Защита прав потребителей

Вид материала

Содержание

Глава IV. Государственная и общественная защита прав потребителей

Подобный материал:

1 ... 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Глава IV. Государственная и общественная защита прав потребителей

Комментарий к статье 40

1. Законом № 171-ФЗ ст. 40 изложена в новой редакции, которая кардинально изменила ее профиль.
В предыдущей редакции эта ст. определяла полномочия федерального антимонопольного органа в области осуществления государственного контроля за соблюдением законов и иных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. В результате административной реформы данный орган утратил указанные полномочия.

В этой связи уместно отметить, что ст. 42 Закона, признанная Законом № 171-ФЗ утратившей силу, определяла единые полномочия всех федеральных органов исполнительной власти (названных и неназванных в ст.), осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Следует также обратить внимание еще на два обстоятельства. Во-первых, полномочия предоставлялись указанным органам в целях обеспечения безопасности товаров (работ, услуг), контроль осуществляется только за соблюдением обязательных требований к их безопасности, которые устанавливаются самими контролирующими органами в соответствии с их компетенцией, конкретные полномочия связаны также только с безопасностью. Во-вторых, среди упомянутых в ст. контролирующих органов первым назван федеральный орган по стандартизации, метрологии и сертификации, на который, помимо контрольных функций в закрепленной области, возложены также координация деятельности всех других федеральных контролирующих органов, а также организация и проведение работ по обязательному подтверждению соответствия товаров (работ, услуг).

Таким образом, согласно предыдущей редакции Закона система контроля предусматривала два различных предмета контроля (соблюдение законов, иных правовых актов РФ и соблюдение обязательных требований к безопасности товаров (работ, услуг), и, соответственно, различные контролирующие органы.

При этом, контроль за соблюдением обязательных требований к безопасности товаров (работ, услуг) был рассредоточен между различными федеральными органами, утверждавшими указанные требования.

Такая система контроля неизбежно вела к ее низкой эффективности, дублированию функций контролирующих органов, многочисленности проверок предприятий и другим недостаткам.

В ст. 40 Закона изложены основы новой системы государственного контроля в области защиты прав потребителей.

Сравнительный анализ двух систем контроля показывает следующее.

Вместо деления контроля на два независимых вида по предметному признаку, в ст. 40 предусмотрен единый предмет контроля - соблюдение законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Соответственно этому законодатель логично возложил контроль на один орган, определив в п. 1 ст. 40, что государственный контроль осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю в области защиты прав потребителей (его территориальными органами). Вместе с тем законодатель установил, что контроль за тем же единым предметом осуществляется и иными федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами) - органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг). Включение в наименование иных федеральных органов функции по контролю безопасности товаров (работ, услуг), которое отсутствует в определении уполномоченного федерального органа по контролю, имеет лишь редакционное значение, поскольку согласно абз. 2 п. 2 ст. 40 указанная функция входит в состав предмета государственного контроля в области защиты прав потребителей.

Таким образом, предмет контроля для всех контролирующих органов является единым, но имеет два четко выраженных направления: соблюдение обязательных требований к товарам (работам, услугам) и соблюдение законов и иных нормативных правовых актов РФ, определяющих другие права потребителей.

Полномочия всех контролирующих органов, в отличие от прежней редакции Закона, также установлены
в ст. 40 единые. Что касается функций конкретных контролирующих органов, то для определения их характера и содержания необходим анализ соответствующих нормативных актов.

В связи с комментируемой ст. нельзя не упомянуть, что гл. 6 ФЗ "О техническом регулировании" определены основные положения системы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Поскольку в технических регламентах устанавливаются обязательные требования по безопасности к регулируемым ФЗ объектам, и принимаются эти документы законом РФ, то предмет контроля в части указанных требований в Законе и в ФЗ по существу совпадают. Это обстоятельство, казалось бы, предполагает существование единой системы государственного контроля. Однако эти системы в упомянутых законах имеют существенные отличия, вызванные недостатками ФЗ "О техническом регулировании".

2. Прежде чем анализировать полномочия и функции конкретных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области защиты прав потребителей, необходимо рассмотреть основные положения административной реформы проводимой в стране, в результате которой изменились система и структура федеральных органов исполнительной власти (далее - федеральные органы), их задачи, полномочия и права.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в основу административной реформы положен принцип разделения федеральных органов на три вида: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Каждый из этих видов федеральных органов в закрепленной сфере деятельности имеет функции определенного характера. При этом, как правило, исключается возможность выполнения функций одного вида федерального органа другим видом такого органа. Конкретно функции каждого федерального органа определяются в зависимости от органа, осуществляющего руководство его деятельностью, Указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Указом Президента РФ № 314 определены общие функции для каждого вида федеральных органов.

Второй вопрос, требующий разъяснения - содержание термина "решение". В данном случае под решением следует понимать акт (документ) нормативного или индивидуального характера, изданный федеральной службой или агентством, а также действия (бездействие) указанных федеральных органов, противоречащие федеральному законодательству. Указание на иной порядок отмены актов или действий (бездействия) является неточным, поскольку правом именно отмены обладают только вышестоящие в порядке подчиненности органы и должностные лица, к которым с жалобой обратились граждане или юридические лица.

Под иным порядком отмены, очевидно, имелось в виду право указанных субъектов оспорить решение, действия (бездействие) в судебном порядке, установленном ГПК РФ и АПК РФ.

Указанными кодексами предусмотрена не отмена, а признание не действующими нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными.

3. Конкретно в целях защиты прав потребителей Указом Президента РФ № 314 образована Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, подведомственная Министерству здравоохранения и социального развития РФ (далее - Роспотребнадзор). Роспотребнадзору переданы функции по контролю и надзору: в сфере санитарно-эпидемиологического надзора упраздненного Минздрава РФ, в сфере надзора на потребительском рынке - Минэкономразвития РФ, в сфере защиты прав потребителей - упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Права потребителей определены Законом (другими законами), иными нормативными правовыми актами РФ. Содержание этих прав составляют, прежде всего, право потребителей на приобретение доброкачественных и безопасных товаров (работ, услуг), а также права, связанные с заключением и исполнением соответствующих договоров.

Первое из указанных прав обеспечивается установлением государственного контроля за соблюдением контрагентами потребителя обязательных требований к товарам (работам, услугам), прежде всего к их безопасности.

Данная задача решается в рамках осуществления полномочий Роспотребнадзора в области потребительского рынка и контроля за безопасностью товаров (работ, услуг), ранее осуществлявшихся соответственно Госторгинспекцией и рядом федеральных органов исполнительной власти, перечень которых возглавлял Госстандарт России, уполномоченный координировать деятельность других контролирующих органов в данной области, в том числе органов санитарно-эпидемиологического надзора.

Многочисленность контролирующих органов определялась действовавшей системой контроля в соответствии с которой контроль осуществляется органами, утверждающими обязательные требования.

Как уже отмечалось, новое законодательство о техническом регулировании устранило множественность органов, утверждающих обязательные требования к указанным объектам, лишив федеральные органы исполнительной власти этой функции, и установив единственный источник таких требований - технические регламенты. Этому порядку соответствует создание единого органа государственного контроля в данной области.

Однако этот орган помимо двух рассмотренных функций наделен также, стоящим на первом месте, полномочием на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, которое существенно отличается от них по своим целям и предмету контроля.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор не имеет своей непосредственной целью осуществление контроля за соответствием товаров (работ, услуг) обязательным требованиям к ним.

Согласно Положению о государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре в РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. N 569, целью надзора является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения путем профилактики определенных заболеваний, предупреждения вредного воздействия на человека среды обитания, т.е. осуществление мер санитарно-медицинского характера. Аналогичные функции по контролю возложены на органы ветеринарно-санитарного, фитосанитарного надзора и другие специальные органы, функции которых, однако, не переданы Роспотребнадзору.

Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании федеральному органу исполнительной власти в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора предоставлено право принимать нормативные правовые акты в форме государственных санитарно-эпидемиологических правил (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы). И хотя эти правила распространяются на товары (работы, услуги), их направленность отличается от требований, устанавливаемых в рамках законодательства о техническом регулировании.

Анализ упомянутых актов показывает, что установленная ими система государственного нормирования и надзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения является замкнутой, самостоятельной системой государственного нормирования и контроля, принципиально отличающейся от других систем по названию (и содержанию) принимаемых нормативных актов, а также уровню органов, их принимающих, несмотря на то, что сфера действия всех систем охватывает единые объекты. Никакой юридической взаимосвязи упомянутых актов с Законом и ФЗ не предусмотрено. В результате сложилась парадоксальная ситуация: обязательные технические требования к продукции принимаются законодательным органом, а санитарные правила - контролирующим органом исполнительной власти.

Таким образом, можно констатировать существование двух самостоятельных систем государственного нормирования и контроля продукции (товаров, работ, услуг) для функционирования которых необходимы специалисты с разным образованием: для санитарно-эпидемиологического надзора - с медицинским, для контроля в сфере защиты прав потребителей - с техническим, товароведческим, юридическим.

Изложенное позволяет сделать вывод о нецелесообразности совмещения в одном ведомстве упомянутых систем контроля, находящемся к тому же в ведении Минздравсоцразвития РФ, и без этого наделенного огромным количеством задач.

Функции по государственному надзору в сфере защиты прав потребителей и на потребительском рынке целесообразно передать другому органу.

Наиболее подготовленным для выполнения указанных функций во всех отношениях является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее - Ростехрегулирование), образованное указом Президента РФ № 649 путем преобразования Федеральной службы с одноименным наименованием. Важно отметить, что Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии была образована указом Президента РФ № 314 путем преобразования Госстандарта России, игравшего ведущую роль в указанных областях, имевшего разветвленную сеть территориальных органов, квалифицированные кадры и многолетний опыт работы. В значительной степени упомянутые преимущества сохранены в этом ведомстве.

Указанные обстоятельства, вероятно, были приняты во внимание Правительством РФ, которое постановлением от 17 июня 2004 г. № 294 возложило на Ростехрегулирование осуществление контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов. Данная функция возложена на определенный период, что не мешает Правительству РФ придать ей постоянный характер.

В результате этого имеется два федеральных органа, осуществляющих государственный контроль за соблюдением обязательных требований: Роспотребнадзор - к товарам (работам, услугам), Ростехрегулирование - за соблюдением требований государственных стандартов и технических регламентов. При этом, в первом случае не указано в каких документах устанавливаются обязательные требования к товарам (работам, услугам), а во втором - неясно, распространяется ли действие технических регламентов на эти объекты. Такая ситуация является отражением несогласованности ФЗ и Закона.

Вместе с тем, известно, что в государственных стандартах установлены обязательные требования не только к продукции (работам, услугам) производственного назначения, но и к товарам (работам, услугам) народного потребления. Из этого следует, что Ростехрегулирование обязано осуществлять государственный контроль за соблюдением обязательных требований и к указанным последним объектам, и, следовательно, на этот орган распространяются все полномочия, предусмотренные ст. 40 Закона.

В то же время при контроле за соблюдением требований технических регламентов (если в них будут установлены требования к товарам, работам, услугам) ему, очевидно, следует руководствоваться полномочиями, определенными ст. 34 ФЗ о техническом регулировании. На возникающие в связи с этой коллизией вопросы официального ответа пока нет, что естественно не может не сказываться на эффективности контроля.

Утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 мая 2003 г. № 287 Положение об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации в значительной части не подлежит применению, но содержит одно принципиальное положение о том, что государственный контроль и надзор осуществляется в порядке, определяемом Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии с учетом положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) ".

Свою лепту в путаницу при регулировании отношений по контролю за товарами внесли изменения в Федеральный закон "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ, внесенные Федеральным законом от 16 марта 2006 г. № 41-ФЗ.

Вместо того, чтобы привести данный закон в соответствие с его темой, исключив из него все вопросы, не имеющие прямого отношения к государственному контролю, а также с позднее принятыми законами, в частности, с законами о контроле, о техническом регулировании, о защите прав потребителей и др., изменения ограничились заменой в его тексте заведомо непрофильного предмета контроля - рационального использования зерна и продуктов его переработки, надзором и контролем за их безопасностью. При этом, сохранен надзор и контроль за качеством указанных объектов, которое сам же закон определяет как совокупность их потребительских свойств, соответствующих требованиям государственных стандартов, технических условий, санитарных и ветеринарно-санитарных правил и норм, гигиенических нормативов и иных нормативных документов.

Очевидно, авторам изменений неизвестно, что потребительские свойства давно не относятся к категории обязательных требований и потому, не могут быть предметом государственного надзора и контроля, а перечень документов, устанавливающих обязательные требования, также принципиально изменен. На таком же уровне находится регулирование и ряда других вопросов, что вызывает сомнения в возможности использования данного закона без ущерба для дела.

4. В п. 2 ст. 40 изложено содержание государственного контроля и надзора в области защиты прав потребителей. Кроме проверки соблюдения обязательных требований, осуществление контроля включает принятие необходимых мер по его результатам, предусмотренных Законом, другими законами, иными нормативными правовыми актами РФ. Каждый контролирующий орган принимает меры в пределах своих полномочий, определенных указанными актами. В п. 2 комментируемой ст. определены полномочия уполномоченного федерального органа исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей, т.е. Роспотребнадзора, и его территориальных органов, а также иных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих такие функции, и их территориальных органов.

Среди мер, принимаемых по результатам контроля, Закон, прежде всего, предусмотрел выдачу предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о необходимости соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам). Как видно содержание предписаний изложено в общем плане. Тем не менее, представляется, что предписание должно содержать указание на конкретное нарушение прав потребителей или нарушенное обязательное требование. Предписание выдается виновным в нарушении контрагентам потребителей из числа предусмотренных Законом и является обязательным для исполнения в установленный срок.

В ст. 34 ФЗ аналогичное полномочие органов государственного контроля (надзора) сформулировано конкретнее, как право выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения.

Далее в п. 2 ст. 40 перечислены более существенные меры воздействия на нарушителей. Орган государственного контроля вправе применить любую из этих мер, исходя из характера и тяжести нарушения. При этом выдача упомянутых предписаний не обязательно должна предшествовать применению других мер. Возможно, также одновременное применение нескольких из этих мер.

Первой такой мерой названо приостановление производства и реализации товаров (работ, услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям. Из числа этих требований особо выделен срок годности. Как указано в Законе, эта мера применяется, если установленный срок годности товара истек либо он не установлен, вопреки обязанности его установления.

В этой связи необходимо напомнить, что отнесение срока годности к обязательным требованиям следует понимать в смысле обязательности его установления на определенные товары, но не его продолжительности, которая определяется изготовителем и сообщается потребителю в информации о товаре. Из смысла данного правила следует, что неустановление срока годности или его истечение непосредственного отношения к производству товара не имеют, а связано только с его реализацией. Поэтому приостановление производства по данным основаниям представляется необоснованным, а упоминание о сроке годности должно быть исключено из данной нормы во избежание причинения изготовителю существенного экономического ущерба. Преследуемая цель может быть достигнута приостановлением реализации товара изготовителем. Приостановление производства возможно в случае, если производственный процесс не обеспечивает изготовление и реализацию товара полностью соответствующего установленным обязательным требованиям к самому товару, а обнаруженные недостатки возможно устранить.

В связи с рассматриваемой мерой, необходимо обратить внимание, что она упомянута не только в п. 2 ст. 40 Закона, но еще раньше в абз. 1 п. 5 ст. 7 Закона. В последней норме приостановление производства (реализации) товара (работы) предусмотрено как обязанность изготовителя (исполнителя, продавца) в случае, если товар (работа) причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде. В п. 2 ст. 40 установлено, что приостановление производства и реализации не только товаров (работ), но и услуг, осуществляется в результате принятия органом государственного контроля мер в порядке, установленном законодательством РФ, т.е. не по решению непосредственно такого органа. При этом для принятия мер достаточно установления факта несоответствия товара (работы, услуги) обязательным требованиям, причинение или возможность причинения вреда не требуется.

В этой связи необходимо отметить, что абз. 5 п. 1 ст. 34 ФЗ, предусматривавший право органов государственного контроля непосредственно принимать решения о приостановлении производства продукции, признан утратившим силу Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ. Приостановление производства и реализации является по существу приостановлением всей деятельности предприятия. Содержание и порядок осуществления этой меры установлены упомянутым законом № 45-ФЗ.

В установленном законодательством РФ порядке органы государственного контроля должны принимать и меры по отзыву с внутреннего рынка и от потребителей товаров (работ, услуг), не соответствующих обязательным требованиям, и информировать об этом потребителей.

Если исходить из того, что действие ФЗ распространяется на товары (работы, услуги), то на указанные меры может быть распространен порядок их осуществления, предусмотренный ФЗ.

Следующей мерой, принимаемой по результатам контроля, в п. 2 ст. 40 указано направление в орган, выдавший лицензию на соответствующий вид деятельности, материалов о нарушении прав потребителей. Представляется, что в этом обращении должны быть изложены результаты проверки лицензиата с указанием конкретных нарушений прав потребителей, нормативных актов, которыми эти права предусмотрены, в частности, норм положения о лицензировании, которыми установлены соответствующие лицензионные требования и условия, и мотивированные предложения о приостановлении действия или об аннулировании лицензии. Условия и порядок принятия указанных мер предусмотрен ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". Согласно п. 1 данной нормы приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Таким образом, необходимыми условиями применения данной меры является наличие в лицензионных требованиях и условиях общего указания о соблюдении прав потребителей (либо конкретного права) и привлечение виновного лица к административной ответственности за их нарушение. Такая ответственность установлена частями 3 и 4 ст. 14.1, ч. 2 ст. 18.13 КоАП РФ. Однако для приостановления действия лицензии этого еще недостаточно. Необходимо чтобы судья за указанные правонарушения применил наказание в виде административного приостановления деятельности лицензиата (указанными нормами предусмотрен и другой вид наказания - штраф). Только после вступления такого решения в законную силу лицензирующий орган в течение суток приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата (до 90 суток).

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

Согласно п. 2 ст. 13 ФЗ о лицензировании, в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

В случае, если выявленные нарушения прав потребителей содержат признаки преступления, контролирующий орган направляет в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалы, необходимые для возбуждения уголовного дела.

Ликвидация контрагента потребителя - юридического лица либо прекращение деятельности индивидуального предпринимателя (далее - ликвидация контрагента) за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей осуществляется в порядке, предусмотренном абз. 3 п. 2 ст. 61, ст. 63 и 64 ГК РФ.

Заявление о ликвидации контрагента потребителей подается органом государственного контроля в соответствующий арбитражный суд в порядке, установленном АПК РФ (п. 2 ст. 33, ст. 35, 40, 53, 189).

5. Изложенные в п. 3 ст. 40 Закона правила являются важной формой выполнения органами государственного контроля в области защиты прав потребителей своих функций. Эти правила полностью корреспондируются со ст. 47 ГПК РФ, согласно которой в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы до принятия решения судом первой инстанции вступают в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу. Важно подчеркнуть, что данная норма допускает вступление только в определенных целях: осуществления возложенных обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц (в данном случае - прав потребителей). В этих же целях суд может привлечь соответствующий государственный орган к участию в деле по своей инициативе. В любом случае вопрос о вступлении в дело решается судом. Права и обязанности лиц, участвующих в деле, в том числе, вступивших в процесс в целях дачи заключения, определены ст. 35 ГПК РФ согласно которой они имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; обжаловать судебные постановления и использовать предоставленные законодательством о гражданском судопроизводстве другие процессуальные права. Лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами.

Лица, участвующие в деле, несут процессуальные обязанности, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами. При неисполнении процессуальных обязанностей наступают последствия, предусмотренные законодательством о гражданском судопроизводстве.

6. Федеральным органом исполнительной власти, указанным в п. 4 ст. 40 Закона, является Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития). В Положении об этом органе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321, в числе выполняемых им функций упомянуты выработка государственной политики в сфере защиты прав потребителей.

Возложение Законом на Минздравсоцразвития дачи разъяснений по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, вызывает, прежде всего, необходимость определить содержание данной функции. Применение законов и иных нормативных правовых актов означает реализацию содержащихся в них обязательных для исполнения предписаний, правил поведения. Разъяснения федерального органа исполнительной власти по вопросам применения законодательства должны отвечать на вопросы как, каким способом, в какой юридической форме осуществлять применение норм права. Разъяснения не могут затрагивать вопросы, относящиеся к толкованию содержания и смысла акта. Эта функция принадлежит органу, принявшему данный акт.

Разъяснения федеральными органами исполнительной власти вопросов применения законодательства РФ не могут содержать норм права. Поэтому они не могут применяться в качестве юридического основания принимаемых решений, в том числе судебных. Таким основанием может быть закон и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты уполномоченных органов.

На основании изложенного, можно сделать вывод, что рассматриваемые разъяснения по своему юридическому статусу являются рекомендациями.

В свете сказанного следует обратить внимание, во-первых, что в Положении о Минздравсоцразвития перечислено около 100 конкретных нормативных правовых актов, которые министерство вправе принимать самостоятельно. Ни один из них не относится к сфере защиты прав потребителей. Этот факт красноречиво говорит о том, какую роль играют данные вопросы в деятельности министерства.

Во-вторых: ни в Положении о Минздравсоцразвития, ни в указе Президента РФ № 314 среди функций министерств не упомянута функция дачи разъяснений по применению законодательства РФ.
В этой связи возникает вопрос о правомерности появления такой функции в Законе, тем более, что это министерство является, кажется, единственным, наделенным этой функцией. Скорее всего, имелась в виду дача рекомендаций по реализации норм Закона, например, как определять продолжительность сроков годности, службы и т.п.

7. При буквальном толковании п. 1 ст. 40 Закона его смысл сводится к тому, что государственный контроль (надзор) в области защиты прав потребителей осуществляется всеми органами в порядке, определяемом Правительством РФ.

Известно, однако, что порядок государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к товарам (работам, услугам) установлен упомянутым выше Законом о контроле, который в ст. 2 определил понятие регулируемого им государственного контроля (надзора) как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Таким образом, данное определение содержания государственного контроля совпадает с определением, данным в п. 2 ст. 40 Закона, в части проверки соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам). Следовательно, вопрос о нормативном акте, регулирующем порядок контроля в отношении указанных объектов, ясен - это Закон о контроле.

К тому же в п. 2 ст. 32 ФЗ указано, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ.

Поэтому, представляется, что рассматриваемую норму следует понимать в том смысле, что Правительство РФ определяет порядок осуществления государственного контроля упомянутыми иными органами, если он отличается от порядка, установленного Законом о контроле, в связи с особыми условиями деятельности этих органов или особенностями контролируемых товаров (работ, услуг).

Так, например, Правительством РФ установлен порядок осуществления государственного контроля за соблюдением требований к пищевым продуктам (постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987).

В связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также законодательства в области технического регулирования, действующие в сфере государственного контроля за безопасностью продукции (товаров), акты могут применяться в части, не противоречащей новому законодательству.

Вместе с тем, возникает вопрос: каким законом регулируется порядок контроля за соблюдением требований технических регламентов к продукции и процессам? Ведь в Законе о контроле эти объекты не упомянуты. Ответа на этот вопрос в законодательном порядке пока нет. Ясно одно: если вопреки невнятным правилам ФЗ, на товары (работы, услуги) будут приняты технические регламенты, государственный контроль за соблюдением их требований должен осуществляться в порядке, установленном Законом о контроле.

Закон о контроле был принят и вступил в законную силу в августе 2001 г. За прошедший с этого времени период в него вносились некоторые изменения, из которых наиболее существенными являются признание утратившими силу ст. 5 и 6, определявшими соответственно полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) и исключение из п. 2 ст. 10 права органов государственного контроля (надзора) приостанавливать производство (реализацию, выполнение) товара (работы, услуги) и отзывать товар с рынка (ФЗ от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ). Основные положения Закона о контроле сохраняют свое действие, но при их применении необходимо учитывать позднейшее законодательство, в том числе о техническом регулировании, которое, например, не предусматривает установление обязательных требований иными нормативными правовыми актами (см. ст. 3).

Статья 1 Закона о контроле определяет сферу его применения и содержит обширный перечень видов контроля, к которым его положения не применяются, т.е. путем исключения устанавливает предмет контроля, обозначенный в ст. 2.

В ст. 3 Закона о контроле определены основные принципы защиты прав проверяемых лиц при проведении государственного контроля (надзора).

Изложенные в статье 3 принципы по существу являются принципами деятельности по контролю, принципами самого государственного контроля.

Следует отметить, что характер и значимость всех 14 изложенных принципов не являются одинаковыми. Принцип соблюдения международных договоров при осуществлении государственного контроля нашел свое конкретное воплощение в п. 5 ст. 1 Закона, устанавливающем приоритет правил международных договоров РФ перед нормами законодательства РФ.

Но в Законе почему-то не зафиксирован принцип соблюдения законности во всех действиях контролирующих органов, для которых этот принцип имеет первостепенное значение.

Особое внимание необходимо обратить на принцип, который сформулирован как презумпция добросовестности проверяемого лица. Применительно к административно-правовому характеру отношений между контролирующим органом и проверяемым лицом это означает, что для применения мер ответственности к последнему одного факта нарушения обязательных требований еще недостаточно. Необходимо установить отсутствие законных оснований для освобождения проверяемого от ответственности.

Таким образом, по существу презумпция добросовестности корреспондируется с презумпцией невиновности, действующей в административном и уголовном законодательстве.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти, определенные ст. 4 Закона о контроле, следует рассматривать с учетом изменения статуса контролирующих и других федеральных органов в результате административной реформы.

Статья 7 Закона о контроле устанавливает для всех контролирующих органов, подпадающих под его действие, единый порядок проведения мероприятий по контролю.

Этот порядок предусматривает непременное издание контролирующим органом распорядительного акта (приказа, распоряжения), в котором должны быть указаны, в частности, фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченных на проведение мероприятия; наименование (фамилия) субъекта, подлежащего проверке; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия; правовые основания проведения мероприятия, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия.

Распорядительный акт либо его копия, заверенная печатью, предъявляется проверяющим должностным лицом руководителю проверяемого субъекта одновременно со служебным удостоверением.

Продолжительность любого мероприятия по контролю не может превышать, как правило, один месяц.

В исключительных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, руководителем контролирующего органа (его заместителем) по мотивированному представлению должностного лица, осуществляющего мероприятие.

Основанием продления срока мероприятия могут быть необходимость проведения специальных исследований (испытаний) и экспертиз, связанных с большим объемом работы.

Проводимые мероприятия по контролю разделяются на плановые и внеплановые.

Плановые мероприятия имеют своей целью (предметом) проверку выполнения проверяемым субъектом обязательных требований, внеплановые - контроль исполнения предписаний об устранении нарушений, выявленных при плановой проверке.

В случае нарушения порядка и сроков, действия контролирующих органов могут быть обжалованы вышестоящему органу или в суд, в частности, в случае необоснованного назначения внепланового мероприятия.

Важное значение для защиты прав проверяемых лиц, имеет перечень действий проверяющих должностных лиц, которые они не вправе совершать. Согласно ст. 8 Закона о контроле к этим действиям относятся:

- проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции соответствующего органа государственного контроля;

- осуществлять плановые проверки в отсутствие должностных лиц, работников юридических лиц, индивидуальных предпринимателей либо их представителей.

Под должностными лицами следует понимать не любых должностных лиц, а руководителей (их заместителей) государственных организаций, а под иными работниками - руководителей (их заместителей) негосударственных организаций. Представители указанных лиц должны иметь специальные полномочия для участия в проверке, оформленные распорядительным документом проверяемой организации либо доверенностью. Нарушение этого запрета является основанием для обжалования действий проверяющих должностных лиц и признания результатов проверки незаконными;

- изымать оригиналы документов, а также требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, указанному в распорядительном документе о ее проведении;

- изымать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний) или экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

- распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну, полученную в результате проведения мероприятий по контролю;

- превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

Согласно ст. 128 ГК РФ информация является одним из объектов гражданских прав.

В соответствии со ст. 139 ГК РФ информация составляет служебную или коммерческую тайну, если она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу ее неизвестности третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Вопросы, связанные с коммерческой тайной, подробно урегулированы Федеральным законом
от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ "О коммерческой тайне".

В соответствии со ст. 9 Закона о контроле по результатам любого мероприятия по контролю проверяющим должностным лицом должен быть составлен акт установленной формы в двух экземплярах. В статье определяется содержание акта. Кроме обычных установочных данных о дате, месте и времени проведения мероприятия и составления акта, об участниках проверки и т.п., в акте должен быть отражен ряд обстоятельств, на который необходимо обратить особое внимание: формулировка выявленных нарушений должна соответствовать обязательным требованиям нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется согласно распорядительному документу; о лицах, ответственных за нарушения - желательно указать правовое основание их ответственности; при отказе кого-либо из участников проверки от подписи акта целесообразно указать мотивы этого.

К акту должны быть приложены акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения проверяющих должностных лиц и работников, на которых возлагается ответственность за обнаруженные нарушения, другие документы или их копии.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица (его заместителю), индивидуальному предпринимателю или их представителю под расписку либо направляется почтой с уведомлением о вручении.

В случае выявления административного правонарушения проверяющим должностным лицом составляется протокол и даются предписания об устранении выявленных нарушений. Протокол составляется в порядке, предусмотренном законодательством РФ об административных правонарушениях.

В соответствии с п. 5 ст. 9 Закона о контроле юридические лица и индивидуальные предприниматели должны вести журнал учета мероприятий по контролю.

При отсутствии журнала учета во время проведения мероприятия об этом указывается в акте, составляемом по его результатам.

Приведенное содержание журнала учета делает его весьма важным документом как для проверяющих, так и для проверяемых.

Проверяющим журнал позволяет ознакомиться с датой и результатами проверки, проведенной их предшественниками из других контролирующих органов.

Для проверяемых журнал является источником доказательств о частоте проводимых проверок, соблюдении контролирующими лицами законодательства и т.п.

Статья 12 Закона о контроле обязывает органы контроля в месячный срок сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены, о мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ.

Согласно ст. 12 Закона о контроле органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица несут ответственность, в соответствии с законодательством РФ за ненадлежащее исполнение своих функций и служебных обязанностей, совершение противоправных действий (бездействия).

Вместе с тем, поскольку должностные лица федеральных органов государственного контроля являются государственными гражданскими служащими, на них распространяются общие основные обязанности, установленные ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон № 79-ФЗ).

В принципе должностные лица могут нести дисциплинарную, административную и уголовную ответственность на основании общих или специальных норм соответствующей отрасли законодательства.

Правам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и мерам по их защите посвящена отдельная глава III Закона о контроле.

Предусмотрены следующие права: непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю и давать объяснения; получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим законом и иными нормативными правовыми актами; знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями проверяющих должностных лиц; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц в административном и (или) судебном порядке.

Все перечисленные права принадлежат должностным лицам проверяемых организаций и индивидуальных предпринимателей или их представителям и, следовательно, их использование или не использование зависит от их усмотрения.

Однако, например, право присутствовать при проверке вступает в противоречие с запретом должностным лицам проверяющих органов проводить плановые проверки без присутствия указанных лиц (ст. 8 Закона о контроле). Чтобы это противоречие не привело вообще к невозможности проверки п. 2 ст. 13 (вопреки названию статьи) устанавливает обязанность проверяемых по требованию контролирующих органов обеспечить присутствие своих должностных лиц, ответственных за обеспечение соблюдения контролируемых обязательных требований и (или) других представителей.

Если, несмотря на требование контролирующего органа, присутствие упомянутых лиц не будет обеспечено, представляется возможным проведение мероприятия без их участия, с указанием всех обстоятельств в акте проверки.

Важным средством защиты прав проверяемых является предусмотренное ст. 14 Закона о контроле право на возмещение вреда, возникшего вследствие действий (бездействия) должностных лиц контролирующих органов при проведении контроля.

Вред подлежит возмещению, если он причинен в результате неправомерных действий (бездействия), признанных таковыми в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Возмещение вреда осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

Общие основания ответственности за причинение вреда предусмотрены ст. 1064 ГК РФ. Согласно этой ст. вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Субъектом ответственности является не должностное лицо, действиями (бездействием) которого причинен вред, и даже не орган, где он работал.

Согласно ст. 1069 ГК вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе, в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта упомянутых органов, возмещается за счет соответственно казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

Исковое заявление о возмещении вреда в данном случае подается в соответствующий арбитражный суд. Ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК РФ), которые после фактической выплаты возмещения вправе предъявить к виновному должностному лицу регрессное требование в соответствии с законодательством о труде или о государственной службе.

Упомянутый в ст. 1064 ГК РФ полный объем возмещения вреда означает возмещение, как реального ущерба, так и упущенной выгоды, т.е. неполученных доходов, которые лицо могло бы получить в обычных условиях (см. ст. 15 ГК РФ).

Кроме того, при определении размера причиненных убытков в соответствии с п. 2 ст. 14 Закона о контроле учитываются расходы проверяемого лица, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а также затраты (произведенные или предстоящие) на получение юридической или иной профессиональной помощи.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа (т.е. касающийся только данного лица), а в случаях, предусмотренных законом, также и нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными по жалобе указанных лиц. Такое решение влечет восстановление нарушенных прав. Действие ст. 13 ГК РФ распространяется также на незаконные действия (бездействие) государственного органа.

Учитывая статус проверяемых лиц по рассматриваемому закону, жалобы должны подаваться в соответствующий арбитражный суд и рассматриваться по правилам АПК РФ.

Действиями проверяющих должностных лиц может быть причинен не только материальный, но и вред, выражающийся в распространении не соответствующих действительности сведений, порочащих деловую репутацию проверяемых лиц.

Согласно ст. 152 ГК РФ последние вправе требовать по суду опровержения упомянутых сведений, независимо от способа их распространения и наличия вины. Одновременно проверяемое лицо вправе требовать возмещения убытков, причиненных распространением указанных сведений.

Положения о государственной и общественной защите прав проверяемых сформулированы соответственно в ст. 15 и 16 Закона о контроле.

За нарушение данного закона какая-либо специальная ответственность ни юридических, ни физических лиц пока законодательством не установлена. Поэтому может быть применена ответственность за правонарушения общего характера, за которые установлена административная или уголовная ответственность. Например, ст. 201 УК РФ, предусматривающая ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, за использование своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства.

Возможно применение к соответствующим работникам мер ответственности, предусмотренных трудовым законодательством.

За необоснованное препятствование проведению мероприятий по контролю может наступить административная ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ, которая предусматривает ответственность граждан и должностных лиц за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.

За невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), предусмотрена административная ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц на основании ст. 19.5 КоАП РФ.

Blog

Защита прав потребителей

Содержание

Глава IV. Государственная и общественная защита прав потребителей