Geum.ru

Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ с комментариями 40 Порядок расчета норматива расходов на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования 41

Вид материалаМетодические рекомендации

Содержание


Особенности планирования и распределения бюджетных средств на подушевой основе
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Особенности планирования и распределения бюджетных средств на подушевой основе


В 2003 году с принятием федерального закона №95-ФЗ1 начался процесс разграничения полномочий между уровнями федеральной, региональной и местной власти. В сферу образования этот закон внес изменения в результате переноса полномочий по обеспечению государственных гарантий общего образования с муниципального на региональный уровень через механизм субвенций ». Начиная с 2005 года, регионы должны предусматривать в своем бюджете средства на образовательную субвенцию. В обеспечение реализации 95-ого закона был издан федеральный закон №123-ФЗ2, вносящий изменения в закон «Об образовании» .В итоге, в настоящее время основное законодательство, регулирующее вопросы финансового обеспечения реализации предоставления общеобразовательных программ с учетом всех изменений в связи с новым разграничением полномочий, следующее:

- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ.

- Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 №3266-1 (в ред. Федерального Закона №199-ФЗ от 31.12.2005);

- Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ (в ред. Федерального Закона №199-ФЗ от 31.12.2005);

- Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 №184-ФЗ.


Самый распространенный тип формирования субвенций - использование средних расходов на учащегося в качестве нормативных (фактические расходы прошлого финансового года делятся на число учащихся по каждому типу образовательных учреждений). При этом разница в расходах по муниципалитетам (разные удельные расходы) учитываются через поправочные коэффициенты (коэффициенты адаптации), когда у каждого муниципального образования имеется свой коэффициент, являющийся результатом деления фактических расходов по данному муниципалитету на расходы, рассчитанные с применением усредненных (нормативных) расходов.

К плюсам данного метода можно отнести простоту реализации, отсутствие необходимости проведения как анализа бюджетных расходов их правомерности, обоснованности, так и необходимости какой-либо подготовительной работы по реализации этого варианта.

К минусам - ограниченность сферы применения. Такой подход можно использовать для расчета субвенций, то есть как механизм межбюджетного выравнивания, но он делает неприменимым такой «норматив» на муниципальном уровне, при доведении бюджетных средств до школы, не способствует повышению эффективности.

Второй тип - основа для расчета величин субвенций – типовые штатные расписания. Этот тип, по сути, является модификацией первого типа, так как в основе опять же сложившаяся структура расходов, исходя их фактически утвержденных штатных расписаний. Плюсы и минусы те же, что и в первом случае.

Третий тип – основа для расчета величин субвенций – стоимость предоставления образовательных программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала. Этот вариант предполагает определения нормативной стоимости стандартной образовательной программы (или обучения по типам образовательных учреждений). Плюсы - нормативную стоимость можно использовать как для межбюджетных расчетов, определения субвенций, так и для распределения средств по самим школам. Также этот вариант позволяет учесть особенности обучения детей в максимально детальном виде (с использованием коэффициентов удорожания) уже при формировании субвенции на региональном уровне, что упрощает применение этих же нормативных значений на уровне муниципалитета.

К минусам можно отнести необходимость большой подготовительной работы как по анализу фактических расходов, так и по выработке программы (мероприятий) по переходу от одного способа планирования бюджета (на сеть) к планированию по стоимости услуги (на потребителя-учащегося).3

Именно этот подход был разработан и предложен в рамках проекта Национального фонда подготовки кадров (НФПК). При этом около 50% регионов начали поэтапное внедрение подушевых нормативов на основе методического подхода, разработанного в результате проекта «Реформа системы образования» (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Татарстан, края Красноярский, Ставропольский, Хабаровский, области Пензенская, Астраханская, Калининградская, Кировская, Пермская и другие)4.

Таким образом, на сегодняшний день при реализации законодательства по разграничению бюджетных полномочий, при введении субвенций на общее образование сложилось нескольно различных подходов к подушевым нормативам, что оказывает существенное влияние на успешность (или не успешность) реализации нормативного принципа на местном и школьном уровнях.


В этих условиях представляется существенным, что в субъекты Российской Федерации направлены «Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ», уточненные в соответствии с замечаниями и предложениями, поступившими от Минобрнауки России, Минфина России, МЭРТ России и субъектов Российской Федерации5, в которых представлен подход к пониманию норматива, позволяющий реализовывать этот принцип не только при расчете субвенций, но и на муниципальном и школьном уровнях.


Для практической реализации принципа нормативного подушевого финансирования, в первую очередь, речь должна идти о способе или, другими словами, технологии доведения бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения. Важной частью реализации нормативного финансирования должен стать период адаптации и расчет нормативных затрат на так называемого «условного учащегося», что позволяет при наполняемости сельских школ ниже 20 человек учитывать объективно-сложившиеся особенности финансирования образовательных учреждений.

Использование «условных учащихся» учитывается при определении объемов бюджетных расходов на сельские образовательные учреждения следующим образом6:


УО = ФО х (ННК/ФНК),


где УО – число условных обучающихся;

ФО – фактическое число обучающихся;

ННК - нормативная наполняемость классов;

ФНК – фактическая наполняемость классов.


Расчет при этом может производится в разрезе каждой ступени обучения: отдельно на численность условных учащихся, получающих начальное общее образование (1-4 классы), основное общее образование (5-9 классы) и среднее (полное) общее образование (10-11 классы).

Кроме показателей наполняемости для расчета норматива бюджетного подушевого финансирования конституционно-гарантированной образовательной услуги используются и такие нормы как учебная нагрузка, число часов по Базисному учебному плану, нормативное соотношение тарифного и надтарифного фонда оплаты труда, расходы на обеспечение образовательного процесса, коэффициенты удорожания стоимости образовательной услуги, нормативное соотношение фонда оплаты труда педагогического (преподающего учебные часы) и прочего персонала, др. Часть перечисленных норм на федеральном уровне отменены или не были никогда регламентированы. Тем не менее, на региональном уровне такие нормы могут утверждаться законодательно, что представляется целесообразным для формирования основы планирования бюджетных расходов на образование.


Например, нормативная величина расходов на обеспечение образовательного процесса не закреплена в актах федерального законодательства. Тем не менее, в нормативе расходов для определения величины объема образовательных субвенций эта норма должна быть учтена в соответствии с федеральным законом №123-ФЗ.

В Письме Министерства финансов РФ от 07.10.03 №10-02-08 и Министерства образования РФ от 18.09.03 №20-51-2839/20-01 «О реализации Федерального закона от 07.07.2003 №123-ФЗ» предлагалось регионам использовать в 2004 году показатель 6,2% расходов на обеспечение образовательного процесса от общей величины норматива. В последующие годы рекомендуется эту долю увеличивать.

Регионы в рамках своих расходных полномочий самостоятельны в установлении доли расходов на обеспечение образовательного процесса. Представляется целесообразным установить долю этих расходов на уровне не ниже 10% от общей величины норматива. Но при существующих бюджетных ограничениях их уровень может устанавливаться исходя из сложившейся структуры затрат, так как регион самостоятелен при определении величины расходов на обеспечение образовательного процесса. Тем не менее, «органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов» (в соответствии с федеральным законом №122-ФЗ от 22.08.2004, ст. 16, п. 21) в том числе в дополнение к субвенции, предоставленной из бюджета субъекта Российской Федерации.

При нормировании на региональном и/или муниципальном уровнях таких норм как соотношение тарифного и надтарифного ФОТ, соотношение ФОТ педагогов и прочего персонала, доля расходов на обеспечение образовательного процесса и т.п., происходит выравнивание бюджетной обеспеченности территорий региона и школ муниципального района или городского округа. С другой стороны, тут же возникает риск снижения бюджетного финансирования тех школ, у которых фактические соотношения отличались от занормированных, и влекли за собой более высокий уровень финансирования, который сложился в этих школах исторически.

Для снижения такого рода рисков обязательно сглаживание рассчитанных объемов нормативных затрат по каждому муниципальному образованию в пределах допустимых отклонений от расходов, определенных традиционным путем, – это построение «коридора» отклонений.

Такой механизм сглаживания расходов предполагает его использование в течение двух - трех лет адаптационного периода. Границы такого коридора определены как средневзвешенные величины отклонений расходов: как в сторону их превышения, так и в сторону их занижения. Диапазон таких отклонений является 100%-допустимым в первый год адаптации. Во второй год адаптации «коридор» сузится как минимум на 25%, в третий – на 50%. В последующие годы сглаживания не происходит. За три года адаптационного периода образовательные учреждения смогут пересмотреть безболезненно свои расходы, как в сторону сокращения, так и в сторону увеличения.

Порядок адаптации определяется законодательным актом субъекта РФ и/или местного органа власти.


Подчеркнем, что рассмотренная модель внедрения нормативного подушевого финансирования и варианты снижения рисков сокращения бюджетного финансирования в результате такого перехода в настоящее время являются действующей практикой на территории более чем 30 субъектов Российской Федерации, а также в некоторых муниципальных районах и городских округах.

Модель определения нормативных затрат методом «нулевого» бюджета на практике несет как позитивные, так и негативные социальные последствия. Положительной стороной реализации модели является:
  • Выравнивание бюджетной обеспеченности.
  • Упрощение процедуры планирования бюджетных расходов.
  • Повышение прозрачности бюджетного процесса.
  • Повышение эффективности и оптимизация бюджетных расходов.
  • Возможность увеличения оплаты труда работникам образовательных учреждений за счет выявленных в результате перехода на нормативное финансирование резервов.

Отрицательной стороной реализации модели является:
    • Риск уменьшения финансирования в образовании.
    • Риск уменьшения числа ставок административно-управленческого, вспомогательного и технического персонала.