентированную и глобально ориентированную. Первая направлена на развитие кризисных территорий различного генезиса и исходит из понятия социальной справедливости, единства страны, необходимости решения внутриполитических задач… Вторая — на помощь наиболее продвинутым территориям и центрам. Ее цель повышение конкурентоспособности страны на мировых рынках. Она может реализовываться только косвенными мерами, ибо помощь «передовикам» запрещена правилами и ЕС, и ВТО. В случае прямой помощи сильнейшим нарушается принцип свободной конкуренции. Есть лишь одно официально декларируемое исключение. Разрешается помощь кризисным территориям, но только в рамках прозрачной национальной региональной политики (разрешенные пределы помощи установлены на очень высоком уровне). При этом четко должны быть сформулированы и законодательно закреплены принципы отнесения территорий к категории кризисных. Следует учитывать, что в случае вступления РФ в ВТО все указанные правила игры распространятся и на нашу страну (но этот сюжет почему-то выпал из поля зрения отечественных чиновников и экспертов).
1. История развития и госрегулирования агломераций
Начало формирования агломераций как одного из важнейших этапов урбанизации связано с массовым исходом в города сельских жителей. В большинстве стран Европы процесс этот шел относительно плавно. До конца 30-х годов прошлого века это относилось и к России. Но переход от НЭПа к коллективизации (и индустриализации) искусственно ускорил приток населения в города и формирование агломераций. Процесс принял лавинообразный характер. При этом сельское население быстро стало преобладать в городах, и страна получила не новых горожан, а переехавших сельских жителей, что замедляло формирование городской среды и часто делало города и агломерации (и стиль жизни в них) похожими на большие деревни. Если на Западе города успевали «переваривать» сельских пришельцев, то в СССР искусственно высокие темпы миграции из сельской местности в города (часто ради выживания) не позволяли пойти по этому пути.
Быстрый рост крупных городов в СССР привел как к возникновению в них многочисленных социальных (например, общих квартир) и градостроительных проблем, так и к обезлюдиванию сельской местности. Индустриализация требовала «направленной» миграции (и одни «лагеря» решить эту проблему не могли). Не удивительно, что именно в СССР уже в 30-е годы началась реализации программы ограничения роста крупных городов (а реально и агломераций).
Не имевшая аналогов в мире система прописки, отсутствие паспортов у сельских жителей до 60-х годов прошлого века, «полицейский» контроль — все эти меры оказались малоэффективными, и все крупные города продолжали расти вопреки указам и решениям (а деревни терять население). Хороший пример — прогноз численности больших городов, включенный в планы их развития («генпланы»). Все прогнозные показатели численности населения всегда оказывались перекрыты: эксперты, понимая реальность, были вынуждены давать нужные руководству региона и города цифры.
В условиях «экономики дефицита» население страны естественно тянулось к ареалам с более высоким качеством жизни. В истории существования СССР (точнее в советский период) было, по крайней мере, 3 периода, когда сельское население голодало, а в городах продукты питания наличествовали.
Указанная политика ограничения роста крупных городов — прекрасный пример эффективности деятельности государства, направленной против «естественных тенденций». Население тянулось к местам безопасным и сытным, сметая все административные препоны. В определенной степени государство играло само против себя: стране нужна была рабочая сила и в агломерациях (включая Москву). Отсюда и появление такой категории мигрантов в крупные города, как лимитчики.
Сейчас, несмотря на нехватку в стране рабочей силы (определенной квалификации и профессий), государство ограничивает ее приток извне страны, лишь умножая число нелегалов и обогащая «контролеров». В перспективе этот дефицит значительно возрастет. Но вернемся к опыту Запада в 20 веке.
Оптимальный размер города — вопрос, к которому регулярно обращаются и исследователи и политики. Речь идет об оптимальности с точки зрения проживающего в нем населения. Понятно, что эта оптимальность зависит от множества внешних факторов: географическое положение, хозяйственная специализация, рельеф, климат… И все же можно утверждать, что в довоенной Европе наилучшим местом проживания считались крупные города (формирующиеся агломерации). «Большие» Лондон и Париж считались лучшими ареалами проживания своих стран, это же относилось и к Будапешту, и к Мадриду и т.д. В Великобритании государство поддерживало дрейф на Юг, в значительной мере направленный в столичную агломерацию (и во вторую по численности — Западно-Мидлендскую — Бирмингемскую). Одно время часть жителей Лондона даже получала от государства компенсацию за проживание в столице. Это было связанно с тем, что уровень цен в городе значительно превосходил средний по стране. Ясно, что такая мера еще более усиливала тяготение населения страны к ее столице.
В целом в этот период поощрялось развитие крупнейших агломераций. В результате обострились внутристрановые пространственные диспропорции в большинстве западноевропейских стран. Дрейф на Юг в Великобритании привел к четкому разделению страны на два макрорегиона: благополучный Юг и кризисный Север. Стимулирование развития Иль-де-Франса привело к такому же «лингвистическому» дуализму: Париж и французская пустыня. Будапешт и Москва далеко оторвались от остальной территории своих стран (для них можно использовать термин из словаря итальянской региональной политики — "соборы в пустыне"), что отчетливо ощущается до сих пор. И это развитие, естественно, было достигнуто за счет других территорий страны. Во многих странах популярны анти-столичные настроения. При этом, правда, игнорируются позитивные импульсы супер-агломерации для развития всей территории страны.
Правда уже в 20-е годы в той же Великобритании появилась идея Э.Ховарда: города-сада с населением в несколько десятков тысяч человек. Именно она была положена в основу послевоенной политики создания новых городов в различных европейских странах, включая СССР (ближе всего к его идеям оказался британский Уэлвин Гарден Сити — Лондонское кольцо новых городов).
Позднее оптимальный размер города был несколько увеличен и «остановился» на 200-250 тысячах человек. Причины этому — как в сфере занятости, так и в социально-культурном обслуживании населения. Небольшие города не могут предложить достаточно широкий спектр мест приложения труда (в отраслевом, профессиональном и квалификационном разрезах) и поневоле становятся чистыми городами-спальнями. Качество жизни населения падает в результате значительного времени, которое занимают маятниковые миграции значительной части населения. Кроме того, в небольшом городе труднее обеспечить доступ населения к некоторым видам профессиональных услуг (в области культуры, юриспруденции и т.д.). По мере развития процесса субурбанизации вопрос об оптимальном размере города стал менее актуальным (во всяком случае, для густозаселенных территорий).
Пионером европейской субурбанизации оказалась, как и можно было ожидать, учитывая ее экономическую историю (родина промышленной революции) Великобритания. В конце 30-х годов парламент страны принял решение проверить «правильность» политики территориальной концентрации населения и хозяйства, создав специальную комиссию. В период военных действий появился ещё один доклад, посвященный разгрузке Большого Лондона и созданию для этого кольца новых городов. Почти сразу начинается практическая реализация предложенной политики разгрузки крупнейших агломераций (в основном, столичной и Западно-Мидлендской).
Политика разгрузки крупных агломераций совпала с изменениями факторов размещения населения и хозяйства. Повышение благосостояния населения, ухудшение состояния среды крупных городов (социальной и природной), желание жить в изолированной доме — всё это привело к массовым миграциям так называемого среднего класса в пригороды и небольшие населённые пункты вне официальных границ города (но, преимущественно, в пределах реально существующих агломераций).
Можно долго спорить о том, связаны ли между собой однонаправленные миграции населения и хозяйства, но остаётся фактом, что усилилась тяга хозяйства сначала к субурбанизированным ареалам, а позднее и к внеагломерационным пространствам. Недаром возник даже термин «green-field location». Такие изменения размещения хозяйства были вызваны технологическими причинами (переход к одноэтажным промышленным зданиям), транспортными факторами и т.п. Но, безусловно, переезд значительной части квалифицированных кадров оказал на него несомненное воздействие. Впрочем, в западноевропейской региональной политике всегда доминировал подход "работа к людям", а не "люди к работе". Это отличие нашей страны от Западной Европы во многом имеет идеологические причины.
В СССР население чаще всего трактовалось как рабочая сила: оно должно было отдыхать, чтобы лучше работать, для этого же и лечиться и т.д. И мигрировать оно должно туда, где государству необходим его труд. В западноевропейских странах послевоенного времени в рамках уже упомянутого «государства всеобщего благоденствия» все крутилось вокруг населения, и оно же во многом определяло размещение хозяйства.
Таким образом, государственная политика разгрузки крупнейших агломераций реализовывалась в условиях, когда её цели совпадали с естественными тенденциями размещения населения и хозяйства. Наблюдался очевидный кумулятивный эффект, ускорение идущих процессов.
Для достижения своих целей государство шло двумя путями. Первый — поощрение оттока населения из мест приложения труда, из агломераций (прежде всего, столичных). Поощрялся переезд населения в новые и расширяющиеся города. Население привлекало в них относительно дешёвое и качественное муниципальное жильё, хорошее состояние среды, наличие относительно разнообразных рабочих мест, безопасность проживания. Для привлечения работодателей и создания хозяйственных мощностей государство предоставляло бизнесу помощь в перевозке «основных кадров» и инфраструктурном обустройстве промышленных ареалов. Недаром именно в 50-е годы появилось понятие промышленного парка (и отдельного «передового предприятия»): речь шла не только о создании инфраструктуры, но и о строительстве зданий. Последние строились как под конкретную фирму, так и типовые, обеспечивающие необходимую трансформацию после определения конкретного пользователя.
Помимо поощрительных мер, практиковались и меры ограничительные. Часть их уже потенциально существовала в рамках системы физического планирования. В обобщенном виде она представляет собой систему контроля за размещением селитебных, хозяйственных и инфраструктурных объектов. Для получения разрешения на строительство потенциальный инвестор должен получить официальное разрешение муниципальных органов власти. Это разрешение даётся только в том случае, если планируемая «новостройка» не создаст угрозы для среды, сложности с транспортом, не ухудшит качество жизни соседей и т.д. Понятно, что в относительно благополучных субурбанизированных ареалах, власти которых не были особо заинтересованы в новых рабочих местах, в росте доходов населения и т.п., этот контроль осуществлялся особенно тщательно.
Помимо спланированного контроля, осуществляемого на муниципальном уровне, на государственном уровне, в части крупных городов Великобритании, Франции и Италии был установлен дополнительный контроль за размещением новых хозяйственных мощностей (преимущественно промышленных, но иногда разрешение требовалось и для сферы услуг) в пределах агломераций или расширением существующих (особенно в их центральных частях). Для получения «сертификата промышленного развития» компании должны были доказать, что их функционирование невозможно вне пределов агломераций. Практика показала, что возможность отказа и задержка с оформлением необходимой документации учитывалась компаниями при принятии инвестиционных решений. В действительности ограничительные меры оказались не очень эффективными: опросы частных компаний показали, что меры стимулирующего воздействия при принятии решения о миграции хозяйственного объекта или размещении нового на порядок более значимы, чем ограничительные,. Недаром самым эффективным инструментом региональной политики была и остается субсидия — количественно выраженная долей планируемых инвестиций. В ряде стран из столиц были вынесены принадлежащие государству «мощности»: органы управления, подразделения НИОКР и т.д.
Аналогичный подход применялся и в СССР. Но чаще всего наши госмонополии (министерства) пробивали ограничения по размещению своих объектов в крупнейших городах, успешно противились передислокации уже существующих там. Кроме того, поощрительные меры отсутствовали как класс (о субурбанизации и разговоров не было).
Разгрузка агломераций, решив одни проблемы, создала новые, уже в их пределах: возник новый вид кризисных территорий, получивших название «внутренние ареалы» (“inner areas”), хотя некоторые их них располагались по окраинам агломерации (например, в столичной агломерации Нидерландов — подробнее о ней ниже).
Субурбанизация затронула, в первую очередь, т.н. «средние слои» населения, для которых были рабочие места на новых предприятиях, и которые имели достаточно средств для повышения качества жизни (для большинства это тождественно отдельному дому). Прежде всего, бежало коренное население ареалов с плохим состоянием окружающей и социальной среды, жилого фонда и инфраструктуры. Коренное население не желало селиться в многоэтажных домах, которых было немало построено в 60-е годы прошлого века (и это несмотря на высокое его качество и дешевизну). На место уезжающих устремились мигранты, прежде всего, из стран третьего мира (особенно велик был поток из бывших колоний в бывшие метрополии). Там же «задержались» маргинальные слои коренного населения (безработные, неполные семьи и т.д.). В результате во многих западноевропейских городах и агломерациях есть кварталы, в которых чувствуешь себя как в африканской или азиатской стране. В них опасность пешей прогулки часто не выше, чем в других ареалах агломерации, но ощущение, что что-то "неправильно", не оставляет все время пребывания в указанных кварталах.
Судьба агломераций напрямую связана с внешней миграционной политикой. В послевоенные годы власти западноевропейских стран приветствовали практически любых мигрантов, ибо только они брались делать работу, от которой отказывались коренные жители (младший медперсонал в больницах, водители и кондукторы в общественном транспорте, неквалифицированные кадры для промышленности и строительства и т.п.). Одновременно шел приток в агломерации собственно населения из самых отсталых регионов. И ирландцы в агломерациях Великобритании, и южане в агломерациях северной Италии выполняли схожие функции.
Но уже в начале 70-х миграционная политика становится избирательно-ограничительной, что связано как с проблемами, индуцированными мигрантами, так и с ростом уровня безработицы. Страны, страдавшие от «утечки мозгов» в США, старались компенсировать свои потери за счет развивающихся государств.
Внутренняя миграционная политика (реально — часть политики региональной) была направлена на закрепление рабочей силы кризисных территорий на месте. Средства вкладывались в Ольстер и Юг Италии, как и в иные кризисные территории.
Основная ошибка, совершенная властями западноевропейских стран, в том, что они допустили территориальную концентрацию небелых мигрантов. И ныне это создает для них множество проблем. Можно упомянуть настоящие многодневные бои в Лондоне, Брюсселе, Париже… Территориальная концентрация мигрантов блокирует их ассимиляцию. Местные школы, теоретически наиболее эффективное «орудие ассимиляции», покидают дети коренного населения. Создаются обширные ареалы, живущие по своим неписанным законам, не всегда совпадающим с официальными положениями права. Так, значительная часть правонарушений полицией не фиксируется, ибо они происходят в рамках этнических сообществ.
Отношение коренного населения к небелым мигрантам (а иногда и белым — к ирландцам в Великобритании и южанам на Севере Италии) двойственное (если отбросить экстремалов типа Ле-Пена). Толерантность остается основным принципом. Но для себя коренное население обычно делит мигрантов на хороших и плохих. Так, в Великобритании выходцев из Индии считают трудоголиками. А вот мигранты из соседних с Индией стран, не говоря уж о Вест-Индии, считаются более агрессивными и криминализированными. В Нидерландах хорошие мигранты прибыли из Индонезии, а плохие из той же Вест-Индии. В целом население неплохо относится и к приехавшим китайцам.
2. Современный этап: внутренние ареалы и джентрификация
С начала 70-х годов развитие внутренних ареалов крупнейших агломераций становится одним из важней направлений региональной политики большей части развитых европейских стран. Многое удалось сделать в области развития (реновации) территорий. Классический пример — район лондонских доков (со своим аэродромом, концертным центром, дорогим жильем и обилием офисных площадей). Но местные жители мало что получили от этого архитектурно-экономического чуда. Новые рабочие места требовали более высокой квалификации, новое жилье слишком дорого. Подтвердилось старое правило региональной политики — легче развить территорию, чем решить социально-экономические проблемы ее населения. Развитию внутренних ареалов агломераций способствовала и джентрификация.
Более поздние браки и рождение детей были характерны для общества в целом, но особенно для молодых и хорошо зарабатывающих специалистов, получивших название «яппи» (young professionals). Их жизненные интересы связаны с центральными частями городов, они предпочитали жить неподалёку от места работы. Именно для них создавались новые рабочие места, дорогое жильё в многоэтажных домах (повышенной комфортности). Таким образом, деятельность государства и изменение во вкусах части населения (естественные процессы) совпали, что повысило эффективность деятельности государства.
Возьмём для примера Больной Лондон. Возрождённый район доков стал, с одной стороны, крупнейшим деловым центром города, хорошо оснащённым различной инфраструктурой. Здесь создан аэропорт, ориентированный на приём деловых людей (обслуживает много частных и арендованных самолётов). Новый деловой центр, несомненно, улучшил имидж Лондона в мире, продемонстрировал готовность города к переменам. С другой стороны, указанный ареал способствовал удобству проживания яппи.
Нечто похожее происходит ныне и в Москве. Конечно, наши яппи только «формируются», но уже оказывают воздействие на размещение офисных площадей и точечную элитную застройку центра. Даже те из них, кто осел вне пределов Москвы, стараются «найти» себе офис на выезде из города в их «котеджном» направлении. Так, весьма популярные деловые центры возникли в таких окраинных районах столицы, как Кунцево и Крылатское.
Интересно, что в указанном направлении сдвинулись и вкусы будущих российских яппи. Так, дети 12-16 лет из благополучных московских семей все больше тяготеют к проведению большей части летних каникул на даче, «тусуясь» в центральных районах столицы.
В странах Западной Европы в развитии агломераций и политике государства в области их регулирования можно выделить 3 этапа:
Первый этап «довоенный»: поощрение роста — перегрузили.
Второй «послевоенный»: разгрузка — субурбанизация (новые и расширяющиеся города) — переразгрузили.
Третий «текущий» — поощрение роста внутренних ареалов, джентрификация (яппи). Современное положение характеризуется переходом к политике скрытой поддержки агломераций, усилением их глобальной роли для повышения конкурентоспособности страны.
3. Развитие российских агломераций.
Российские агломерации, конечно, развиваются и развивались в принципиально иных условиях, чем их западно-европейские «коллеги». Уже отмечался временной лаг в прохождении сходных процессов, их одновременность в российский условиях. Речь идёт и об субурбанизации, и о джентрификации, и о формировании даун-тауна. Но этим различия не заканчиваются. Так, в условиях российской субурбанизации семьи, переехавшие за пределы Москвы, ежедневно связанные с ней трудовыми поездками, не отказываются и от жилья в городе.
Очень велики различия в развитие Москвы и Санкт-Петербурга. Но ещё больше различия между двумя столичными и другими агломерациями. Речь идёт, прежде всего, о масштабах перемен. Кроме того, если Москва и Санкт-Петербург в значительной мере являются экстерриториальными, ориентированными на мир и Европу, то остальные агломерации осуществляют, прежде всего, роль центра развития региона РФ.
Всё это в полной мере относится и к Иркутску. И, тем не менее, можно утверждать, что западно-европейский опыт будет ему полезен. Во-первых, можно будет точнее понять возможности и ограничения политики региональных и федеральных властей по отношению к агломерации. Во-вторых, учесть этот опыт при решении вопроса о координации местных органов власти, подопечные территории которых вошли в агломерацию, и/или при создании единых органов управления агломерации. В-третьих, без паники подойти к вопросу о массовом использовании китайской рабочей силы и, наконец, постараться предупредить возникновение этнических кварталов. Это будет тем более трудно, учитывая, что китайские мигранты слабо ассимилируются, стараются дистанцироваться от коренного населения, сокращая свои контакты до минимума. Кроме того, пока речь идет о временной трудовой миграции, которая и не требует ассимиляции. В других странах мира ассимиляция китайцев идет относительно успешно, хотя и замыкается в значительной мере в пределах «чайн-таун». Вопрос о том, какая миграция — временная или постоянная — в интересах принимающей страны, остается открытым.
Помимо того, что российские агломерации развиваются в условиях сжатого времени, т.е. субурбанизация и джентрификация идут одновременно, они значительно более «индивидуальны», чем их западные «собратья».
4. Венгрия — сверх-концентрация
Особый интерес представляет Будапештская агломерация. Она сформировалась как вторая столица империи (после Вены) и оказалась слишком велика для независимой Венгрии. В социалистический период все попытки разгрузить её оказались безуспешны. Удалось сделать кое-что в области децентрализации управления наукой, высшим образованием и т.д. После вовлечения страны в процессы западно-европейской интеграции и, особенно, официального вступление страны в ЕС, отношение к Будапештской агломерации стало более позитивным. Она стала центром диффузии и новаций, полюсом роста, обслуживающим другие регионы страны и ЕС, в том числе на деньги Структурных фондов ЕС.
5. Институты управления агломерациями
Для РФ вопрос об управлении агломераций весьма болезненный (с политической точки зрения). Муниципальные власти опасаются утраты остатков независимости. Прежде всего, речь идет о властях столиц регионов. Власть региональная боится усиления федерального контроля. Зарубежный опыт показывает, что управление агломерациями не означает появление единых органов власти. Все муниципальные образования могут и сохранить свою независимость, ограничиваясь координацией деятельности в области градостроительства и развития инфраструктуры.
В Нидерландах даже местные жители не уверены в том, какой город является столицей страны: Гаага или Амстердам. Реально столичные функции осуществляет Рандстад (из крупных городов, помимо упомянутых выше, в него входят Роттердам и Утрехт). Уже с конца 40-х годов прошлого века идёт дискуссия — нужны ли Рандстаду единые органы управления. И все эти 60 лет он без них обходится.
Ещё один пример, на этот раз британский. В соответствии с реформой АТД в 1974 году были выделено 6 метрополитенских графств, т.е. агломераций. Органы власти всех этих графств традиционно контролировались лейбористами и находились в оппозиции к пришедшей в конце 70-х годов к власти М.Тэтчер, которая их и ликвидировала. В итоге большая часть функций администрации метрополитенских графств отошла к местным органам власти. В Большом Лондоне таковых было 33 и за все 10 лет своего «независимого» существования особых проблем не было. Потребовалась определенная тематическая координация, прежде всего, градостроительной деятельности. Хорошо работает и восстановленная лейбористами после их прихода к власти единая администрация британской столичной и иных агломераций.
Для Иркутской агломерации этот вопрос станет основным. При создании официальной агломерации со своими институтами власти она объективно будет контролироваться региональными институтами власти (в том числе и за счет сокращения роли властей муниципальных). Если идея агломерации — дальнейшая централизация власти в регионе, то институты власти Иркутской агломерации создавать стоит, но следует помнить о возможной оппозиции муниципального уровня. Для объединения усилий обоих территориальных уровней можно ограничиться координацией градостроительной и транспортной деятельности, созданием временных институтов власти для решения «дополнительных» проблем, связанных с периодом быстрой трансформации агломерации.
6. Естественные тенденции и направления региональной политики
Даже в богатых и эффективно управляемых странах Западной Европы все попытки идти «против» естественных процессов развития агломераций оказались безуспешными. В силах государства только немного затормозить или ускорить эти процессы. Смена их направленности укладывается в циклы Кондратьева (точнее выделяемые им 2 «волны» — повышательная и понижательная).
7. Законодательная база
Сами по себе агломерации не требуют особого законодательного оформления. Им «достаточно» существующей правовой базы. Исключение — столицы, учитывая их двойную роль. Для госрегулирования агломераций необходимо законодательное оформление общестрановой региональной политики.
8. Границы агломераций
Границы агломераций, естественно, можно и нарисовать, но реально они определяются «жизнью. Кроме того, они динамичны: прогресс транспорта их расширяет, а чрезмерная автомобилизация, опережающая развитие сети дорог, сужает. Границы должны соответствовать изохронам продолжительности трудовых поездок. Одно разумное исключение — лучше не резать муниципальные образования. И стоит освободиться от старой привычки рассматривать внутренние границы как непреодолимый рубеж, который необходимо защищать всеми доступными средствами.
9. Форма агломераций
Чаще всего определяется географическими и транспортными факторами. Объективно удобнее для проживания более компактная агломерация. Слишком вытянутые, например, Волгоградская или Сочинская, создают дополнительные трудности.
Выводы
Общие:
- Государственное регулирование развития агломераций возникло в Европе как ответ на мировой экономический кризис 1929-32 гг. В дальнейшем особое внимание государства было уделено так называемым глобальным городам, обеспечивающим конкурентоспособность страны.
- Характерное время зримых перемен в агломерациях — десятилетия. При этом перемены имеют «циклический» характер, совпадающий с двумя волнами циклов Кондратьева. Цикл жизни политиков, как правило, намного короче.
- Легче добиться развития территории агломерации и относительно благополучных слоев населения, чем маргинальных групп, особенно если последние территориально сконцентрированы.
- Государство может ускорить или замедлить «естественные» процессы, идущие в агломерациях, но не в состоянии сменить их вектор.
- Ограничительно-запретительные меры оказались значительно менее эффективны, чем поощрительные, особенно по мере глобализации экономики и усиления борьбы стран и регионов за мобильные формы капитала.
- Регулирование агломераций значительно эффективнее, когда оно является частью общестрановой региональной политики, а не автономно существующая программа.
- Институциональная структура для управления агломерациями определяется ее и страны особенностями и внутриполитическими процессами. Единый орган управления — не есть обязательное условие успешного функционирования агломерации. Непременное условие — координация планировочной деятельности.
Полезные для РФ:
- Развитие современных агломераций не может базироваться на их дальнейшей индустриализации. Идея превратить Санкт-Петербург в Детройт столь же плодотворна, как превращение Парижа в Крыжополь.
- Параллельный ход нескольких процессов — субурбанизации и джентрификации — плата за отставание страны.
- Государство своей политикой способствует территориальной концентрации в агломерациях иноязычных и инокультурных мигрантов, что ведет к ухудшению качество жизни населения.
- Развитие двух российских глобальных городов (Москвы и Санкт-Петербурга) и субнациональных агломераций не может идти по единому сценарию и требует от государства различных подходов.
Полезные для Иркутской агломерации:
- Ускорение и не управляемое развитие Иркутской агломерации чревато разрушением существующей системы расселения в области.
- Идущая депопуляция требует плана свертывания системы расселения с учетом интересов развития агломерации.
- Процесс формирования Иркутской агломерации пойдет быстрее, если региональные власти продекларируют «незыблемость» властей муниципальных, ограничившись координацией. Второй опробованный на Западе и в России путь — передача новым институтам части прав, связанных с ускоренной фазой развития агломерации, т.е. без ограничения юрисдикции местных властей.
- Агломерации придется жить (и целесообразно жить) в условиях полиэтничности и, прежде всего, за счет роста численности удельного веса китайцев. Последние повсеместно считаются трудоголиками и весьма закрытой этнической группой (а в России к тому же подозреваются в территориальных претензиях, подтверждаемых только их численностью на родине).
- Ассимиляция — оптимальный путь решения демографической проблемы. «Обрусевший китаец» — это понятие хорошо бы перенести из далекого XIX века в XXI век. Основная проблема — толерантность принимающего сообщества.
- Необходимо прояснить, в каких форматах частный бизнес заинтересован в создании Иркутской агломерации, и с учетом этого скорректировать проводимую политику.
- Развитие Иркутской агломерации надо корректировать в соответствии с изменениями в ее хинтерланде.