Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ с комментариями 40 Порядок расчета норматива расходов на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования 41
| Вид материала | Методические рекомендации |
- Методические рекомендации по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования, 698.77kb.
- Закон Саратовской области, 150.8kb.
- Методические рекомендации по использованию инновационного оборудования для реализации, 3086.85kb.
- Положение о Координационном совете по обеспечению подготовки к пилотному введению федерального, 129.75kb.
- Требования к оснащению образовательного процесса в соответствии с содержательным наполнением, 175.14kb.
- Требования к оснащению образовательного процесса в соответствии с содержательным наполнением, 176.37kb.
- Методика формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан, 139.34kb.
- Методические рекомендации по организации и проведению лыжной подготовки в общеобразовательном, 598.17kb.
- «Реализация федерального государственного образовательного стандарта среднего (полного), 77.96kb.
- Н. В. Ладыженская Программа разработана в соответствии с требованиями Федерального, 203.83kb.
Приложение 2 к Методическим рекомендациям
Пример расчета норматива по типам классов и ступеням для городских общеобразовательных школ
| Общеобразовательные классы | |
| 1 ступень общего образования | {[(25 часов / 20 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] / 25 человек}*1,43 * 1,5 |
| 2 ступень общего образования | {[(34 часа / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] / 25 человек} *1,43 * 1,15 |
| 3 ступень общего образования | {[(36 часов / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] / 25 человек} *1,43 * 1,26 |
| Гимназические и лицейские классы | |
| 1 ступень общего образования | {[(25 часов / 20 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,15 * 12 месяцев] / 25 человек} *1,43 * 1,5 |
| 2 ступень общего образования | {[(34 часа / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,15 * 12 месяцев] / 25 человек} *1,43 * 1,15 |
| 3 ступень общего образования | {[(36 часов / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,15 * 12 месяцев] / 25человек} *1,43 * 1,26 |
| Специальные (коррекционные) классы | |
| 1 ступень общего образования | {[(25 часов / 20 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,2 * 12 месяцев] / 9 человек} *1,43 * 1,5 |
| 2 ступень общего образования | {[(34 часа / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,2 * 12 месяцев] / 9 человек} *1,43 * 1,15 |
Комментарии к Методическим рекомендациям
[1] Расчет показателей подушевого финансирования осуществляется по видам общеобразовательных программ в соответствии с федеральным законом №184-ФЗ от 6.10.99: «обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации» (ст. 26.1, п. 13).
Расчет НБФ на учащегося по каждому виду образовательной программы (с применением удорожающих поправочных коэффициентов к величине норматива по основной образовательной программе) с учетом года обучения (в разрезе 3 ступеней общего образования) должно проходить так, чтобы на различных территориях образовательная услуга была одинаковой вне зависимости от месторасположения ОУ. Стандартная программа определенного уровня должна предоставляться на одних и тех же условиях, как в школах крупных городов, так и в сельских ОУ.
Расчет нормативов предусматривает, что школу в сельской местности с низкой наполняемостью нужно финансировать с учетом сложившихся условий предоставления образовательных услуг. В Федеральном законе РФ №122-ФЗ от 22.08.2004 содержится указание на порядок использования НБФ при планировании и финансировании малокомплектных сельских школ: «Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся» (ст. 16, п. 21).
Для реализации данного положения законодательства РФ на региональном и/или муниципальном уровнях требуется принятие нормативного акта, утверждающего положение о сельских малокомплектных образовательных учреждениях и рассматриваемых в качестве таковых.
[2] В данном пункте речь, прежде всего, идет о нормативе финансирования полномочий регионального уровня, в состав которого включаются расходы на реализацию основных общеобразовательных программ. Тем не менее, «органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов» (в соответствии с федеральным законом №122-ФЗ от 22.08.2004, ст. 16, п. 21) за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации. В величину субвенции входят перечисленные в пункте 1 настоящих методических рекомендаций расходы, рекомендованные к включению в образовательную субвенцию письмом Министерства образования РФ и Министерства финансов РФ от 18.09.2003 г. №20-51-2839/20-01 «О реализации федерального закона от 07.07.2003 №123-ФЗ».
[3] В пункте 2 настоящих методических рекомендаций вводится понятие «стандартная (базовая) стоимость педагогической услуги». Для расчета этой стоимости учтены показатели, которые формируют «минимальную» величину норматива расходов на реализацию государственного образовательного стандарта, исходя из показателей и норм, ссылки на которые есть в федеральном законодательстве.
В основе расчета стоимости педагогической услуги лежат учебные часы по БУП. В то время как стоимость услуги непедагогического персонала определяется как доля от общей стоимости услуги.
В законодательных и нормативных актах федерального уровня отсутствует определение «стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги». На региональном уровне может быть введен термин «стандартная (базовая) стоимость педагогической услуги» законодательно.
Наиболее эффективный способ оценки величины нормативных затрат в части оплаты труда непедагогического персонала опирается на соотношение численности педагогического и прочего персонала. Такой подход использован и в данных методических рекомендациях: расходы на ФОТ непедагогического персонала в величине норматива определены как доля от общих расходов на ФОТ с использованием этого соотношения. Нормативное соотношение ставок заработной платы педагогических работников и ставок заработной платы административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала должно устанавливаться на региональном уровне для региональных и муниципальных образовательных учреждений.
[4] Основные показатели, которые используются для определения стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги – это утвержденные нормы на федеральном или региональном уровнях. Расчет стоимости услуги осуществляется по основным общеобразовательным программам. «Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников» (Закон «Об образовании», ст. 7, п. 1).
Один из показателей, используемый для расчета стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, - это количество обучающихся в классе. Он установлен на уровне 25 человек, что соответствует наполняемости городских общеобразовательных учреждений в соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении.
Для сельских общеобразовательных учреждений – 14 человек в классе. На фоне демографических тенденций наполняемость классов сельских школ не выдерживается по объективным причинам на уровне 20 человек по Типовому положению об общеобразовательном учреждении.
Расчет осуществляется по ступеням обучения.
Количество часов по БУП берется в расчет исходя из 6-дневной учебной недели, для того чтобы учесть более высокий уровень затрат на обучение по 6-дневной программе. Такой выбор не ущемляет интересы педагогических работников, так как расходы на ФОТ педагогического персонала образовательного учреждения, обучающего детей 5 дней в неделю, ниже расходов на ФОТ педагогического персонала образовательного учреждения, обучающего детей 6 дней в неделю. При этом выбор длительности учебной недели остается на усмотрение образовательного учреждения.
[5] В соответствии с законодательством РФ (Типовое положение об общеобразовательном учреждении) образовательное учреждение вправе самостоятельно формировать свою штатную численность и решать, какое соотношение педагогического и непедагогического персонала будет сохраняться на практике, исходя из того, что бюджетные средства поступят в образовательное учреждение с учетом закрепленной нормы доли ФОТ непедагогического персонала на уровне 25%, или на уровне 30% в адаптационный период как предлагается в данных методических рекомендациях. Использование такой нормы на уровне региона может быть закреплено в отдельных законодательных актах региона.
[6] Размер надтарифного ФОТ по отношению к тарифному должен закрепляться в региональных правовых актах, для того чтобы надбавки и доплаты из надтарифного фонда приобрели легитимный характер.
[7] Величина нормативов расходов на реализацию государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося на региональном уровне по действующему законодательству включает в себя заработную плату с начислениями, а также расходы на обеспечение образовательного процесса. Это зафиксировано в статье 29 (пункт 6.1) Закона «Об образовании»: «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации».
Для определения величины расходов на заработную плату использовались обоснованные показатели:
а – количество часов по БУП в неделю, соответствующих 6-дневной рабочей неделе, в разрезе ступеней обучения. Так на 1 ступени обучения это – 25 часов, что является средним числом часов обучения в неделю по годам обучения (см. Табл. 1 комментария).
Таблица 1
Расчет среднего количества часов по БУП на 1 ступени обучения
| Продолжительность учебного года | Предельно допустимая аудиторная учебная нагрузка при 6-дневной учебной неделе | ||||
| Количество недель обучения в год | Количество часов обучения в год | Количество часов обучения в неделю | |||
| 1 год обучения | 2 - 4 годы обучения | 1 год обучения | 2 - 4 годы обучения | 1 год обучения | 2 - 4 годы обучения |
| 33 | 34 | 660 | 850 | 20 | 25 |
| В среднем на первой ступени обучения число часов в неделю (1-4 годы обучения) | 25 (20+25+25+25)/4 23,75 25 часов с учетом возможности ОУ сократить продолжительность учебного года до 34 недель) | ||||
Аналогично производится расчет часов по БУП для 2 и 3 ступеней обучения в соответствии с БУП, утвержденным приказом Министерства образования РФ от 9.03.2004 №1312. Учитывается общее предельное число часов, включающее федеральные и региональные компоненты, а также компоненты ОУ. Общее предельное число часов по БУП включает часы на предпрофильную подготовку в 9 классе и часы на профильную подготовку в 10-11 классах.
d – число учебных часов на педагогическую ставку в неделю. В рекомендациях используются значения показателя 20 часов – на первой ступени, 18 часов – на второй и третьей согласно Письму Министерства образования и науки РФ №АФ-947 и Профсоюза работников народного образования и науки РФ №96 от 26.10.2004 «О размерах и условиях оплаты труда работников образовательных учреждений в 2005 году» (раздел 2). Показатель может пересматриваться с учетом меняющегося законодательства.
b – ставка заработной платы. Соответствует средневзвешенному разряду по РТС. «Взвешивание» производится поразрядно на число педагогов, соответствующей квалификационной категории (с учетом квалификационных требований к педагогам общеобразовательных учреждений), в муниципальном образовании.
1,262 – коэффициент отчислений по ЕСН в соответствии с налоговым законодательством РФ, включая обязательное страхование жизни.
1,02 – коэффициент увеличения ФОТ, связанного с повышением стажа, квалификационной категории и т.п. Величина, оцененная экспертным путем. Регионам рекомендуется уточнять ее значение с учетом их особенностей.
1,33 – коэффициент увеличения ФОТ на величину доплат и надбавок согласно Письму Министерства образования и науки РФ №АФ-947 и Профсоюза работников народного образования и науки РФ №96 от 26.10.2004 «О размерах и условиях оплаты труда работников образовательных учреждений в 2005 году». Размер надтарифного фонда 25% от общего ФОТ и 33% от тарифной части ФОТ.
Регион имеет право самостоятельно определять размер надбавок и доплат и порядок их выплат.
12 – количество месяцев в году для перехода от расчета нормативных затрат в месяц к расчету нормативных затрат в год. Таким образом, учитываются расходы на выплату «отпускных».
m – нормативная наполняемость классов. По «Типовому положению об общеобразовательном учреждении» она составляет 25 человек в классе для городских ОУ, 14 – для сельских. В расчет не берутся сельские малокомплектные школы.
1,33 – коэффициент увеличения педагогического ФОТ на ФОТ АУП и прочего непедагогического персонала, что составляет в общей структуре ФОТ соотношение 75% (педагоги) к 25% (прочие). На период адаптации в общей структуре ФОТ соотношение 70% (педагоги) к 30% (прочие).
w – коэффициенты удорожания стоимости педагогической услуги в зависимости от деления классов на группы, от наличия групп продленного дня, от наличия кружков. Коэффициенты удорожания определялись по БУП на модельную школу (средний размер школы - 30 классов).
Коэффициенты от деления классов на группы получены путем суммирования часов предельной учебной нагрузки и часов от деления классов на группы по части предметов, которые перечислены в БУП, и затем деления полученной суммы на часы предельной учебной нагрузки.
Коэффициенты от наличия групп продленного дня получены путем суммирования часов предельной учебной нагрузки и часов на ГПД, которые предусмотрены БУП на первой и частично второй ступенях обучения, и затем деления полученной суммы на часы предельной учебной нагрузки. В комментируемой версии методических рекомендаций, которая широко обсуждалась, отсутствует такой коэффициент на второй ступени обучения. Он будет введен в новой редакции методических рекомендаций.
Коэффициенты от наличия кружков предполагают учет расходов на программы дополнительного образования в учреждениях общего образования. Они получены путем суммирования часов предельной учебной нагрузки и часов на кружковую работу, которая предусмотрена БУП, и затем деления полученной суммы на часы предельной учебной нагрузки. Дополнительное условие расчета коэффициентов – посещаемость кружков на уровне 30%.
c – коэффициенты удорожания стоимости педагогической услуги по видам классов установлены в соответствии с Письмом Министерства образования и науки РФ №АФ-947 и Профсоюза работников народного образования и науки РФ №96 от 26.10.2004 «О размерах и условиях оплаты труда работников образовательных учреждений в 2005 году» (раздел 6).
R – региональный коэффициент удорожания учитывается, если на региональном уровне приняты нормативно-правовые акты о дополнительных ставках заработной платы, а также надбавках и доплатах и пр.
[8] В федеральном законодательстве норма расходов на обеспечение образовательного процесса не закреплена. В Письме Министерства финансов РФ от 07.10.03 №10-02-08 и Министерства образования РФ от 18.09.03 №20-51-2839/20-01 «О реализации Федерального закона от 07.07.2003 №123-ФЗ» предлагалось регионам использовать в 2004 году показатель 6,2% расходов на обеспечение образовательного процесса от общей величины норматива. В последующие годы рекомендуется эту долю увеличивать.
Регионы в рамках своих расходных полномочий самостоятельны в установлении доли расходов на обеспечение образовательного процесса. Представляется целесообразным установить долю этих расходов на уровне не ниже 10% от общей величины норматива. В данных методических рекомендациях их уровень берется исходя из сложившейся структуры затрат, т.к. установление такой доля не является полномочием разработчиков методических рекомендаций при отсутствии в федеральном законодательстве утвержденной нормы.
[9] В зависимости от месторасположения образовательного учреждения применяется 25% надбавка преподавателям сельских ОУ.
Размер общеобразовательного учреждения принимается во внимание при принятии решения о способе планирования и финансировании малокомплектного ОУ с учетом положений федерального закона №122-ФЗ.
Учитываются часы по БУП на программы дополнительного образования (кружковая деятельность ОУ и пр.).
На увеличение удорожающих коэффициентов оказывается влияние более низкая наполняемость классов, в которых дети обучаются по специальным программам (классы коррекции, классы компенсирующего развития), а также наполняемость групп от деления классов при изучении некоторых предметов.
По решению региона возможно применение повышающих коэффициентов при реализации программ повышенного уровня (лицейские и гимназические классы, классы углубленного изучения предметов).
Все показатели коэффициентов удорожания в соответствии с федеральными нормативно-правовыми актами представлены в Приложении 1 (Таблицы №№1-3).
Кроме того, в Приложении 2 представлен пример расчета норматива по ступеням общего образования для городских ОУ. Показатели расчета нормативов в данном примере выбираются регионом самостоятельно в рамках их расходных полномочий на основании принятых норм регионального законодательства, в случае, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. В частности, регион принимает решение о размере ставки заработной платы в соответствии с РТС, размере надтарифного фонда, величины надбавок на повышение квалификации и т.п., соотношения ФОТ педагогического и прочего персонала. В то же время, регион должен опираться на действующие нормы федерального законодательства по применению величины учебных часов в соответствии с БУП, наполняемости классов в соответствии с Типовыми положениями в рамках региональных бюджетных ограничений и т.п.
[10] Например, такое положение было установлено федеральным законом №122-ФЗ на 2005 год, когда регионы не имели права устанавливать объем финансирования ОУ ниже уровня 2004 года.
[11] Таким образом, реализуется положение Закона «Об образовании», определяющее компетенцию субъекта РФ в «обеспечении государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации» (ст. 29, п. 6.1).
[12] Учет при определении объема субвенции среднегодовой численности учащихся в разрезе ступеней обучения и видов классов дает возможность достаточно точного расчета нормативных затрат, соответствующих структуре затрат ОУ, что способствует доведению норматива до уровня отдельного образовательного учреждения с применением предлагаемой в методических рекомендациях модели расчета.
[13] В формуле отражен расчет по ступеням обучения и видам классов. Такое формульное представление расчетов позволяет наглядно проиллюстрировать удобство и целесообразность определения нормативов по образовательным программам в зависимости от возраста обучающегося.
Таким образом, на практике возможен учет программ, несоответствующих типу и виду ОУ, но в силу определенных обстоятельств, реализуемых в некоторых классах этого ОУ. Например, учет в расчетах детей, обучающихся по коррекционным программам, в основной общеобразовательной школе.
Такой подход не входит в противоречие с федеральным законодательством (см. ст. 29, п. 6.1 закона об образовании). В то же время, в ст. 41, п. 2 закона об образовании говорится, что «финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.»
Следовательно, уход от расчета норматива по типам и видам образовательных учреждений не входит в противоречие с федеральным законодательством и является логичным при переходе от финансирования учреждений к финансированию услуги – реализации образовательной программы.
[14] Один из показателей, используемый для расчета стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, - это количество обучающихся в классе. Для городских общеобразовательных учреждений он установлен на уровне 25 человек в классе в соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении. Для сельских общеобразовательных учреждений – 20 человек в классе. На фоне демографических тенденций наполняемость классов сельских школ не выдерживается по объективным причинам на уровне 20 человек по Типовому положению об общеобразовательном учреждении.
Переход на расчет норматива по фиксированной норме наполняемости представляется целесообразным и эффективным для оптимизации расходов на образование, выравнивает условия предоставления образовательной услуги. Тем не менее, чтобы такая оптимизация и выравнивание произошли без резких отклонений объемов расходов по общеобразовательным учреждениям, рассчитанных на нормативной основе, от сложившейся базы расходов, обязательно предусмотреть адаптационный период (1-3 года). В данных методических рекомендациях предлагается использовать эффективный подход по определению объемов нормативных затрат на основе «условных обучающихся».
[15] Еще один вариант сглаживания рассчитанных объемов субвенций по каждому муниципальному образованию в пределах допустимых отклонений от расходов, определенных традиционным путем, – это построение «коридора» отклонений.
Такой механизм сглаживания расходов предполагает его использование в течение двух - трех лет адаптационного периода. Границы такого коридора определены как средневзвешенные величины отклонений расходов: как в сторону их превышения, так и в сторону их занижения. Диапазон таких отклонений является 100%-допустимым в первый год адаптации. Во второй год адаптации «коридор» сузится как минимум на 25%, в третий – на 50%. В последующие годы сглаживания не происходит. За три года адаптационного периода образовательные учреждения смогут пересмотреть безболезненно свои расходы, как в сторону сокращения, так и в сторону увеличения.
Порядок адаптации определяется законодательным актом субъекта РФ.