Geum.ru

Учебное пособие Благовещенск Издательство бгпу 2010

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


The New York Times
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   35
veto) было признано Верховным судом США неконституционным, утратившим силу, и после поправки Бэрда конгрессмены могли требовать вывода войск только обычным, законодательным путем.

Однако все положения Закона «О военных полномочиях», которые, кстати, в большинстве своем носят рекомендательный характер (только раздел 4 (а) (1) предусматривает реальное вмешательство Конгресса США), распространяются только на использование регулярных вооруженных сил США, тогда как из его действия была исключена возможность использования за пределами США сил ЦРУ и различных других нерегулярных формирований3, таких, как были использованы при попытке вторжения на Кубу в 1961 г.

Кроме того, Закон «О военных полномочиях» составлен таким образом, что он дополнял и уточнял положения Конституции США, однако в его же тексте, в частности в разделе 8 (d) (1), специально оговаривалось, что ничто «не направлено на пересмотр конституционных полномочий конгресса или президента».

Примечательно, что принятие Закона «О военных полномочиях» получило положительный отклик в американских СМИ. К примеру, The New York Times 8 ноября 1973 г. оценила отклонение veto Р. Никсона как «поворотный пункт в продолжающейся борьбе за восстановление американской конституционной системы сдержек и противовесов», а The Washington Post также 8 ноября 1973 г. заявила следующее: «Это не столько поражение для президента, сколько победа для страны». То же самое можно сказать и о состоянии общественного мнения, согласно проведенным в связи с этим опросам.

Тем не менее с 1973 г. ни один Президент США так и не признал Закона «О военных полномочиях» уже на том основании, что он неконституционным путем ограничивает власть главы государства как Верховного главнокомандующего вооруженными силами1. Вследствие нерешительности Конгресса США и настойчивости президентов последние неоднократно принимали решения об отправке американских войск за рубеж для проведения операций без непосредственного согласия конгрессменов.

Так, например, это относилось к Р. Никсону, который фактически просто игнорировал Закон «О военных полномочиях», а уже через несколько недель после вступления его в силу министр обороны США Дж. Шлезингер заявил, что этот законодательный акт, по его мнению, не мешает главе государства возобновить бомбардировки территории ДРВ, если он сочтет это необходимым2.

То же самое можно сказать и о пришедшем на смену Р. Никсону Дж. Форде, который неоднократно подчеркивал, что Закон «О военных полномочиях» серьезно сковывает его усилия на международной арене. В мае 1975 г. Дж. Форд во время инцидента с американским судном «Маягуэс» по существу игнорировал положения законодательного акта, ограничившись минимальными консультациями с представителями Конгресса США в связи с использованием вооруженных сил США за рубежом3.

Речь, кроме того, идет об участии США в событиях на африканском континенте – в провинции Шаба (Заир) в мае 1978 г., когда ВВС США осуществили транспортировку контингентов войск Бельгии и Франции, в неоднократных демонстрациях военной силы против Кубы, наращивании военной мощи США в районе Персидского залива в течение ноября 1979 г. – апреля 1980 г. и операции «коммандос», осуществленной 24 апреля 1980 г. с целью освобождения американских заложников в Иране, в период президентства Дж. Картера, который официально заявил, что он будет добиваться отмены ограничений, введенных в отношении военных полномочий Президента США.

Правда, когда в апреле 1975 г. в связи с кардинальным изменением обстановки в Юго-Восточной Азии среди определенных кругов США возникла идея оказания широкой помощи все более слабеющему режиму Нгуен Ван Тхеу в Сайгоне, критическое отношение к этому со стороны Конгресса США сыграло важную роль в том, что руководство страны отказалось от этой идеи.

Кроме того, также в 1975 г. Конгресс США, приняв поправку к законопроекту о военном бюджете на 1976 г. (так называемую «поправку Кларка»), наложил почти абсолютный запрет на финансирование вмешательства в Анголу и в итоге предотвратил прямое участие США в событиях в этой стране посредством оказания военной помощи ФНЛА и УНИТА – силам, ведущим тогда борьбу против Народного движения за освобождение Анголы (МПЛА)1. Однако в силу того, что вовлеченность США в ситуацию в Анголе произошла в форме проведения специальных операций, проводимых ЦРУ, т.е. действий, не попадающих в сферу применения Закона «О военных полномочиях», в очередной раз были выявлены недостатки и крайне малая эффективность последнего. Конгрессу США пришлось прибегнуть к Закону «Об ассигнованиях», чтобы повлиять на ситуацию.

В период президентства Р. Рейгана (хотя и в меньшей степени, чем в предшествующий период)1 это относится к отправке контингента вооруженных сил США (дважды) в Ливан в 1982 г., участии США в событиях в Чаде, военной операции на острове Гренада (1983 г.), нанесении ракетно-бомбовых ударов по территории Ливии в 1986 г., операции по эскортированию кораблей в районе Персидского залива (1987 г.) и т.д.2. Только однажды, в связи с участием контингента вооруженных сил США в миротворческой операции на Синайском полуострове, Конгресс США санкционировал решение Президента США «после достаточных предварительных консультаций и обсуждения», тогда как обычно конгрессменов, по существу, ставили уже перед свершившимся фактом3.

По данным Исследовательской службы Конгресса США, за первые десять лет действия Закона «О военных полномочиях» Президенты США 10 раз представляли Конгрессу США доклады об использовании вооруженных сил США за рубежом, из которых большинство относятся к периоду президентства Р. Рейгана1, тогда как общее количество подобных докладов составляет более 100, но только в одном случае (во время инцидента с американским судном «Маягуэс») была сделана ссылка на Закон «О военных полномочиях», в частности на Секцию 4 (а) (1). Другими словами, Президенты США практически постоянно игнорировали Закон «О военных полномочиях», попытки Конгресса США ограничить всевластие главы государства в области применения вооруженных сил США за рубежом не дали сколько-нибудь существенных результатов, и в целом данный законодательный акт во многом носит ограниченный характер. Важнейшим обстоятельством является то, что и после 1973 г. Президент США по-прежнему занимает доминирующие позиции, сохраняя за собой прерогативы, касающиеся военных полномочий2.

Между тем примечательно, что тенденция к сосредоточению в руках главы государства рычагов власти, связанных с вопросами войны, складывалась в течение долгого периода времени. Артур М. Шлезингер-младший в работе «Имперское президентство» (1973 г.) подчеркивает, что нарушение баланса сил между Президентом и Конгрессом США происходило постепенно, путем накопления первым прав, что особенно активно осуществлялось именно в области внешней политики. «Имперское президентство получило решающий импульс… от внешней политики, и прежде всего в результате захвата Президентом возможности единолично решать самый существенный для нации вопрос – вступление в войну….», и поэтому к началу 1970-х годов американский президент по вопросам войны и мира стал «самым абсолютным монархом (возможно, исключая Мао Цзе-дуна в Китае) среди великих держав мира»3.

Таким образом, понятие «имперское президентство», согласно Артуру М. Шлезингеру-младшему, отражает ситуацию, при которой Президент США возглавляет не только свое государство, но и является лидером мира в целом. Предполагается, что глава государства аккумулирует больше власти, чем необходимо в соответствии с его конституционными полномочиями, а атрибуты президентства становятся похожими на атрибуты европейских монархий.

По мнению Артура М. Шлезингера-младшего, этот процесс начался еще в конце XVIII в., продолжился в условиях XIX в., особенно во время гражданской войны в США (1861-1865 г.), когда под предлогом чрезвычайно ситуации А. Линкольн ввел военное положение в стране и сосредоточил в своих руках значительные полномочия1, а также на рубеже XIX – XX вв., когда обнаружилось стремление США расширить свое влияние в мире (испано-американская война 1898 г.), и, наконец, в XX в.

При этом началом радикального пересмотра ранее существовавшей практики в вопросах использования военной силы за пределами США, Артур М. Шлезингер-младший считает отправку в 1900 г. контингента вооруженных сил (численностью 5 тыс. человек) США в Китай под предлогом защиты «жизни и собственности американских граждан». С этого момента войны, в которые страна вступала по инициативе Президентов США У. Маккинли, Т. Рузвельта, У. Тафта, а также В. Вильсона, без одобрения со стороны конгрессменов, в отсутствие формального объявления войны, стали обычным делом.

В течение 1941-1945 гг. прерогативы Президента США, в данном случае – Франклина Д. Рузвельта, в военных вопросах были значительно расширены2, и этот период Артур М. Шлезингер-младший обозначает как «возрождающее президентство», в рамках которого происходило постепенное освобождение от тех препонов, которые чинили конгрессмены главе государства, однако вступление США во Вторую мировую войну 1939-1945 гг. требовало от него решительных действий.

В условиях начавшейся «холодной войны» указанные процессы и вовсе стали необратимыми, например при Г. Трумэне («восходящее президентство»), который, «настаивая на том, что лишь прерогативы президента действительно отвечают требованиям ситуации…, в опасной и драматической степени расширил возможности будущих президентов втягивать страну в большую войну»1.

Правда, продолжает Артур М. Шлезингер-младший, в меньшей степени это было характерно для Д. Эйзенхауэра, оказавшегося на посту Президента США после Г. Трумэна, а также для Дж. Ф. Кеннеди, тогда как в большей степени – для Л. Джонсона («вздыбившееся президентство»), а особенно для Р. Никсона, который, по его мнению, пошел еще дальше, «сорвав даже те фиговые листки, которыми его предшественники прикрывали свои притязания на единоличную президентскую власть»2. Р. Никсон фактически совершил конституционный переворот («революционное президентство»), имевший целью окончательно ослабить Конгресс США по всему фронту и «перейти к системе управления, основанной на президентской власти».

Немалую роль, по мнению Артура М. Шлезингера-младшего, в усилении президентской власти сыграла «холодная война» и порожденная ею так называемая «кризисная дипломатия». «Вера в перманентный всеобщий кризис, а также страх перед коммунизмом и убежденность в праве США оперативно вмешиваться в дела всего мира – все это привело к беспрецедентной централизации в руках Президента США решений по вопросам войны…», – подчеркивал он3. Однако господствовавшая среди американских политологов4 идея о том, что «внешняя политика должна быть доверена исполнительной власти», – продолжает Артур М. Шлезингер-младший, которого поддержали многие американские политологи, – «сгорела в пламени Вьетнама»5.

Как результат, в 1973 г. Конгресс США принял Закон «О военных полномочиях», ограничивший прерогативы главы государства в вопросах использования военной силы, после чего в течение 1974-1978 гг. появилась целая серия законодательных актов, связанных с уменьшением полномочий президентской власти: О контроле над бюджетом, позволивший конгрессменам контролировать расходование средств федерального бюджета; Об избирательной кампании, устранивший практику вливания огромных средств в капании по выборам Президента США; О чрезвычайном положении в стране, отменивший множество существовавших к тому моменту президентских чрезвычайных полномочий; Об этике поведения правительственных чиновников, позволяющий назначать специальных обвинителей, чтобы расследовать преступления, совершенные высокопоставленными чиновниками исполнительной власти.

В 1976-1977 гг., вслед за слушаниями, состоявшимися в 1975 г., в ходе которых были раскрыты многочисленные злоупотребления со стороны американских спецслужб, Сенат и Палата представителей Конгресса США создали комитеты по разведке.

В 1980 г. появился закон, усиливший контроль Конгресса США над американским спецслужбами, особенно в том, что касалось проведения тайных операций за пределами страны.

Между тем один из известных в нашей стране американистов Э.А. Иванян, полагая, что «суть, значение и пределы президентской власти в США определяются целым рядом факторов, среди которых не только конституционные основы президентской власти в их современной интерпретации, политическая и социально-экономическая ситуация, в рамках которой функционирует глава государства, его личностные качества, включая меру доверия к нему со стороны общества, но и международная обстановка и степень угрозы, которую она представляет для национальной безопасности страны», констатирует, что история свидетельствует, что Президенты США часто превышали свои конституционные полномочия, особенно в период международных кризисов. «В принципе, решающую роль в определении предела полномочий Президента США во внешнеполитической сфере сыграла и будет играть ситуация на международной арене»1.

С мнением Э.А. Иваняна, действительно, можно согласиться, поскольку в критической ситуации, в которой может оказаться любая страна, только четкие действия конкретного лица, в данном случае главы государства, способного взять на себя всю полноту ответственности за возможные последствия, способны привести к выходу из кризиса1.

В США данный тезис поддерживают отдельные политологи. Так, например, М. Смит и К. Поттер, обосновывая эту точку зрения, подчеркивали, что некоторые люди напрасно опасаются, что глава государства может превысить свои полномочия в условиях чрезвычайного положения, т.к., во-первых, одна из неотъемлемых сторон американской политической системы состоит в том, чтобы в определенной мере уповать на честность и мудрость лица, возглавляющего исполнительную власть, во-вторых, он должен действовать в рамках строго установленных процедурных ограничений2.

Наряду с ними данный тезис неизменно отстаивает Г. Киссинджер, который в 1976 г. заявил следующее: «Конгресс США не обладает работоспособной организацией, достаточной информацией, а также высокой степенью ответственности, чтобы решать текущие вопросы внешней политики США, и для осуществления ясной, последовательной и всесторонне продуманной политики. Президент же располагает такими средствами, и ему должно быть предоставлено право проводить ее в жизнь от имени всей страны, поскольку, ведя дела с другими государствами, США должны говорить одним голосом». В 1994 г. Г. Киссинджер вновь повторил свою мысль: «Все другие государственные институты могут высказываться по вопросам внешней политики, но лишь Президент в состоянии в долгосрочном плане проводить внешнюю политику в жизнь»3.

Однако исследователь Л. Фишер, полагающий, что тенденция фактического перехода военных полномочий в руки главы государства не соответствует замыслам отцов-основателей, расценивает «президентские войны» как противоречащие Конституции США, как кризисное явление внешней политики4.

Идеи, высказанные Артуром М. Шлезингером-младшим, оставались весьма популярными вплоть до начала 1980-х годов. Однако с приходом к власти администрации Р. Рейгана в США стали появляться работы, в которых прослеживается ностальгия по сильной президентской власти, институт которой был ослаблен в предшествующее десятилетие. В одной из таких работ подчеркивалось, что только исполнительная власть может обеспечить эффективное руководство, тогда как представляющие законодательную ветвь власти члены Конгресса США ради общенациональных интересов должны переориентироваться на «лояльное партнерство». «Президентство – единственный институт в американском государстве, способный оценить всеобъемлющие перспективы и решить вопрос о приоритетах в области внешней… политики… Определенные опасения вызывает то, что на волне вьетнамских событий попытки ограничить «имперское» президентство зашли слишком далеко и подвергли опасности исполнительную власть. Сильная президентская власть необходима для проведения внешней политики, которая защитила бы национальную безопасность США»1.

Сторонник сильной президентской власти Р.А. Дивайн считает, что верховенство в вопросах внешней политики должно принадлежать ей, а не Конгрессу США, который часто действует под влиянием местнических, групповых интересов и не в состоянии быстро и компетентно принимать решения. При этом период президентства Р. Рейгана Р.А. Дивайн характеризует как «революцию», поскольку Р. Рейгану как главе государства удалось не только сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, но и создать основу для проведения эффективной внешней политики2.

В период президентства Дж. Буша (1989-1993 гг.) глава государства, имевший за плечами весьма богатый опыт деятельности в сфере внешней политики, также сумел сосредоточить нити внешнеполитического механизма США в Белом доме и зачастую действовал как Верховный главнокомандующий ВС США.

Во время военной интервенции в Панаму в 1989 г. Конгресс США поддержал Президента США, однако принял резолюцию, которая гласила, что подобные действия не должны являться прецедентом вмешательства США во внутренние дела иных государств3.

В условиях Кувейтского кризиса 1990-1991 гг., одной из составляющих которого стала война в Персидском заливе (17 января – 3 марта 1991 г.), только после длительных и весьма обстоятельных дебатов о правомерности использования военной силы Конгресс США проголосовал за 5 обычных резолюций и в дополнение принял одну объединенную резолюцию, которая уполномочила Дж. Буша использовать вооруженные силы в целях принуждения Ирака, если Президент США определит и доложит конгрессменам, что все мирные средства исчерпаны. Только 16 января 1991 г. глава государства представил Конгрессу США требуемые доказательства, после чего Сенат и Палата представителей незамедлительно приняли эту резолюцию1.

В 1990-е годы, с приходом к власти в стране Уильяма Дж. Клинтона, участие Конгресса США в решении различных вопросов, затрагивающих сферу внешней политики, расширилось. Фактически все, что предпринимала администрация Б. Клинтона на международной арене, широко обсуждалось в рамках Конгресса США. Это касалось и такого аспекта, как использование военной силы, в том числе финансирования конкретных акций вооруженных сил США за рубежом.

Во многом это стало результатом того, что в условиях окончившейся к тому моменту «холодной войны» уже не требовалось такого безусловного сосредоточения рычагов власти в руках одного лица, в данном случае главы государства, как это было необходимо в период острейшей по своей характеру конфронтации с участием обеих «сверхдержав». И хотя в отдельных случаях, относящихся к 1990-м годам, возникала необходимость принимать быстрые решения, тем не менее в США тогда случилось своеобразное «замедление» процесса принятия решений, касающихся внешней политики. Можно сказать, что представители руководства США, и в первую очередь члены Конгресса США, оказались подвержены тенденции достаточно часто пускаться в полемику, нередко длившуюся в течение долгого периода времени. Однако и в период президентства Уильяма Дж. Клинтона при проведении военных операций за пределами США ссылка на Закон «О военных полномочиях», в частности на раздел 4 (а) (1), отсутствовала2. Дж. Ю, профессор школы права в Беркли, в университете Калифорнии, выступая 15 марта 1999 г. на страницах The Wall Street Journal, писал в связи с этим следующее: «…Хотя Закон О военных полномочиях от 1973 г. не был аннулирован, правительство Клинтона действовало так, как будто его не существует»1.

К примеру, в 1998-1999 гг. США использовали военную силу на Балканском полуострове, в связи с обострением ситуации вокруг Косово, без предварительного разрешения Конгресса США, в стенах которого долгое время продолжались дебаты по этому поводу, но консенсус так и не был достигнут. Объявляя о своем решении принять участие в военной операции против Югославии, Уильям Дж. Клинтон действовал в соответствии со своими «конституционными полномочиями осуществлять внешнюю политику страны, а также как верховный главнокомандующий и глава правительства».

Ощущая свою отстраненность, отдельные члены Конгресса США явились инициаторами подачи иска против Уильяма Дж. Клинтона в Федеральный Окружной суд (округ Колумбия), обвинив главу государства в том, что он нарушает положения Закона «О военных полномочиях» посредством превышения установленных этим законодательным актом сроков использования военной силы в 60 дней, однако решение судебных властей (в том числе и Верховного суда США, куда была подана апелляция) оказалось в пользу Уильяма Дж. Клинтона2.

В результате в условиях формирования «нового мирового порядка» реальные военные полномочия главы государства расширились, поскольку в настоящее время Президенты США могут прибегать к масштабному использованию военной силы за рубежом без санкции Конгресса США либо односторонне, либо коллективно, используя при этом в качестве правового обоснования решения НАТО.

Одним из ярких примеров того, как в настоящее время функционирует реально существующий механизм принятия решений об использований военной силы, который в наименьшей степени отражает идеальную модель, зафиксированную в Конституции США и других законодательных актах (в первую очередь в Законе «О военных полномочиях»), связан с трагическими по своему характеру событиями 11 сентября 2001 г. и его последствиями.

В первом «Обращении к нации», которое президент США Дж. Буш-младший сделал вечером 11 сентября 2001 г., решение осуществить «акцию возмездия» еще не фигурировало, однако одновременно с этим на сайте одного из самых влиятельных в стране периодических изданий –