В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Выборы в Верховную Раду с Выборы Президента Местные советы 458 Глава 19. Основы конституционного права Украины Отзыв депутата. Совещательный опрос граждан (консультативный референдум) — Общие собрания (сходы) граждан, общественные комитеты и сове­ты самоуправления. Структура парламента. Глава 19 Основы конституционного права Украины Полномочия Верховной Рады. Контроль Верховной Рады по отношению к Кабинету Министров. Сессии и заседания. Законодательный процесс.

Подобный материал:

• «Конституционное право зарубежных стран», 27.59kb.
• В. Е. Чиркин конституционное право учебник, 9189.03kb.
• Курс лекций п о дисциплине: Конституционное право зарубежных стран для студентов специальности, 61.53kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» 2008-2009, 36.94kb.
• Рабочая программа (аннотация) по Конституционному праву зарубежных стран Направление, 88.18kb.
• Учебно-методический комплекс клекциям, семинарским занятиям и самостоятельной работе, 265.04kb.
• Рабочая программа составлена в соответствии с требованиями Государственного образовательного, 179.93kb.
• Лекций и семинаров по курсу «Гражданское и торговое право зарубежных стран» на 3 курсе, 14.94kb.
• Права человека и гражданина в конституционно-правовой теории и практике зарубежных, 96.85kb.
• Лекции по курсу «Конституционное право зарубежных стран», 297.72kb.

Глава 19 Основы конституционного права Украины

§ 3. Конституционное регулирование институтов непосредственной демократии

Конституция Украины употребляет термин «непосредственная де­мократия» и называет в качестве форм ее осуществления выборы и референдум, не исключая при этом другие формы Упоминается о на­родной инициативе, но только при возбуждении процедуры референ­дума. На местном уровне возможны различные формы «самоорганиза­ции населения» — домовые, квартальные и иные общественные коми­теты и советы.

Выборы. Конституция устанавливает лишь основные принципы из­бирательного права, а также содержит некоторые положения, относя­щиеся к активному и пассивному избирательному праву. Порядок вы­боров устанавливается законами о выборах Президента Украины 1999 г., о выборах народных депутатов Украины (членов Верховной Рады) 1997 г., о выборах депутатов советов 1998 г. Есть также толкова­ния некоторых статей этих законов, принятые Верховной радой до создания Конституционного суда Украины.

Активное избирательное право на всех выборах имеют лица, достиг­шие 18 лет, ценза оседлости не существует. Не имеют избирательных прав недееспособные, временно приостанавливаются избирательные права лиц, находящихся в местах лишения свободы и принудительного лечения по приговору суда. Не могут быть избраны лица, находящиеся на военной или альтернативной службе, служащие в органах безопас­ности, Министерства внутренних дел, в иных воинских формировани­ях, представители Президента на местах, судьи, прокуроры. Но они могут быть зарегистрированы в качестве кандидатов и участвовать в выборах, если подадут заявление в избирательную комиссию о том, что временно, на период выборов, прекращают исполнение своих служеб­ных полномочий. Будучи избранными, они оставляют должность (военные откомандировываются для работы в представительных орга­нах) Для пассивного избирательного права установлены дополнитель­ные условия повышенный возраст (например, 35 лет для Президента, 21 — для депутата Верховной Рады), иные условия (например, Прези дент должен в течение 10 лет жить на Украине, владеть государствен­ным — украинским языком). Депутатами местных советов могут быть избраны лишь лица, проживающие или работающие в данной админи­стративно-территориальной единице.

Выборы в Верховную Раду с 1998 г. (по закону 1997 г.) проходят по смешанной избирательной системе: половина депутатов избирается по одномандатным округам по мажоритарной системе относительного большинства, половина — по пропорциональной системе по спискам

§ 3 Конституционное регулирование институтов непосредств демократии 457

кандидатов от партий (избирательных объединений) с применением естественной квоты и дополнительного правила наибольшего остатка для нераспределенных по квоте мандатов. Кандидат в наррдные депу­таты Верховной Рады выдвигается гражданами (возможно самовыдви­жение), партиями, на собраниях избирателей, избирательными объеди­нениями и блоками, трудовыми коллективами. Партии, выдвигающие списки (для избрания половины народных депутатов), собирают в их поддержку (для регистрации) 200 тыс. подписей избирателей, а также вносят избирательный залог в размере одной тысячи не облагаемх на­логом минимумов дохода граждан._/Для регистрации кандидата по одномандатному округу необходимо собрать 1500 подписей, залог не вносится.

Выборы Президента осуществляются на основе мажоритарной сис­темы абсолютного большинства в два тура по единому (общегосудар­ственному) избирательному округу, который согласно закону 1999 г. делится на 225 территориальных избирательных округов.

Кандидат на должность Президента может быть выдвинут зареги­стрированными партиями (блоками партий) на их конференциях (съездах), если на них присутствуют более двух третей избранных де­легатов, но не менее 200 лиц, а также собраниями избирателей, если на них присутствуют не менее 500 человек.

Местные советы и их председатели (городские и сельские «голо­вы»), являющиеся также администраторами на уровне общин (громад и небольших городов; в районах и областях существуют назначаемые государственные администрации), избираются на основе мажоритар­ной системы относительного большинства по одномандатным округам (для «головы» такой округ — это в целом город, поселок, село).

Кандидаты в депутаты местных советов по закону 1998 г выдвига­ются партиями, собраниями избирателей, общественными объедине­ниями, трудовыми коллективами путем самовыдвижения. Кандидаты на должность выдвигаются собраниями избирателей. На них должно присутствовать от 10 избирателей (для избрания «головы» сельского совета) до 100 (городского «головы»). Возможно самовыдвижение, но при этом надо собрать от 6 (в селе) до 25 (в городе) подписей граждан.

Советы не избираются в небольших громадах (общинах с населени­ем менее 500 жителей), избирается лишь «голова».

Законодательство предусматривает равную государственную под­держку кандидатов во время предвыборной агитации. Они могут до­полнительно расходовать на агитацию личные средства, но закон огра­ничивает их размер, например не более 10 тыс. не облагаемых налогом минимальных доходов граждан для кандидата на должность Президен­та. Пожертвования в избирательный фонд кандидата в президенты от

458 Глава 19. Основы конституционного права Украины

одного физического или юридического лица не могут превышать 100 не облагаемых налогом минимальных доходов граждан.

Установлен четырехпроцентный заградительный барьер. Выбора­ми руководят Центральная избирательная комиссия (по закону 1997 г. — 15 человек, назначаемых Верховной Радой по предложению Президента), действующая на постоянной основе, а также территори­альные, окружные, участковые избирательные комиссии, действующие на непостоянной основе (оплачиваемыми работниками могут быть председатель и секретарь. Местные комиссии назначаются (избирают­ся) советами.

На выборах Верховной Рады 1998 г. наибольшее количество манда­тов получила Коммунистическая партия — 124 из 450. Кроме нее про­шли в парламент Народный рух Украины, социал-демократы, «Грома­да» и др.

Отзыв депутата. Законодательство о местных советах допускает возможность отзыва депутата избирателями. Это может быть осу­ществлено в случае систематического нарушения депутатом своих обя­занностей по неуважительным причинам (неявка на сессии, на заседа­ния постоянной комиссии и др.). Порядок отзыва этим законом не урегулирован.

Референдум. Согласно Конституции и Закону о всеукраинском и местных референдумах 1991 г. (с последующими изменениями) всеу-краинский референдум может быть назначен Верховной Радой или Пре­зидентом Украины, но только в результате народной инициативы (до принятия Конституции 1996 г. референдум назначался по инициативе половины членов Верховной Рады). Местный референдум может на­значить соответствующий совет. Вопрос о референдуме возбуждается на собрании избирателей (не менее 200 для всеукраинского референ­дума, 20—50 избирателей — для местного в зависимости от админи­стративно-территориальной единицы). Собрание создает инициатив­ную группу, которая после регистрации собирает подписи в поддержку предложения о референдуме. Для назначения всеукраинского рефе­рендума в течение не более трех месяцев необходимо собрать не менее 3 млн подписей в 2/3 единиц областного деления и в приравненных к ним в данном отношении Крыму, Киеве и Севастополе, причем в каж­дой из этих единиц нужно собрать не менее 100 тыс. подписей. Подписи собираются и в поддержку местного референдума, но в течение не более 1 месяца.

На референдуме могут быть приняты или отменены законы, реше­ния местного совета, приняты иные решения. Закон устанавливает, что акты, принятые на референдуме, имеют высшую юридическую силу по

§ 4. Правовой статус общественных объединений

459

сравнению с законами Верховной Рады и решениями местных советов. Они не нуждаются в каком-либо утверждении.

Референдум действителен при участии более половины зарегистри­рованных избирателей. Решение считается принятым, если за него го­лосовало более половины участвовавших в голосовании избирателей, но по вопросам досрочного прекращения полномочий Верховной Рады и Президента необходимо большинство в 2/3 (после принятия Консти­туции, которой предусмотрена процедура импичмента Президенту, эти положения закона о референдуме, видимо, не действуют).

Вопросы об изменении территории Украины, вхождении ее в феде­рацию или конфедерацию решаются только путем всеукраинского ре­ферендума, вопросы об изменении границ административно-террито­риальных единиц — только путем местного референдума. С другой сто­роны, всеукраинский референдум не может проводиться по вопросам налогов, бюджета и амнистии, местный — по вопросам, не относящим­ся к местным делам. На Украине с 1991 г. общегосударственные и мест­ные референдумы проводились неоднократно.

Совещательный опрос граждан (консультативный референдум) — разновидность референдума, предусмотренная законом. Он проводит­ся для выявления мнения граждан по важным вопросам на общегосу­дарственном и местном уровнях. Результаты совещательного опроса не обязывают государственные органы, но должны учитываться ими в их деятельности. Если все же представительный орган считает необходи­мым принять закон или решение, не соответствующее результатам оп­роса, такие акты должны быть приняты большинством в 2/3 состава представительного органа.

В законе о референдуме также говорится, что могут проводиться опросы общественного мнения, но они не порождают юридических последствий, подобных консультативному референдуму.

Общие собрания (сходы) граждан, общественные комитеты и сове­ты самоуправления. Для решения местных вопросов голова может со­звать сход граждан или собрание представителей деревень, входящих в данную административно-территориальную единицу. Для практи­ческого решения местных дел сход граждан может избирать обществен­ные комитеты и общественные советы самоуправления. Они не могут принимать обязательных решений.

§ 4. Правовой статус общественных объединений

Право на объединение в политические партии и общественные ор­ганизации предоставляется гражданам Украины и не распространяется на иностранцев и лиц без гражданства. Конституция устанавливает

460

Глава 19. Основы конституционного права Украины

цели создания объединений. Это осуществление и защита прав и сво­бод, удовлетворение политических, экономических, культурных и иных интересов их членов. Ограничения для объединения граждан могут быть установлены только законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, за­щиты прав и свобод других лиц.

Конституция содержит некоторые общие положения, относящиеся к политическим партиям и другим объединениям, а также особо регу­лирует основы статуса партий и профсоюзов.

К числу общих положений относятся:

1) все объединения граждан равны перед законом;

2) запрещаются объединения, цели и деятельность которых направ­лены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституци­онного строя путем насилия, нарушение суверенитета и целостности государства, подрыв безопасности, незаконный захват государствен­ной власти, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательство на права человека и здо­ровье населения;

3) общественные объединения не вправе иметь военные формиро­вания;

4) никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или ограничен в правах за принадлежность или непринад­лежность к какой-либо общественной организации;

5) деятельность объединений граждан может быть запрещена толь­ко в судебном порядке.

Конституция определяет роль политических партий в обществе: они содействуют формирований и выражению политической воли граждан, принимают участие в выборах. Членами партий могут быть; только граждане Украины. Запрещается создание и деятельность орга­низационных структур политических партий в органах исполнитель­ной власти, в исполнительных органах местного самоуправления, в воинских формированиях, на государственных предприятиях, в учеб­ных заведениях, в других государственных учреждениях и организаци­ях. Это относится и к полугосударственным, смешанным предприяти­ям, но на частных предприятиях партийные организации не запреще­ны. В представительных органах также создаются объединения на ос­нове партийной принадлежности (партийные фракции политических | партий).

В настоящее время на Украине действует множество партий, но| партийная система еще не устоялась и находится в состоянии постоян-j ных перемен. Ни одна партия не располагает большинством в Верхов*

§ 5. Законодательная власть

461

ной Раде, что лишает Президента и правительство необходимой опоры в парламенте.

Согласно Конституции, профсоюзы создаются с целью защиты тру­довых и социально-экономических интересов их членов. Они объеди­няют граждан, связанных общими интересами по роду своей трудовой деятельности. Профсоюзы создаются без предварительного разреше­ния. Конституция устанавливает, что они объединяют граждан, но не определяет прямо (как это сделано в отношении партий), что членами профсоюзов могут быть только граждане Украины. Профсоюзы Украи­ны раздроблены, существует несколько профцентров, есть противоре­чия в деятельности профсоюзов западных и восточных областей.

На Украине существуют социально-экономические организации предпринимателей (в том числе торгово-промышленная палата), но они очень слабы. Действуют также творческие организации, есть ко­оперативные объединения, но они тоже раздроблены.

§ 5. Законодательная власть

Согласно ст. 75 Конституции Украины, единственным органом за­конодательной власти является парламент — Верховная Рада. Мест­ные нормативные акты в Крыму (они не называются законами) прини­мает Верховная Рада Автономной Республики Крым.

Структура парламента. Верховная Рада — однопалатный орган. В ее составе 450 депутатов, избираемых гражданами путем прямых выборов. Депутатом может быть гражданин Украины, достигший 21 года (ранее — 25 лет), обладающий избирательными правами и про­живающий на Украине в течение последних пяти лет перед выборами. Не могут быть избраны граждане, имеющие судимость за совершение умышленных преступлений, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке. Депутаты избираются на 4 года. Досрочное прекращение полномочий Верховной рады возможно толь­ко в результате ее роспуска и лишь в одном случае: если она не может начать пленарные заседания в течение месяца после выборов. Досроч­ное прекращение полномочий отдельных депутатов возможно в случае подачи ими заявления об отставке, вступления в силу обвинительного приговора, признания судом недееспособным, утраты украинского гражданства или выезда для постоянного проживания за пределы Ук­раины.

Народный депутат Украины (термин, применяемый к депутатам Верховной Рады) осуществляет свои полномочия на постоянной осно­ве, он оставляет прежнюю службу или работу, не может иметь другой

462

Глава 19 Основы конституционного права Украины

представительский мандат, состоять на государственной службе. Если депутат не выполняет положений о несовместимости депутатской дея­тельности с другими видами работы, его полномочия прекращаются. Во всех таких случаях (включая добровольную отставку, утрату граж­данства, выезд на постоянное жительство за пределы Украины и т.д.) решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает Верховная рада большинством ее общего (конституционного) состава. Вступая в должность, депутаты приносят присягу (ее зачитывает ста­рейший депутат) и подписывают текст.

Народный депутат пользуется депутатским иммунитетом (без сан­кции парламента он не может быть арестован или задержан) и депутат­ским индемнитетом, но он несет ответственность за оскорбления и клевету во время выступления в парламенте. Депутат обладает широ­ким правом запроса: он может обращаться с запросом на сессии парла­мента к Кабинету министров, к руководителям других органов государ­ства, учреждений, предприятий, расположенных на территории Украи­ны, независимо от их подчиненности и форм собственности. Однако последствия запроса определены Конституцией недостаточно ясно: сказано лишь, что руководители организаций обязаны сообщить депу­тату о результатах его запроса.

Верховная Рада создает свои руководящие и иные внутренние ор­ганы: избирает председателя Верховной Рады, его первого заместителя и заместителя и в любое время может отозвать их. Председатель (его в 1998 г. избрали с 19-й попытки) ведет заседания Верховной Рады, организует подготовку вопросов для рассмотрения в парламенте, пред­ставляет Раду в отношениях с другими органами власти и иностран­ными государствами, организует работу ее аппарата. Своим регламен­том Верховная Рада утверждает перечень постоянных комитетов, со-1| здаваемых по различным отраслям общественной жизни. Как и в дру­гих странах, комитеты на Украине осуществляют законопроектную работу, предварительно рассматривают вопросы, входящие в компе­тенцию Верховной Рады. О праве контроля комитетов за деятельное* тью министерств в Конституции не говорится. Могут быть созданы временные специальные комитеты и комиссии для подготовки отдель­ных вопросов, следственные комиссии, если за создание такой комис­сии проголосует не менее трети общего состава Рады. Выводы след- Ц ственных комиссий не имеют решающего значения для следствия и суда. В парламенте существуют различные партийные и иные фракции депутатов

Полномочия Верховной Рады. Верховная Рада — парламент, имею- j щий полномочия, установленные Конституцией. Часть из них прямое перечислена в Конституции (в общей сложности 66 пунктов) Кроме 1

§ 5. Законодательная власть 463

того, сказано, что Рада осуществляет и другие полномочия, отнесенные к ее ведению Конституцией и законами (поскольку законы принимает она сама, Рада может быть охарактеризована как парламент с неогра­ниченными полномочиями).

Перечисленные в Конституции полномочия разделены на две груп­пы: 1) полномочия Верховной Padt?t общего характера (36 пунктов) и 2) полномочия, которые осуществляются только путем принятия за­конов: «определяются законами» (22 пункта) и «устанавливаются зако­нами» (8 пунктов).

К первой группе относятся: изменение Конституции, назначение референдума, определение основ внешней и внутренней политики, ут­верждение государственных программ экономического, научно-техни­ческого, социального развития страны, охрана окружающей среды, объ­явление по представлению Президента войны и заключение мира, сме­щение Президента в порядке импичмента, контроль за деятельностью Кабинета Министров, назначение на ряд должностей (председателя и членов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, пред­седателя Национального банка — по представлению Президента, поло­вины состава Национального совета Украины по вопросам телевиде­ния и радиовещания и др ), утверждение общей структуры и числен­ности вооруженных сил, дача согласия на назначение и освобождение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда госу­дарственного имущества, генерального прокурора, трети Конституци­онного суда, на избрание судей (бессрочно) и т.д Верховная Рада'впра-ве досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Автономной Рес­публики Крым при заключении Конституционного Суда о нарушении Верховной Радой Крыма Конституции и законов Украины.

Полномочия, которые Верховная Рада Украины может осущест­влять только путем принятия законов, в свою очередь делятся на две группы: либо определяемые, либо устанавливаемые законами. К пер­вой группе вопросов, регулируемых исключительно законом, относят­ся, например, права человека и гражданина, права коренных народов и национальных меньшинств, основы социальной защиты и пенсионного обеспечения, правовой режим собственности, правовой режим военно­го и чрезвычайного положения, основы местного самоуправления, ам­нистия и др. Ко второй группе относятся: государственный бюджет, система налогообложения, налоги и сборы, статус национальной валю­ты, а также иностранных валют на территории Украины, порядок на­правления вооруженных сил Украины в другие государства, государ­ственные праздники и др. В обоих случаях говорится, что эти полномо­чия определяются или устанавливаются «исключительно законами». Различия в правовом регулировании может выявить, видимо, только практика.

464

Глава 19 Основы конституционного права Украины

Контроль Верховной Рады по отношению к Кабинету Министров. Парламент рассматривает вопросы об одобрении программы прави­тельства. По этому вопросу Кабинет подконтролен Верховной Раде, подотчетен ей, но о том, должен ли он уйти в отставку, если его про­грамма не будет одобрена, в Конституции прямо не говорится. Кабинет уходит в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Такая резолюция принимается в усложненном порядке: по предложению не менее 1/3 депутатов от конституционного состава Верховной Рады большинством ее состава (т.е. необходимы 226 голосов из 450). Есть и другие ограничения: вопрос об отставке Кабинета не может рассматри­ваться более одного раза в течение одной очередной сессии; такой во­прос не может быть поставлен на внеочередной сессии, а также в тече­ние года после одобрения парламентом программы правительства. Формами контроля являются упомянутый выше запрос депутата и деятельность следственных комиссий, которые создаются по решению не менеб трети конституционного состава Верховной Рады.

Сессии и заседания. Верховная Рада является полномочной при ус­ловии избрания 2/3 ее конституционного состава, т.е. она может про­водить заседания и даже принимать решения, включая поправки к Кон­ституции, поскольку для их одобрения нужны 2/3 голосов (если, ко­нечно, все без исключения депутаты в этом случае будут голосовать «за»). Парламент проводит две очередные сессии в год, собираясь в первый вторник февраля и первый вторник сентября. В отличие от некоторых других конституций, предусматривающих такой же поря» док, Конституция Украины длительность сессий не ограничивает. Вне­очередные сессии созываются председателем парламента по требова­нию трети депутатов или Президента. Они созываются с указанием повестки дня, и на них могут рассматриваться только вопросы, в ней поставленные. В случае объявления военного или чрезвычайного по­ложения Верховная Рада собирается в двухдневный срок сама, издания какого-либо акта о созыве сессии не требуется. Решения принимаются только на заседаниях Верховной Рады путем личного голосования де­путатов.

Законодательный процесс. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, народным депутатам, Кабинету Министров Украины, Национальному банку. Вне очереди рассматриваются зако- j нопроекты, характеризуемые Президентом как неотложные. При рас­смотрении законопроектов на Украине применяются обычно три (реже два) чтения. Законодательный процесс включает комитетскую стадию. Принятые законы подписываются председателем Верховной , Рады и направляются им Президенту Президент в течение 15 дней подписывает закон или возвращает его для вторичного рассмотрения и

§ 6 Исполнительная власть 465

Верховную Раду. Вето Президента преодолевается большинством в 2/3 голосов всего состава Верховной Рады. На практике нередко Вер­ховная Рада принимает замечания Президента и такого большинства не требуется. Если же Президент не подписал и не возвратил закон в установленные 15 дней, закон считается принятым. Он вступает в силу через 10 дней после официального обнародования, если иное не пред­усмотрено законом. Проект закона о государственном бюджете пред­ставляет только Кабинет Министров.

§ 6. Исполнительная власть

Согласно Конституции высшим органом исполнительной власти является Кабинет Министров. Президент Украины охарактеризован в основном законе только как глава государства, но на практике в соот­ветствии со своими полномочиями он выступает и как орган исполни­тельной власти. В ст. 94 Конституции прямо говорится, что Президент принимает законы «к исполнению».

Президент. Президент Украины избирается гражданами на 5 лет. Президентом может быть избран гражданин Украины, достигший 35-летнего возраста, обладающий избирательными правами, прожи­вающий на Украине в течение 10 лет до дня выборов, владеющий госу­дарственным (украинским) языком. Одно и то же лицо может быть избрано только на два срока подряд. Согласно переходным постанов­лениям Конституции, Президент, избранный в 1994 г., сохранил свои полномочия до 1999 г., когда назначены новые выборы.

Президент не может быть депутатом представительных органов, занимать должность в государственных органах или общественных объединениях граждан, заниматься иной оплачиваемой работой, пред­принимательской деятельностью, входить в состав руководящих орга­нов или наблюдательных советов предприятий. Присягу он дает на торжественном заседании Верховной Рады. Приведение к присяге осу­ществляется председателем Конституционного Суда.

Президент — гарант государственного суверенитета, территориаль­ной целостности страны, соблюдения Конституции, прав и свобод че­ловека и гражданина. Он пользуется неприкосновенностью: не подле­жит уголовной и административной ответственности, хотя к нему как представителю государства может быть обращен гражданский иск. За посягательства на честь и достоинство Президента виновные несут от­ветственность. Звание Президента (и соответствующее обращение к данному лицу) сохраняется за ним пожизненно, если только он не был смещен с этого поста в порядке импичмента. /~

30—1641

466