Geum.ru

С. Торайгырова Региональный центр политических исследований политическая реальность в разнообразных ее проявлениях павлодар 2008 ббк 66(5Каз)

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   21

литература:

1 Уваров Н.В. Теория государственного управления: учебное пособие.- Петропавловск, 2003.- С.112

2 Атаманчук Г.В. Система государственно-административного управления. - М., 1997. - С.24

3 Конституция Республики Казахстан: принята на республиканском референдуме 30 авг. 1995 г. – Алматы, 2007.

4 Новый этап демократизации Казахстана – ускоренное развитие свободного демократического общества.- Выступление Президента рК Н.А.Назарбаева на совместном заседании Палат Парламента РК\\Звезда прииртышья. - № 56 (17651) 17 мая 2007. - С.2


Предпосылки формирования централизации государственного управления в транзитный период


Алтыбасарова М.А.


Вопрос о соотношении центральной и местной власти является весьма актуальным и важным для государственного управления Казахстана, который обладает большой территорией, неоднородной в региональном плане.

Отношение «центр-периферия» характеризируется в современном Казахстане значительным доминированием центральной власти над местной. Это, впрочем, характерно не только для Казахстана, но и для других постсоветских государств, которые можно рассматривать как жестко, в этом смысле, централизованные.

Неоднородность государства в широком смысле, как государственно оформленной территории в пределах его границ, порождает неоднородность государства в узком смысле как администрации. Администрацию в данном случае мы понимаем как социально-политический институт, который осуществляет управление обществом, существующего в рамках определенного национального государства. Из этой объективно существующей неоднородности государства вытекает разделение его структуры как управляющего обществом института на центральную и местную власти.

Центральная власть, по мнению В.А.Халипова, означает, во-первых, осуществляемую из центра государства, то есть его столицы, власть высших государственных органов соответствующими высокопоставленными органами управления, учреждениями и лицами. Во-вторых, центральная власть представляет собой собственно главный руководящий властный узел страны [1].

Центральная власть отвечает за страну в целом, ее жизнедеятельность как единого социально-политического организма, ее суверенитет, национальную безопасность, территориальную целостность, защиту интересов всего общества в целом, функционирование государства на международной арене. Высшие органы центральной власти представлены законодательной, представительной, исполнительной и судебной ветвями власти. Однако их взаимоотношения в зависимости от характера политической системы и других факторов в различных странах неодинаковы между собой. В зависимости от этого различают государства с парламентским правлением, президентским правлением, смешанным парламентско-президентским правлением.

В определенном смысле местная власть дополняет центральную власть и распространяет ее влияние и авторитет в различных уголках страны. Если центральная власть рассматривает управляемую ею страну как социально-экономическое и политическое целое, то местная власть формируется с учетом экономического, исторического, демографического, экологического и иного своеобразия той территории, на которой она действует.

Следует, однако, иметь в виду, что местная власть обладает определенной спецификой по отношению к центральной власти. Осуществляемая из центра государства, центральная власть по сути своей власть государственная, то есть направленная на защиту и представление национальных интересов страны. Иначе говоря, современное национальное государство формируется и функционирует как социально-политический институт, представляющий интересы нации как существующего в данных геополитических границах сообщества, основанного на принципе совместного гражданства.

В чисто географическом плане, не считая столичных жителей, центральная власть отстоит от своих граждан, расселенных по территории страны, далеко. В этом плане местная власть, не в пример центральной власти, приближена к своим жителям. Будучи по своим социально-политическим функциям властью, то есть опирающимся на принуждение управлением, местная власть, однако, отражает не национальные интересы, а интересы местного сообщества. Поэтому местная власть может иметь полностью государственный характер (как это имеет место в современном Казахстане), либо выступать как сочетание и взаимодействие государственной власти и негосударственного по своему характеру местного самоуправления.

Прежде чем продолжить дальнейшее исследование нашей темы, попытаемся ответить на вопрос: что есть политическая централизация вообще и централизация государственной власти, в частности? А.Н.Смирнов определяет политическую централизацию как организационный процесс, состоящий в объединении неких прежде автономных единиц вокруг общего Центра. Этот процесс связан с установлением новой системы отношений и обусловлен общностью интересов и целей политических субъектов или необходимостью обеспечения целостности политических систем и подсистем с присущими им структурой, субординацией и единым центром. Централизация предполагает наличие центра и периферии и установление между ними отношения господства и подчинения [2].

Не претендуя на полноту охвата всего этого явления, отметим, что под централизацией государственного управления мы понимаем тот порядок организации государственной власти, при котором она предстает в виде единой иерархической пирамиды. Нижестоящие элементы этой пирамиды полностью подчиняются вышестоящим, не обладая сколько-нибудь существенной автономией и правами на независимое от вышестоящих органов ведение дел на своем уровне. Важнейшим условием централизации государственного управления является сосредоточение в его центре важнейших, решающих функций руководства и управления.

Данное определение централизации в достаточно полной мере характеризует отношение «центр-периферия» как в Казахстане, так и в других странах СНГ.

Важнейшей характеристикой централизации власти является монополия центра на политическую власть в стране. Центр является решающим и единственным субъектом государственной власти в обществе. Региональным и местным властям при таком режиме отводится роль только лишь проводников политики центра.

В условиях монополии центра на политическую власть отсутствует разделение полномочий и предметов ведения между центром и местами, то есть разделение власти по вертикали. В Казахстане местные исполни­тельные органы, которым принадлежит реальная власть на местах, входят, в соответствии со статьей 87 Конституции Республики Казахстан, «в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории» [3].

Централизованная система власти в Казахстане сложилась на рубеже 1980-1990-х годов в контексте построения его независимой государственности. Говоря о формировании централизованной системы государственного управления, мы рассмотрим социально-экономические и политические предпосылки, а также институты, с помощью которых эта система функционирует и воспроизводит себя.

Для существования в современном Казахстане централизованной системы власти имеется ряд предпосылок исторического, экономического, этнополитического характера. В данном подразделе мы рассмотрим более подробно эти предпосылки. Без этого анализа невозможно глубоко понять развитие, структуру и функционирование централизованной системы власти в современном Казахстане.

Имеются определенные исторические предпосылки местного и общественного самоуправления в Казахстане, которые относятся к дореволюционному периоду, когда наша страна входила в состав Российской империи. Период полного присоединения Казахстана к России продолжался, начиная с 1731 г., в течение почти 130 лет.

Первоначально в состав России вошли ханства Младшего и Среднего жузов. В восемнадцатом веке и первом двадцатилетии девятнадцатого века взаимоотношения этих ханств и Российской империи можно определить как отношения вассалитета и протектората с их общей направленностью на превращение Казахстана в колонию России. Более интенсивно эта политика начинает осуществляться после принятия в 1822 г. «Устава о сибирских киргизах» и реформы 1824 г. в Младшем жузе, в результате которой была ликвидирована ханская власть в этих входивших в состав Российской империи частях Казахстана.

В результате реформ 1822 и 1824 годов царизм создал в Казахстане аппарат административного и политического управления, используя при этом в основном представителей прежней феодально-родовой верхушки казахского традиционного общества: султанов и наиболее сильных в политико-экономическом отношении биев. Такая система управления в Казахстане получила название султано-бийской. Она имела полуколониальный характер. Объясняется это тем, что самодержавие в тот период не располагало экономическими, административными и политическими средствами, которые позволили бы ему содержать эффективный аппарат колониального управления из российских чиновников на всех ведущих и ответственных постах. Из-за этого оно вынуждено было доверить довольно значительные административно-судебные посты представителям казахской феодально-родовой знати и присваивать им военные и гражданские чины [4].

Система местного управления в Казахстане в первой половине XIX века строилась на централизованных началах. Принцип выборности казахских управителей среднего (округ) и нижнего (волость, аул) звеньев дополнялся необходимостью их утверждения колониальной администрацией, что отнюдь не способствовало децентрализации системы управления. Наоборот, колониальная администрация имела жесткий централизованный вид, направленный на строгий контроль над местным управлением казахским населением.

В конце 40-50-х годов девятнадцатого века самодержавие провело в Казахстане ряд усовершенствований в административном управлении. К ним можно отнести введение института попечителей в Младшем жузе, которые назначались уже из русских чиновников; привлечение к административной деятельности в Среднем жузе представителей среднего звена феодально-родовой знати, которых, по мнению царизма, было легче контролировать; создание вместо должностей управляющих областями института военных губернаторов. Все это было свидетельством того, что царизм приступил к окончательному вытеснению представителей высшей феодально-родовой знати с занимаемых ими крупных административных постов и к ликвидации вообще таковых внутри степи. Иначе говоря, был сделан шаг к введению нового административного управления и к созданию таких административных должностей, которые замещались бы только русскими чиновниками.

Вместе с вытеснением казахов из среднего звена местного управления, в Казахстане исчезла его выборность, поскольку русские чиновники занимали свои должности на основе назначаемости. Это означает вместе с тем, что централизованный характер колониальной администрации в Казахстане еще больше усилился. Целью этой централизации было окончательное присоединение Казахстана к России и его превращение во внутреннюю провинцию империи.

В еще большей мере на эту цель были направлены Временные положения 1867-1868 годов, которые произвели реформу управления в Казахстане. Эта реформа разделила территорию Казахстана между тремя генерал-губернаторствами России – Оренбургским, Западно-Сибирским и Туркестанским. Для всех этих территорий был установлен единый режим управления, носивший статус колониального режима. В южных областях Казахстана этот режим определялся Положением об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областями 1867 г. Для центрально-западных и северо-восточных областей Казахстана, а также полуострова Мангышлак режим определялся Положением об управлении степными областями 1868 г.

В результате реформ 1867-1868 годов в Казахстане сложился режим управления, который может быть охарактеризован следующими чертами. Во-первых, все высшие и даже средние звенья управления занимали чиновники русской и ряда других национальностей, за исключением коренного этноса. Только в низовых звеньях управления, в так называемых органах общественного управления, ведущие посты занимали представители казахской национальности. Во-вторых, характерной чертой режима являлась огромная централизация власти в руках генерал-губернаторов, военных губернаторов и прочих чинов, которые непосредственно подчинялись высшей верховной власти в метрополии и несли ответственность за свои действия только перед ней. В-третьих, режим носил военно-бюрократический характер, так как в нем наиболее важные посты занимали лица военного ведомства.

Военно-бюрократический характер установившегося в Казахстане режима колониального управления в еще большей мере усиливал его централизованный характер, поскольку военная сфера всегда отличалась иерархичностью, единоначалием, строгой дисциплиной, беспрекословным подчинением нижестоящих чинов вышестоящему начальству. Выражением и персонификацией сильной военной и административной власти был генерал-губернатор.

Необходимо вместе с тем отметить, что, отобрав у казахов средний уровень местного управления в виде округов, а затем уездов, который стал наиболее приближенным к казахскому населению звеном колониальной администрации, Временные положения 1867-1868 гг. придали большее значение низовому уровню – волостям и аулам. На этом уровне была введена двухзвенная система управления, состоявшая соответственно из волостного съезда и волостного управителя, аульного схода и аульного старшины. Выборная система органов общественного самоуправления регулировалась статьями 85-99 Временного положения 1867 г. и статьями 62-67 Временного положения 1868 г., провозглашавшими что «волостные и аульные выбираются народом».

Усиление выборного начала в местном самоуправлении в тот период выражалось в расширении активного избирательного права сравнительно большему числу казахского населения по сравнению с Уставом 1822 г., которое предоставляло избирательное право только представителям феодально-родовой знати. По Временным положениям 1867-1868 гг. активным избирательным правом пользовались все мужчины, являющиеся кибитковладельцами. Аульный сход, решавший наиболее важные дела аула, в том числе и выборы аульного старшины, формировался из десятников, то есть одного представителя десяти кибитковладельцев. Волостной съезд, на котором выбирался волостной управитель, составлялся из выборных от каждого аула, пятидесятников, которые избирались аульными съездами по одному от каждых пятидесяти кибиток.

В соответствии с Временным положением главными распорядительными органами общественного самоуправления в волости был волостной съезд выборных пятидесятников, а в аулах – аульный сход выборных десятников. К ведению волостного съезда относились выборы должностных лиц волостного управления, а также судей-биев; разрешение споров по земельным вопросам, показания о числе кибиток в волости, раскладка местных и земских сборов и повинностей и другие. Аульный сход занимался выборами старшины, перераспределением джайляу и кыстау между хозяйствами семей, распределением суммы кибиточного сбора, причитающегося с аула. Волостной съезд сопровождался ожесточенной борьбой, интригами, подкупами, фальсификациями, жалобами и т.д. Это было связано с конкуренцией между различными группировками, возникавшими на родовой основе, за место волостного управителя. Как правило, в составе волости, включавшей по Временному положению 2000 кибиток, оказывалось несколько мелких территориально близких родов, каждый из которых стремился провести своего кандидата. Перед выборами волостного управителя образовывались две, а иногда и больше родовых партий, что вело к обострению групповой борьбы за власть.

Вместе с тем, этот ограниченный опыт местного самоуправления в дореволюционном Казахстане едва ли может быть применен в современных условиях. Прежде всего, принципиально изменилась социально-политическая среда казахстанского общества. Казахстан в настоящее время превратился в национальное государство современного типа, в котором интенсивно протекают модернизационные процессы.

Местное самоуправление казахов в дореволюционный период служило потребностям колониальной администрации Российской империи. В лице волостных управителей и аульных старшин как функционеров общественного самоуправления казахов царское правительство получило неоплачиваемую из центра низовую администрацию, беспрекословно выполняющую все указания своего начальства. В частности, при их помощи царская администрация, почти без участия своих чиновников, пополняла казну за счет сбора налогов и податей.

В современном Казахстане как суверенном государстве требуются новые формы децентрализации системы управления обществом, в том числе местного самоуправления, адекватные условиям модернизированного общества. Общественное самоуправление казахов в дореволюционный период было включено в жестко централизованную систему колониальной администрации Российской империи, которая имела целью превращение Казахстана в ее внутреннюю провинцию. Поэтому как элемент централизованной системы государственного управления общественное самоуправление казахов не могло само не иметь огосударствленного и централизованного характера.

Необходимо, кроме того, указать на то, что местное самоуправление в дореволюционном Казахстане было предназначено для моноэтнического традиционного общества замкнутого характера, каковым было в то время казахское сообщество. К тому же, как было сказано выше относительно основных характеристик колониального режима управления, утвердившегося в Казахстане на основе Временных положений 1867-1868 гг., местное самоуправление казахов имело этнический характер, поскольку верхние этажи управления занимались представителями русской и других, некоренных, национальностей. Такое местное самоуправление не может быть использовано в современном Казахстане как полиэтническом модернизированном обществе открытого характера. Исходя из опыта других стран, можно заключить, что в местное самоуправление в полиэтническом Казахстане должны обязательно входить представительные органы, в которых происходит согласование интересов различных этносов, проживающих на той или иной территории.

Таким образом, анализ исторических предпосылок децентрализации государственного управления и, в первую очередь, местного самоуправления в Казахстане показывает их слабость и незрелость для использования в современных условиях. Возникнув в ограниченном масштабе (в аспекте управления Казахстаном), местное самоуправление функционировало само в рамках централизованной системы колониальной администрации, поэтому несло в себе значительные элементы централизованного режима.

К тому же даже указанные ограниченные элементы местного самоуправления казахским сообществом не получили в дальнейшем, в советский период, сколько-нибудь существенного закрепления. Наоборот, в условиях формального самоуправления трудящихся, когда реальная власть принадлежала коммунистической партии и государственному аппарату, ограниченные элементы местного самоуправления казахов были полностью уничтожены. В настоящее время перед казахстанским обществом стоит задача возрождения местного самоуправления населения, соответствующего условиям современного общества.

Можно отсюда заключить, что развитие государственного управления в Казахстане на протяжении последних трехсот лет, в течение которых, собственно, произошло формирование его национального государства, создало гораздо больше предпосылок для образования централизованного режима управления, чем децентрализованной системы. Существующая в настоящее время централизованная система власти возникла, таким образом, не на пустом месте. Ее исторические корни уходят не только в советское прошлое, но и в более далекие времена. Поэтому децентрализация такой системы управления представляет собой сложную проблему, которая имеет не только политическое измерение, но также и социальное, культурное, психологическое и другие измерения.

В экономическом плане выбор централизованной системы управления был предопределен как отсутствием класса собственников, институтов и инфраструктуры рынка, так и необходимостью создания единого экономического пространства Казахстана. Единое экономическое пространство государства, являющееся основой основ национальной экономики, фактически отсутствовало в Казахстане в советское время.

Говоря о природе советской социалистической экономики, В.И.Ленин определил ее как единую социалистическую фабрику, руководство которой осуществляется из единого центра. Исходя из этого, Казахстану в советской экономике отводилась роль сырьевого цеха. Это сырье, добываемое из богатых недр Казахстана, а также продукция его сельского хозяйства, поступали затем на переработку в другие цеха единой социалистической фабрики, которые находились в других, в первую очередь западных, регионах Советского Союза.

Такой способ функционирования советской экономики приводил к тому, что различные регионы Казахстана были ориентированы не столько на себя, сколько на другие регионы СССР. Так, основным потребителем угля из Экибастуза были энергетические станции Урала. Железные руды из Казахстана поставлялись на Урал и Украину, а руды цветных металлов поставлялись на Украину и в Сибирь. Аналогичная ситуация складывалась и с продукцией сельского хозяйства Казахстана.

Сырье, произведенное в Казахстане, возвращалось затем в республику в виде готовой продукции, произведенной в других республиках Союза. Такой способ товарообмена был невыгоден для Казахстана и других республик Средней Азии, которым в советской экономике также отводилась роль сырьевого цеха. Для того, чтобы облегчить диспаритет цен между сырьем и готовой продукцией, центральное руководство выделяло этим республикам субвенции, которые позволяли им поддерживать у себя необходимый жизненный уровень.

Однако такая экономическая политика консервировала в Казахстане и Средней Азии сырьевую направленность экономики этих республик. Эта направленность экономики республик Казахстана и Средней Азии приобрела долгосрочный характер, преодоление которой требует огромных усилий государства и общества. В настоящее время подобная ситуация в странах Центральной Азии остается непреодоленной. Это ведет к общей социально-экономической отсталости этих государств в постсоветский период.

Экономический кризис конца 1980-середины 1990-х годов привел не только к ухудшению положения населения, но и поставил под угрозу и без того разрозненное экономическое пространство новых независимых государств. Напуганное угрозой повышения цен, население сметало с прилавков магазинов все товары, что привело к острейшему дефициту конца 80-начала 90-х годов. В этой ситуации руководители областей стали вводить запреты на вывоз продуктов питания из руководимых ими регионов.

Можно вспомнить, что в этот период руководители целинных, или, как говорят, «хлебных» областей Казахстана стали вводить запрет на вывоз зерна из своих регионов. В ответ руководители других, «нехлебных», областей Казахстана стали вводить запрет на вывоз своей продукции. Возникла угроза экономической войны регионов, которая вела к окончательной дезинтеграции экономического пространства Казахстана и других республик, а впоследствии новых независимых государств.

Угроза дезинтеграции экономического пространства стала возможной в результате ослабления центральной власти союзного государства. В этой ситуации гораздо большей властью для противодействия экономической интеграции обладали власти союзных республик, в первую очередь, тех, где сохранили свою власть и свои позиции руководители компартий этих республик. Они сумели сохранить в своих руках значительный административный ресурс и использовать его для противодействия угрозам экономической раздробленности.

В тех условиях угроза экономической раздробленности порождала угрозу политической раздробленности, за которой могла последовать территориальная раздробленность. В той или иной мере такая угроза стала реальностью в Молдавии, Таджикистане, Грузии и некоторых других бывших советских республиках. Одной из главных причин этого было появление в некоторых регионах этих республик местных элит, которые противопоставили себя правящей республиканской элите. Ослабление и смена правящей республиканской элиты в этих государствах привели к соответствующему усилению региональных и местных элит, которые фактически вышли из подчинения центральной власти этих государств.

Ситуация 1990-х годов в Российской Федерации, как и в ряде других постсоветских государств, характеризовалась достаточно жестким противостоянием центральной и региональных элит. Российский исследователь Леонид Полищук вполне обоснованно считает такое положение результатом не отсутствия политической воли центра, а дефицитом у него политических ресурсов: «Перемены в российской политике привели к пространственному сужению политического кругозора и вытеснению региональными властями федеральных в системе политических предпочтений населения. Отчасти это произошло потому, что после отказа центра от прямой поддержки предприятий, контроля над ценами и социальных субсидий значительная часть этих функций была подхвачена на региональном уровне».

Противостояние центральной и региональных элит в России в 1990-е годы было во многом предопределено исторически. Оно связано с противостоянием союзной и российской республиканской элиты в конце 1980-начале 1990-х годов. В этом противостоянии республиканская элита опиралась на региональные элиты, тем самым способствуя их усилению. С распадом СССР региональные элиты в России еще более усилились, что способствовало возрастанию сепаратистских настроений в них, прежде всего, в ее национальных республиках.

В этом смысле ситуация в Казахстане на закате советской эпохи была принципиально иной. В Казахстане, в отличие от России, не было совпадения союзного и республиканского центров. Центр был только один, что предотвратило конкуренцию со стороны иных элит, претендующих на роль центра.

Распад СССР не вызвал в Казахстане болезненных явлений, связанных с потерей управляемости в основных сферах жизни общества. Процессы суверенизации способствовали тому, что властные элиты в центре и на местах, как и все население Казахстана в большей мере ориентировались на руководство республики, чем на слабеющие структуры власти союзного центра. Исчезновение союзного центра не вызвало вакуума власти в республике, синдромов безвластия.

Непрерывность власти была благоприятным моментом при смене государственности в Казахстане. Руководящие элиты в центре и на местах практически не изменили своего состава. У руководства республики не было необходимости радикальной, революционной ломки старого государственного аппарата, смены элиты, что неизбежно могло дестабилизировать ситуацию в обществе.

Центральная власть в республике взяла на себя всю полноту власти и ответственности, что освободило региональные элиты от ответственности за положение дел на местах. Иначе говоря, региональные элиты, видя дееспособную власть в новом центре, не стали проявлять излишнюю самостоятельность и инициативу в своих регионах, а предпочли подчиняться, как и в прежние времена, республиканскому руководству.

Тем самым в Казахстане были исключены любые сепаратистские и автаркические настроения среди региональных элит. Практика становления государственности в странах с большой, подобно Казахстану, территорией свидетельствует о том, что у руководителей отдаленных от центра территорий время от времени появляется желание отделения от страны. Так, Австралия столкнулась в начале двадцатого столетия с угрозой сецессии со стороны штата Южной Австралии (1906 г.), Западной Австралии (1906 г.), Тасмании (1908 г.)

Сложившаяся в начальный период независимости ситуация во взаимоотношениях центра и периферии в Казахстане означала сохранение в республике централизованной системы государственного управления. Ее закреплению и последующему утверждению в практике государственного управления способствовала система назначения руководителей исполнительных органов власти регионов президентом страны. Тем самым зависимость региональных элит от центральной элиты получила свое институциональное оформление.

Таким образом, сложившаяся в Казахстане централизованная система государственного управления имеет свои исторические предпосылки. Эта система является во многом преемницей советской системы централизованного управления государством и обществом. Организация государственного управления в советской административно-командной системе отличалась предельной централизацией, доминированием в ней вертикальных связей и отношений над горизонтальными связями и отношениями.

Для организации местной власти в советской системе государственного управления была характерна система двойного подчинения, когда местные органы управления подчинялись, с одной стороны, местным партийным комитетам, а с другой стороны, вышестоящим союзно-республиканским министерствам и ведомствам. В основе подчинения местным партийным комитетам лежала система номенклатуры, когда руководящие кадры для местных органов управления выдвигались и назначались партийными комитетами. Основу подчинения союзно-республиканским министерствам и ведомствам составляла система контроля, распределения ресурсов и утверждения плановых показателей местным органам власти. Горизонтальные связи и отношения в организации местной власти носили формальный характер и способствовали укреплению положения местной бюрократии.

Сверхцентрализация советской административно-командной системы закономерно вела к бюрократизации системы управления, превращению бюрократии в господствующую касту советского общества, ее коррумпированности, усиливающемуся отчуждению власти от народа. Одной из ведущих тенденций эволюции советской политической системы стало постепенное ослабление ее поддержек.

Первоначально советская политическая система обладала достаточно сильными поддержками, то есть опорами системы, дающими ей возможность сохраниться и продлить свое существование, несмотря на давление требований. Однако со временем поддержки стали ослабевать, особенно это стало заметно в 1970-1980-е годы, когда резко возросла социальная апатия населения. Она проявилась в пассивности людей, утере ими интереса к социальной жизни, безынициативности, падении общего уровня трудовой и исполнительской дисциплины.

С точки зрения теории политических систем, стабильность системы определяется балансом требований к ней и ее поддержек [5]. Система может оставаться стабильной при сильных требованиях к ней, но и сильных поддержках. Таковыми являются политические системы с консолидированной, устойчивой демократией.

Советская политическая система всегда производила впечатление стабильной и устойчивой из-за того, что уровень требований к ней был низким. Поэтому она могла оставаться стабильной даже при слабых поддержках. Однако неблагоприятная для советской политической системы тенденция состояла в том, что ее поддержки со временем не усиливались, а, наоборот, ослабевали. Такая тенденция закономерно вела советскую административно-командную систему к кризису.

Попыткой преодоления кризиса неэффективности стала перестройка всей советской системы, предпринятая М. Горбачевым и его сподвижниками. В политической сфере перестройка была связана с гласностью, возрастанием роли советов как органов представительной власти в управлении обществом на всех уровнях, передачей на местах управленческих функций от партийных органов советским органам власти, сокращением числа союзно-республиканских министерств и ведомств, введением новой избирательной системы на альтернативной основе. В терминах теории политических систем перестройка означала реформирование советской политической системы в направлении укрепления всех ее основных элементов – входов, выходов, поддержек, обратной связи.

Укрепление входов в реформируемую политическую систему означает усиление требований к ней и ее поддержек. Требования связаны с давлением на политическую систему и при своем возрастании, либо наложении одних из них на другие могут серьезно дестабилизировать систему. Как считает французский исследователь Ж.-М. Денкэн, политическая система «может оказаться под угрозой, если многие различия скапливаются вместе. Если, например, социальные и этнические различия или отклонения совпадают, то появляется риск развала систем».

Разграничение функций партийных и советских органов, их передача от партийных органов советским органам в контексте реформирования советской политической системы означала также ослабление вертикальных связей и усиление горизонтальных связей в организации власти на местах. Иными словами, речь шла о децентрализации организации власти на всех уровнях управления советским обществом в перестроечный период.

Однако процесс децентрализации советской политической системы не получил сколько-нибудь заметного развития. Советская административно-командная система держалась на жесткой централизации, доминировании вертикальных связей управления и подчинения. Попытки ослабить вертикальные связи, децентрализовать систему привели к тому, что она лишилась своих фундаментальных принципов и разрушилась под влиянием вышедших из-под контроля центробежных сил.

Однако ослабление роли КПСС и связанное с этим ослабление вертикальных связей и децентрализация советской политической системы вызвали не ее демократизацию, а рост этнической мобилизации во всех союзных республиках. Необратимый процесс их суверенизации привел, в конце концов, к распаду СССР.

В Казахстане и республиках Средней Азии процесс суверенизации не принял столь открытые формы, как в других союзных республиках. Впрочем, и в этом регионе республики приняли декларации и своем суверенитете, а в процессе перехода власти от партийных органов к советским в республиках был введен пост президента. При этом президенты указанных республик сохранили за собой пост первого секретаря ЦК республиканских компартий.

Это говорит о том, что партийно-государственная номенклатура в Казахстане и республиках Средней Азии сохранила за собой контроль над положением дел в ходе перестроечных процессов, инициировавшихся союзным руководством. С этой целью лидеры этих республик осуществляли имитацию мероприятий союзного руководства, направленных на демократизацию и децентрализацию советской политической системы. Это создало социально-исторические предпосылки для сохранения в Казахстане централизованной системы государственного управления после провозглашения им независимости.

Возвращаясь к вопросу о формировании единого экономического пространства, отметим, что его решение взяло на себя государство, единая структура исполнительной власти которого является фундаментом единой структуры экономики Казахстана. Обращая внимание на это фундаментальное обстоятельство, президент Казахстана Н.А.Назарбаев подчеркивал: «В Казахстане происходит государственное регулирование модернизационных процессов в силу отсутствия достаточно широкой социальной прослойки частных собственников, сформированных и саморегулирующихся рыночных отношений» [6].

Как и во многих других развивающихся странах, государство в Казахстане осуществляет комплекс мер, направленных на появление агентов рынка, рыночной инфраструктуры и в целом новой экономической среды. Мировая практика свидетельствует, что различные страны добивались этого с различным успехом. Среди постсоветских государств Казахстан является лидером в осуществлении рыночных реформ. Не случайно Казахстан первым среди постсоветских государств был признан Европейским Союзом и США в 2002 году в качестве страны с рыночной экономикой.

Хотя государство является главным регулятором и проводником рыночных преобразований, не следует упускать из вида то обстоятельство, что основными факторами его воздействия на эти преобразования являются находящиеся в его руках политические методы и ресурсы. Государство, иначе говоря, выступает как субъект экономического реформирования через органы власти, а не экономические структуры. Сами экономические структуры должны были стать результатом деятельности органов власти.

Этими органами являются исполнительные органы государственного управления. В своей работе «Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства», вышедшей в свет спустя несколько месяцев после провозглашения независимости Казахстана, глава государства отмечал: «В обозримой перспективе государство сохранит функции регулирования, в основном косвенного, социально-экономических процессов, будет поддерживаться разумная пропорция между экономической свободой и целенаправленным воздействием государства. На переходный период сохранится тенденция усиления исполнительной власти, без чего невозможно на деле реформирование экономики».

В начальный период независимого развития Казахстана, когда отсутствовала рыночная инфраструктура и институты рыночной экономики, роль экономических регуляторов брали на себя административные инструменты. В этой ситуации централизованный режим с жестким административным регулированием обеспечивал функционирование национальной экономики по всей территории республики.

Необходимо иметь в виду, что для административного аппарата в этот период регулирование экономикой с помощью политических и иных неэкономических ресурсов было знакомым делом с советских времен. Однако в данном случае это была вынужденная мера в условиях отказа от плановой экономики и перехода к рыночной экономике, который сопровождался сильнейшим экономическим кризисом, который грозил дезинтеграцией национальной экономики.

В переходный период большое значение имеет оперативность принятия решений в социально-политической и экономической сферах. В демократических системах процесс принятия решений представляет собой достаточно долгий процесс согласования интересов различных ветвей власти, центрального и регионального уровней государственного управления и других субъектов. Благодаря достигаемому таким образом компромиссу принимаемые решения способствуют долгосрочной стабильности общества.

В этом смысле принятие решений в транзитном обществе происходит нередко под диктовку центральной элиты и исполнительных органов власти. Благодаря этому достигается оперативность принятия решений, что в условиях транзитного общества имеет зачастую решающее значение. Здесь одним из важнейших условий является централизованная система власти, поскольку центру нет необходимости согласовывать свои решения с регионами. Центр принимает решения единолично, а руководство регионов обязано их выполнять. Во многом такой способ принятия решений является наследием советского прошлого.

Не только принятие решений, но и весь процесс социально-экономических и политических преобразований в Казахстане в транзитный период протекал в рамках централизованной системы государственного управления. В этом процессе архитектором реформ был центр, а регионами выступали в качестве их исполнителей. При этом для осуществления реформ принципиальное значение имело то, что центр распоряжался всеми ресурсами общества.

Как правило, большинство развивающихся стран относятся к полиэтническим сообществам. Причем, в результате колониального раздела границ многие этнические группы и народности вошли в состав различных новообразованных государств. Поэтому границы этих государств остаются во многом условными, а этнические группы беспрепятственно их пересекают.

В самих развивающихся странах существуют довольно сильные центробежные тенденции, сепаратистские настроения, которые приводят их государства к большой неустойчивости. Благодаря этому на политической карте мира появляются все новые и новые независимые государства.

В большинстве развивающихся стран руководящие элиты относятся к одной, как правило, самой крупной этнической группе, населяющей данную страну. Либо элита строится на основе баланса между основными этническими группами. Эти балансы, как свидетельствует практика, являются весьма неустойчивыми, что подтверждается частыми государственными переворотами в развивающихся, прежде всего, африканских странах. Перевороты случаются, обычно, из-за того, что представители одной этнической группы в правящей элите подозревают представителей другой этнической группы в нарушении баланса или договоренностей.

В условиях полиэтнического общества, когда этнические группы проживают, как правило, компактно в пограничных районах, правящая элита стремится ввести централизованное управление страной. Для этого центральная власть вмешивается в процесс принятия решений на местном уровне. Как правило, в полиэтнических развивающихся обществах централизация государственного управления играет на руку одному, обычно самому крупному этносу. Другие этнические группы протестуют против этого и стремятся к децентрализации государственного управления. Многочисленные примеры подобного рода приводит в своей книге «Этничность и национализм» П.Брасс.

Рассматривая централизованную систему власти в социальном аспекте, необходимо отметить, что она во многом сложилась как ответ на биэтническую, биполярную структуру населения Казахстана, в которой численно доминируют два этноса – казахи и русские, а остальные этнические группы относятся к национальным меньшинствам. Согласно переписи населения 1999 г., численность казахов составляла 8 миллионов человек, или 53,4 процента от общей численности населения. Численность русских равна 4,6 миллиона человек, что составляет приблизительно 30 процентов населения Казахстана. Остальные 16,6 процента населения приходятся на украинцев, узбеков, немцев, татар, белорусов, уйгур, корейцев и других этнических групп.

Общая тенденция изменения численности и этнического состава населения Казахстана в течение последних нескольких десятилетий состоит в том, что в нем последовательно и устойчиво растет доля казахов, тогда как доля русских и других этнических групп все время снижается. Это говорит о том, что в Казахстане, как и в других постсоветских государствах, наблюдается тенденция моноэтнизации. Моноэтнизация проявляется, прежде всего, в доминировании одного, титульного этноса государства в демографическом, экономическом, культурном и других отношениях над другими этносами.

В мировой практике о какой-либо стране судят как о моноэтничной, или мононациональной, если численность преобладающего, титульного этноса составляет 70 или выше процентов от общей численности населения страны. В этом смысле трудно ожидать, что Казахстан станет моноэтничной страной в ближайшее десятилетие. Скорее всего, это вопрос двух-трех десятилетий, в течение которых Казахстан будет оставаться страной с биэтнической структурой населения.

Регулирование межэтнических отношений в странах с такой этноструктурой населения является трудной сферой деятельности государственной власти. Это связано с возможностями возникновения этнической конкуренции, угрозы сепаратизма, этнических конфликтов и т.д. В Казахстане указанная область социальной жизни стимулирует функционирование централизованной системы управления, предполагающей регулирование и даже вмешательство центральной власти в дела регионов в случае возможных угроз национальной безопасности государства.

Если посмотреть на унитарное государственное устройство Казахстана с этнической точки зрения, то становится ясно, что несмотря на многообразие этнической структуры его населения, для федеративного устройства его государства нет никаких оснований. Дело в том, что ни один из этносов Казахстана, кроме казахов и русских, не проживает на сколько-нибудь значительной территории республики компактной группой, преобладая численно над другими этносами.

Следовательно, ни один из этих этносов не имеет юридического права претендовать на образование своего национального государственного устройства в составе Республики Казахстан. В составе Советского Союза, который сам по своему статусу был федеративным государством, Казахская ССР не относилась к числу федеративных республик, каковыми были РСФСР, Грузинская ССР и Узбекская ССР. Поэтому после распада СССР и обретения своей независимости Республика Казахстан осталась унитарным по своему устройству государством.

По нашему мнению, к числу основных политических институтов, определяющих централизованную систему государственного управления в современном Казахстане, следует отнести:

- Конституцию Республики Казахстан и связанные с ней законы, определяющие систему государственного управления в центре и на местах;

- Систему взаимоотношения исполнительных и представительных органов власти в центре и на местах;

- Президентскую форму правления и институт президентства;

- Принцип назначения руководителей исполнительных органов власти;

- Государственный характер всей системы управления обществом;
  • Унитарную форму государственного устройства.