В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Президент республики 418 Глава 17 Основы конституционного права Франции Высшие контрольные и консультативные органы. Экономичес­кий и социальный совет Государственный совет Счетная палата Специальные суды Суды присяжных Кассационный суд Глава 17 Основы конституционного права Франции

Подобный материал:

• «Конституционное право зарубежных стран», 27.59kb.
• В. Е. Чиркин конституционное право учебник, 9189.03kb.
• Курс лекций п о дисциплине: Конституционное право зарубежных стран для студентов специальности, 61.53kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» 2008-2009, 36.94kb.
• Рабочая программа (аннотация) по Конституционному праву зарубежных стран Направление, 88.18kb.
• Учебно-методический комплекс клекциям, семинарским занятиям и самостоятельной работе, 265.04kb.
• Рабочая программа составлена в соответствии с требованиями Государственного образовательного, 179.93kb.
• Лекций и семинаров по курсу «Гражданское и торговое право зарубежных стран» на 3 курсе, 14.94kb.
• Права человека и гражданина в конституционно-правовой теории и практике зарубежных, 96.85kb.
• Лекции по курсу «Конституционное право зарубежных стран», 297.72kb.

Глава 17 Основы конституционного права Франции

В отличие от вопроса о доверии резолюция порицания вносится де­путатами. Внесение ее затруднено рядом процессуальных требований, а принятие почти невозможно: ведь правительство формируется на практике партиями парламентского большинства, хотя по конституции это не обязательно. Резолюция может быть принята только абсолют­ным большинством голосов от общей численности нижней палаты (т.е. воздержавшиеся и отсутствующие автоматически причисляются к го­лосующим против). Резолюции порицания принимаются крайне редко.

Судебные полномочия Парламента связаны с созданием им особых судов (Высокий суд правосудия и др.) для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулированием обвинения. Института импич­мента во Франции нет. Внешнеполитические полномочия Парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.

Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится с на­чала октября по конец июня. Переход во Франции к одной девятиме­сячной сессии с 1995 г. объясняют сокращением законодательной дея­тельности (уже существует развитое законодательство) и усилением контрольной функции парламента. За период сессии каждая палата должна провести не более 120 заседаний. Впрочем, при определенных условиях возможны дополнительные заседания. Постоянные комис­сии могут работать и вне сессии. Палаты заседают раздельно, совмест­ные заседания возможны только в форме конгресса для утверждения поправок к конституции. Послания Президента Парламенту заслуши­ваются на раздельных заседаниях палат.

§ 6. Исполнительная власть

Во Франции существует дуализм исполнительной власти. Ее осу- *« ществляют Президент республики и правительство (Совет мини­стров), причем правительство в качестве Совета министров заседает под председательством Президента, а в качестве кабинета — под пред- Ц седательством Премьер-министра. Роль этих органов неодинакова, она зависит и от расстановки политических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, а правительство — к другой, по- I скольку оно может зависеть от партии (партий) большинства в нижней | палате (так было, например, в 1986—1988 гг., 1993—1995 гг. и после выборов парламента в 1997 г.). В этих условиях взаимоотношения между правительством и Президентом могут осложняться, а роль пра­вительства иногда снижается, а иногда, напротив, возрастает (с 1997 г.).

Президент республики занимает главное место в системе органов jj государства. Даже разделы Конституции, посвященные высшим орга-

§ 6 Исполнительная власть

415

нам государства, начинаются не с законодательной власти, а с 1 (рези­дента. Президент следит за соблюдением Конституции, является гаран­том национальной независимости, территориальной целостности, со­блюдения международных договоров. Он обеспечивает своим арбитра­жем нормальное функционирование публичных властей, а также пре­емственность государства.

Президент обладает большими полномочиями, которые можно раз­делить на две группы: осуществляемые им самостоятельно (личные полномочия) и требующие контрасигнатуры Премьер-министра (иног­да также отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта Президента). .

К первой группе полномочий, осуществляемых президентом само­стоятельно, относятся:

1) право роспуска Национального собрания по своему усмотрению (для этого Президент должен лишь проконсультироваться с председа­телями палат Парламента и Премьер-министром, но такая консульта­ция его ни к чему не обязывает). Президент не может использовать это право чаще, чем раз в год, а также во время чрезвычайного положения;

2) право вводить в стране исключительное (чрезвычайное) положе­ние, во время которого может быть установлено, по существу, прези­дентское единовластие: по Конституции Президент может принять любые меры, которые диктуются обстановкой. До введения чрезвычай­ного положения он предварительно должен провести такие же консуль­тации, как и при роспуске нижней палаты Парламента. Парламент во время чрезвычайного положения не может быть распущен, напротив, если он не заседает, то созывается, но он не может отменять акты Пре­зидента, хотя и может передать дело о его государственной измене в Высокий суд правосудия (ст. 16 Конституции об исключительном по­ложении применялась один раз в 1961 г. во время событий в Алжире, являвшемся тогда французской колонией);

3) право назначать Премьер-министра, министров, высших граж­данских и военных должностных лиц и смещать их (по заявлениям об отставке). Назначение правительства Президентом требует последую­щего (но не обязательно при назначении) одобрения правительствен­ной программы нижней палатой Парламента;

4) право передавать на референдум законопроекты по перечислен­ным выше вопросам (предложение Президента о референдуме предва­рительно обсуждается в обеих палатах Парламента, но не голосуется: Парламент выступает в качестве совещательного органа);

5) право обращаться с посланиями к палатам на их раздельных заседаниях; эти послания не подлежат обсуждению;

416

Глава 17. Основы конституционного права Франции

6) право председательствовать в Совете министров по своему ус­мотрению;

7) право обращаться в Конституционный совет с запросами и назна­чать треть его членов;

8) Президент — глава вооруженных сил, он председательствует в различных советах и комитетах обороны;

9) Президент ратифицирует международные договоры (обычно это делает Сенат, но если ратификацию осуществляет Президент, то тре­буется контрасигнатура правительства);

10) Президенту принадлежит право помилования. Полномочия Президента, требующие контрасигнатуры членов

правительства, немногочисленны: созыв Парламента на чрезвычайную сессию; подписание декретов и ордонансов, принятых Советом мини­стров; назначение на гражданские и военные должности; назначение дипломатических представителей. Большинство полномочий — это личные полномочия Президента, они не требуют контрасигнатуры.

В осуществлении полномочий президенту помогает его собствен­ный аппарат — несколько сот личных сотрудников. Часть из них-обра-зуют кабинет Президента, часть — президенсткий генеральный штаб (Президент сосредоточивает в своих руках руководящие военные пол­номочия), другие являются советниками Президента. Все они назнача­ются Президентом. Он использует также огромный аппарат правитель­ства.

Президент несет ответственность перед особым судом, о котором уже говорилось выше.

Правительство. Правительство Франции — Совет министров со­стоит из Премьер-министра и министров (в 1999 г. — 32 министра, в том числе 4 женщины). Их назначает Президент (министров — по представлению Премьер-министра). Вице-премьера во Франции нет. Президент может назначать министров по своему усмотрению, но при этом должен учитывать расстановку сил в парламенте: правительство должно пользоваться доверием Парламента, когда будет поставлен этот вопрос, иначе оно должно будет уйти в отставку (Президент может также распустить Парламент по своему усмотрению). Доверие не обя­зательно должно быть получено после формирования правительства:' само правительство может поставить вопрос о доверии в любое время, точно так же как в любое время может быть внесена депутатами нижней палаты резолюция порицания. Но по традиции после формирования правительства обычно голосуется вопрос о доверии ему. Должность члена правительства несовместима с парламентским мандатом, госу-4 дарственной службой, профессиональной оплачиваемой деятельное-

§ 6 Исполнительная власть 417

тью. Но ее можно совмещать с членством в местном совете и даже с постом председателя местного совета на любом уровне.

Как и в Великобритании, во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров (советом кабинета), но это различие иного рода. Совет министров — это заседание правительства под председательством Президента, на котором Президент осущест­вляет полномочия, принадлежащие правительству. Акты, принятые на таком заседании, подписываются Президентом. Кабинет министров со­зывается Премьер-министром по специальному поручению Президен­та и по указанным им вопросам. Председательствует на таких заседа­ниях Премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко, а Сове­та министров (правительства) — еженедельно (по средам). Акты пра­вительства при осуществлении регламентарной власти — ордонансы, при осущестлении исполнительной власти — декреты. Все они подпи­сываются Президентом.

Полномочия правительства делятся на две группы. Наиболее важ­ные из них правительство осуществляет коллегиально, на заседании Совета министров, и в этом случае решающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту. Другие полно­мочия осуществляются на заседаниях кабинета правительства.

На практике многие полномочия реализуются от имени правитель­ства Премьер-министром, который во Франции, как И во многих дру­гих странах, занимает особое положение в правительстве. Он коорди­нирует работу министерств, контролирует их, председательствует в различных межминистерских комитетах, объединяющих группы ми­нистерств, сходных по профилю работы, несет личную ответственность за оборону страны (хотя назначениями на высшие военные должности ведает Президент), «обеспечивает исполнение законов» (по Конститу­ции это его личная обязанность), может созвать Парламент на допол­нительные заседания (свыше 120 дней, правда, после консультации с нижней палатой), практически он от имени правительства устанавли­вает повестку дня работы Парламента, может требовать принятия за­кона при разногласиях палат, осуществляет регламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в Совете министров (прав­да, это акты более низкого уровня по сравнению с актами, принятыми коллегиально, и они подлежат контрасигнатуре министров). Премьер-министр вправе создавать смешанную паритетную комиссию при раз­ногласиях палат Парламента (членов в нее назначают палаты, но в требовании создать комиссию премьеру не может быть отказано); он может по своему усмотрению ставить вопрос о доверии правительству, у него есть личное право обращаться в Конституционный совет с запро­сом о конституционности законопроекта (предложения депутатов), с

27—1641

418

Глава 17 Основы конституционного права Франции

требованием принять решение о разграничении законодательной и рег-ламентарной власти — при определении профиля законопроекта или акта правительства. Премьер-министр обладает правом отменять дей­ствие некоторых законов, если они вторгаются в сферу регламентарной власти, но только после заключения Koнституционного совета и при некоторых других условиях. Премьер-министру помогает генеральный секретарь правительства. У него есть также собственные службы — ка­бинет Премьер-министра, генеральный секретариат правительства (он координирует работ министров) генеральные секретариаты планиро­вания, обороны и др. Каждый министр имеет свой кабинет (не более 10 человек), а на местах (в департаментах) учреждаются службы ми­нистерств (для осуществления общегосударственных полномочий), которые возглавляются департаментскими директорами. Многие из этих служб подчинены префекту департамента.

Высшие контрольные и консультативные органы. Во Франции су­ществует множество контрольных и консультативных органов, оказы­вающих помощь Парламенту и правительству. Некоторые из таких органов занимают особое место. К их числу относятся Конституцион­ный совет, Государственный совет, Счетная палата (счетный суд),.Выс-ший совет магистратуры, который ведает судебным управлением — на­значением судей, их смещением и перемещением, решает вопрос об их дисциплинарной ответственности и др. (его председатель — Прези­дент, но фактический руководитель — министр юстиции).

Консультативную роль при правительстве выполняет Экономичес­кий и социальный совет, основанный на принципе партнерства государ­ства, труда и капитала. Он состоит из представителей предпринима­тельских союзов, профсоюзов и лиц, назначенных правительством. Этот Совет в обязательном порядке дает заключения о проектах про­граммных законов и планов экономического и социального развития, об исполнении таких актов; он может назначить делегата для изложе­ния своего мнения перед парламентом.

Государственный совет, во главе которого стоит Премьер-министр (на деле руководит Советом замещающий Премьера министр юсти­ции), не только осуществляет конституционный контроль в отношении актов исполнительной власти, но и выступает еще в двух качествах: как консультативный орган правительства и как высший орган особого звена правосудия — административной юстиции.

Счетная палата оказывает помощь правительству и Парламенту в контроле за исполнением бюджета и финансового законодательства, но ее полномочия распространяются только на государствейные органи­зации и предприятия. Есть и иные контрольные и консультативные органы: Центральный совет по изучению стоимости и рентабельности

§ 7. Судебная власть 419

государственных служб, наблюдающий за их эффективностью, Нало­говый совет, следящий за справедливым налогообложением, и др.

§ 7. Судебная власть

Во Франции — пять различных ветвей осуществления правосудия. Это:

1) общественные суды, когда рассмотрение мелких споров осущест­вляется непрофессиональными судьями — медиаторами (посредника­ми); в основном это отставные судьи, чиновники, знакомые с юриспру­денцией. Они назначаются местными советами — муниципалитетами, в стране их около тысячи человек;

2) иерархическая система судов общей юрисдикции, рассматрива­ющих уголовные и гражданские дела; дело рассматривает либо один судья, либо несколько профессиональных судей, но без участия при­сяжных заседателей;

3) различные специальные суды (для несовершеннолетних, воен­нослужащих и др.);

4) иерархическая система административных судов;

5) особое звено судов присяжных.

Кроме того, действуют некоторые квазисудебные органы (напри­мер, при Счетной палате — суд бюджетной и финансовой дисциплины).

Основную роль в системе правосудия играют суды общей юрисдик­ции. Низшая ступень в их системе — трибуналы малой инстанции (при рассмотрении уголовных дел они называются полицейскими судами или полицейскими трибуналами). Они создаются в главном городе департамента (если департамент относительно небольшой), в цент­ральном городе судебного округа или кантоне. В составе трибунала несколько судей, но дело рассматривает один судья, единолично. В этом трибунале рассматриваются сравнительно небольшие граждан­ские дела — с ценой иска до 20 тыс. франков и мелкие уголовные дела — лишение свободы до двух месяцев, штраф до 6 тыс. франков.

В каждом департаменте или судебном округе, объединяющем не­сколько мелких департаментов, создается трибунал большой инстан­ции (в крупном департаменте их несколько). Он имеет палаты по уго­ловным и гражданским делам. Эти палаты заседают обычно в составе трех судей, некоторые дела рассматривает судья единолично. Если осу¹ ществляется уголовное судопроизводство, судебное присутствие назы­вается исправительным судом. При трибунале большой инстанции действуют несколько следственных судей (следователей). По мелким преступлениям следствие проводит полиция. '

27*

420

Глава 17 Основы конституционного права Франции

Высшее звено — апелляционные суды (их 34). Судебный округ апелляционного суда охватывает в среднем 3—4 департамента. В соста­ве апелляционного суда множество палат — по гражданским, уголов­ным, социальным делам, палата по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и др. Суд рассматривает дела всегда коллегиаль­но, в составе нескольких судей.

Специальные суды создаются по разным вопросам, кроме «государ­ственных» судов по делам несовершеннолетних и военнослужащих су­ществуют и специальные суды, формируемые особым образом. Это суды по торговым делам (избираются коммерсантами), советы по тру­довым соглашениям (избираются предпринимателями и работниками на паритетных началах), суды по арендным делам (избираются сторо­нами на паритетной основе).

Суды присяжных, в том числе особые суды присяжных по делам несовершеннолетних и суды присяжных для военнослужащих, явля­ются особым звеном в системе общих судов. Они создаются⁴ в каждом департаменте и рассматривают только уголовные дела. Судебное при­сутствие состоит из трех профессиональных судей и девяти присяжных (народных) заседателей, подбираемых путем жеребьевки из списка из­бирателей (отказ от выполнения этой обязанности карается штрафом).

Возглавляет судебную систему (кроме административных судов) Кассационный суд (его часто называют Верховным судом). В его соста­ве несколько палат, которые рассматривают кассационные жалобы — жалобы на нарушение закона в судебном процессе. Решения палат могут быть обжалованы в пленарное заседание суда.

Систему судов административной юстиции возглавляет Государст­венный совет. Для разграничения компетенции общих и администра­тивных судов в конфликтных ситуациях создаются трибуналы по кон­фликтам. В системе административной юстиции работают не судьи, а иные государственные служащие — чиновники. Есть административ­ные суды первой инстанции (их 25) и апелляционные суды. Жалобы на решения последних подаются в Государственный совет. Админи­стративные суды вправе проверять законность всех административных актов — от муниципальных постановлений до ордонансов президента по самым разным вопросам: политическим (например, выборы), эконо­мическим (хозяйственное руководство на государственных предпри­ятиях), социальным (охрана окружающей среды), по вопросам образо­вания, нравственности (цензура кино) и др.

Прокуроры действуют при судах, начиная с трибунала большой инстанции. При Кассационном суде состоит генеральный прокурор. Все прокуроры подчиняются министру юстиции, они представляют в судах государство (поддерживают обвинение, защищают интересы го­сударства по гражданским делам).

§ 8 Местное самоуправление и управление 421

§ 8. Местное самоуправление и управление

г

Франция делится на регионы, департаменты и коммуны, которые считаются территориальными коллективами, и потому в них есть вы­борные органы самоуправления. Наряду с этим существуют админи­стративные округа, где выборных органов самоуправления нет и управ­ляет назначенный сверху супрефект. Есть историко-географические единицы — кантоны, которые не имеют собственных органов самоуп­равления и управления, а используются как избирательные округа для выборов в советы департаментов, иногда в них создаются судебные органы — трибуналы малой инстанции. Особое положение занимает являющаяся формой политической автономии Корсика — остров в Средиземном море (там есть местный законодательный парламент (Собрание) с ограниченной компетенцией, избираемый им более узкий коллегиальный орган, но исполнительную власть единолично осущест­вляет избираемый советом его председатель). Кроме того, при Парла­менте создаются еще три совета с правом совещательного голоса: эко­номический, социальный, культурный. Правительство Франции имеет право распустить парламент Корсики. На референдуме, проведенном в Новой Каледонии в 1998 г., одобрен ее договор с Францией, в соответ­ствии с чем внесена поправка в Конституцию 1958 г. Новая Каледония (бывщая колония) имеет теперь своеобразный статус ассоциированного штата с Францией. У нее есть местный парламент и избираемый им исполнительный орган.

Низовой административно-территориальной единицей является коммуна (община). Крупные города тоже имеют статус общин, но с более широкими полномочиями (самоуправление крупных городов идет еще от прошлых веков). В общине избирается совет сроком на 6 лет (9—69 человек) по мажоритарной системе. В выборах участвуют лица, живущие в коммуне 6 месяцев и 4 года уплачивающие налоги. Совет в свою очередь тайным голосованием избирает на 6 лет мэра и его заместителей, ведающих управлением. Мэр одновременно является председателем совета и по должности — представителем государствен­ной власти в коммуне.

Каждая коммуна имеет свой устав, который составляется на основе типового устава, утвержденного в 1984 г. К ведению общин относятся: водоснабжение, рынки, муниципальные библиотеки ц музеи, кладбища и др. Коммунальный (муниципальный) совет принимает бюджет, уста­навливает местные налоги, распоряжается имуществом коммуны, ут­верждает служащих, принимает программы развития, занимается рын­ками, санитарией, местными дорогами и т.д. Местные дороги принад­лежат коммуне (общине) на праве публичной собственности, предпри-

422

Глава 17 Основы конституционного права Франции

ятия, леса — на праве частной собственности (расположение первыми осуществляется на основае административного права, вторыми — гражданского права). Муниципальный совет может быть досрочно рас­пущен декретом Президента, принятым на заседании Совета мини­стров, но только по одной причине: если он не способен управлять коммуной. Этот декрет может быть оспорен в административном суде.

В департаментах (их 96 во Франции и 3 заморских департамента) избирается генеральный (департаментский) совет тоже на 6 лет по мажоритарной системе и с 1998 г. обновляется целиком (а не по час­тям). Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Исполнительным органом со­вета с 1982 г. является не назначаемый префект (позже он получил название комиссара республики, но теперь опять используется преж­ний термин), а избираемый им председатель совета. Тем не менее совет департамента менее самостоятелен в своих действиях, чем совет общи­ны, он более жестко контролируется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы министерств.

В регионах, объединяющих 3—8 департаментов (22 в метрополии и 4 заморских региона — Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон), также избирается региональный совет (с 1986 г. — прямыми выбора­ми). Он имеет более разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функ­ции. Исполнительным органом совета является избираемый им пред­седатель. Наряду с ним совет региона избирает бюро. Некоторые депар­таменты метрополии (это крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми сове­тами и мэрами.

Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-территориальных единицах имеются назначенные сверху чиновники — представители государства. В регионе это региональный префект (им является по совместительству префект самого крупного в регионе де­партамента), в департаменте — префект департамента, в округе, не яв­ляющемся «территориальным коллективом» и не имеющем своего со­вета, есть супрефект. Префект назначается Советом министров. Он представляет в своей административно-территориальной единице пра­вительство и каждого министра, руководит деятельностью государст­венных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальных интере­сов, законов, за поддержание общественного порядка. Он непосредст­венно отвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопро­сы, санитарию, благоустройство. В его распоряжении находится поли­ция. Аналогичные полномочия осуществляет в округе супрефект.


§ 8 Местное самоуправление и управление

423

Префект теперь не осуществляет административную опеку над ор­ганами местного самоуправления, но имеет право контроля за ними с точки зрения соблюдения законности: все решения местных советов должны исполняться с момента представления их префекту независи­мо от его визы на них (ранее требовалась такая виза). Эти решения должны представляться префекту в течение 15 дней, который, если считает их незаконными (и теперь только по этому основанию), может в течение двух месяцев обратиться в местный административный суд с иском об их аннулировании.