Державне право зарубіжних країн

Вид материала

Документы

Содержание Раво зарубі О зарубіжних країн Біжних країн Державне право зарубі Энтин Л.М. Державне право зарубіжних країн Державне право зарубіжних країн

Подобный материал:

• Робоча програма дисципліни «Державне право зарубіжних країн» для спеціальності: 060101, 378.93kb.
• Історія держави І права зарубіжних країн є однією з важливих дисциплін навчального, 288.34kb.
• Навчальна програма плани І методичні рекомендації до семінарських занять методичні, 1297.92kb.
• Опанувавши цей курс, студенти зможуть: на основі систематизації знань визначати законо­мірності, 320.21kb.
• Самостійна робота студентів з дисциплини «грошово-кредитні системи зарубіжних країн», 351.98kb.
• Державне регулювання економіки у зарубіжних країнах, 84.87kb.
• Назва реферату: Державне регулювання економіки у зарубіжних країнах Розділ, 86.04kb.
• Міністерство освіти І науки україни конституційне право зарубіжних країн, 10400.57kb.
• Робоча навчальна програма для студентів спеціальності 030401 «Право» Затверджено, 944.73kb.
• Тема виборче право І виборчі системи зарубіжних країн, 141.95kb.

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ П РАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН


дент може усунути з посади того чи іншого міністра лише за порадою Прем'єр-міністра.

Більш деталізованою є процедура притягнення до відповідальності глави держави. Причому тут розглядається певна закономірність, обумовлена особливостями політико-правового життя минулого деяких держав (Німеччини, Туреч­чини, Пакистану, постсоціалістичних країн), котрі мають не­гативний досвід авторитарно-особистої влади.

Президент Албанії може бути достроково усунений з поса­ди у разі грубого порушення Конституції. Розгляд питання ініціюється членами парламенту, які складають четверту час­тину складу Зборів. Пропозиція про усунення Президента має бути підтримана двома третинами членів Зборів і остаточно набуває сили, якщо її приймає Конституційний Суд, який засвідчує наявність провини глави держави Майже ана­логічною є така процедура в Угорщині, де однак відсутня стадія ініціації процесу усунення Президента з посади. В Ту­реччині і ініціювання парламентської процедури, і прийняття рішення потребує більш міцної підтримки парламентарів. Президент, в разі вчинення ним дій, що визначаються як дер­жавна зрада, може бути усунутий з посади тільки тоді, коли за подання, підтримане двома третинами членів Великих Національних Зборів, проголосують три чверті від загальної кількості членів парламенту.

В Німеччині обвинувачення Президенту в умисному пору­шенні Основного Закону або будь-якого федерального закону можуть пред'явити Бундестаг або Бундесрат. Пропозиція щодо обвинувачення має бути подана від імені не менше, ніж чверті голосів членів Бундесрату. Для прийняття відповідного рішен­ня потрібна більшість у дві третини голосів членів Бундестагу або така ж більшість голосів членів Бундесрату. Після пред'яв­лення обвинувачення Федеральний Конституційний Суд може призупинити функції Президента до вирішення справи. Якщо Федеральний Конституційний Суд встановить, що Президент

128

винний в умисному порушенні Основного Закону або феде­рального закону, він може оголосити про усунення його з поса­ди. Остаточним також є рішення Конституційного Суду Чехії про усунення Президента з посади за державну зраду в разі прийняття обвинувального акту Сенатом.

Повноваження Президента Естонії припиняються, зокре­ма, із набуттям сили обвинувального вироку суду щодо нього. Сам же глава держави може бути притягнутий до криміналь­ної відповідальності зі згоди більшості членів Державних Зборів. Президент Пакистану може бути усунутий з посади за рішенням більшості у дві третини голосів, прийнятим на спільному засіданні палат парламенту. Також не менше двох третин голосів депутатів Сейму потрібно для прийняття, ініційованого не менше ніж половиною членів парламенту рішення про усунення з посади Президента Латвії. Водночас Конституцією передбачений і інший шлях вирішення цієї про­блеми: Президент має право внести пропозицію про розпуск Сейму на референдум і якщо вона народом відхилена, то Пре­зидент вважається усуненим з посади.

Таким чином, різновиду форми правління з обраним одно­особовим главою держави притаманні риси, у цілому харак­терні для парламентарної поліархії. Своєрідними є лише ті, що пов'язані з формуванням президентури і її зв'язків з іншими ви­щими органами цієї системи влади. Однак цього не можна ска­зати відносно форми правління держав, які мають "колективно­го" главу держави і характеризуються як парламентарні. Мова йде насамперед про форму державного правління Швейцарії.

Форму державного правління Швейцарії, встановлену Конституцією 1999 р. ', слід визнати унікальною в ряду поліархічних форм державного правління, що пов'язано на­самперед зі специфікою статусу органу "верховної розпоряд-

¹ Тут і далі посилання даються на Союзну конституцію Швейцарської Конфедерації від 18 квітня 1999 р. Див.: Конституции государств Европы: В З Т.-Т.З.-С.537-580.

129

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВ О ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН


чої і виконавчої влади Союзу," яким за статтею 174 Консти­туції є Союзна (Федеральна) Рада. До складу Союзної Ради входить сім членів, котрі обираються Союзними Зборами (двопалатним парламентом) на термін повноважень нижньої палати парламенту (Національної Ради) - 4 роки. Характерно, що від одного і того ж кантону (суб'єкта федерації) може бути призначений тільки один член Союзної Ради. її склад онов­люється повністю після закінчення терміну повноважень Національної Ради і всі вакансії, що відкриваються в її складі протягом наступних чотирьох років, заміщуються парламен­том лише на той період, що залишився до кінця терміну повно­важень Національної Ради.

У структурі Союзної Ради важко виділити інститут глави держави та інститут уряду. З формальної точки зори (насам­перед за назвою) у державі є пости Президента та Віце-прези­дента. Союзний Президент (Президент Конфедерації), який згідно зі СТ.176 Конституції обирається Союзними Зборами зі складу Союзної Ради терміном на один рік, головує у Союзній Раді. Особа, призначена на посаду Союзного Президента не може бути обрана повторно або обрана Віце-президентом (за­ступник Союзного Президента, котрий обирається парламен­том на такий же термін. —С.Б.) наступного року.

Союзний Президент, однак, не є "класичним" главою дер­жави: зміст його компетенції насамперед зумовлений членст­вом у Союзній Раді і зводиться тільки до головування в ній. Традиційна же для глави держави компетенція віднесена до Со­юзної Ради, котра "приймає рішення як колегія" (ст.177). Союз­на Рада представляє Швейцарію на міжнародній арені, підпи­сує та ратифікує договори (ст.184); приймає заходи для збере­ження зовнішньої безпеки, незалежності та нейтралітету Швей­царії, приймає заходи для збереження внутрішньої безпеки, у термінових випадках може застосовувати війська (ст.185).

Згідно статті 178 Союзна Рада "керує союзною адміністра­цією. Вона опікується про її доцільну організацію і про цілес-

130

прямоване виконання завдань". Саме через союзну адміні­страцію, котра складається з очолюваних членами Союзної Ра­ди департаментів (іноземних справ, внутрішніх справ, фінансів : митниць тощо) здійснюється реалізація урядової влади.

За наведеними вище ознаками: наявністю союзної адміністрації, посад Президента і Віце-президента, зосеред­ження повноважень глави держави та уряду в руках Союзної Ради, швейцарська держава нагадує президентську поліархію (республіку). Водночас, форма державного правління Швей­царії містить і деякі парламентарні елементи, що дало підста­ви окремим авторам визначити її як "змішану республіку" з вираженим дуалістичним державним режимом '. Але деталь­ний аналіз конституційних норм, котрі юридично закріплю­ють цю систему вищих органів законодавчої і виконавчої вла­ди Швейцарії, показує, що більш слушною є точка зору В.Ша-повала, який вважає, що її форма державного правління "за ба­гатьма" ознаками подібна до парламентарно-республікансь­кої..."² На це вказує:

по-перше, те, що згідно СТ.148 Конституції, Союзні Збори "здійснюють верховну владу у Союзі";

по-друге, Союзна Рада, яка поєднує функцію глави держа­ви і уряду, формується парламентським шляхом, в той час як однією з ключових ознак "змішаної республіки" є обрання президента позапарламентським шляхом, тобто безпосеред­ньо громадянами;

по-третє, Союзна Рада несе відповідальність перед Союз­ними Зборами, але ця процедура не так чітко відрегульована Конституцією як в традиційних парламентських країнах.

У п.1. СТ.169 Конституції записано, що "Союзні Збори здійснюють вищий нагляд за Союзною Радою та союзною

'Див.: Гєоргіца A3. Конституційне право зарубіжних країн.—С.224.; Маклаков В.В. Основы государственного (конституционного) права Швей­царии // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. - Т 3. - М.,1997.— С.421.

²Див.: Шаповал В.М. Державний лад країн світу,—1999.—С.267-268.

131

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

адміністрацією". Стаття 171 встановлює, що "Союзні збори можуть давати доручення Союзній Раді", а "подробиці, ... інструменти, за допомогою яких Союзні Збори можуть впли­вати на сферу компетенції Союзної Ради", регулюються зако­ном. І нарешті, у n.b, CT.187 закріплено, що Союзна рада "регу­лярно подає звіт Союзним Зборам про ведення нею справ, а також про становище Швейцарії". Тобто Союзна Рада підкон­трольна парламенту, але останній не має формального права відправити її у відставку.

По-четверте, незважаючи на відсутність у конституції прямих норм, Союзна рада, що формується з врахуванням співвідношення партійних сил у парламенті, реалізує політич­ну лінію парламентської більшості. Така форма взаємовідно­син Союзної Ради і парламенту підсилює значення останнього і його роль у державному механізмі. Відсутність же тра­диційних процедур політичної відповідальності уряду перед парламентом у цьому випадку не перешкоджає їх взаємодії. Питання такої взаємодії вирішуються в межах парламентської демократії ' шляхом узгодження позицій головних партійно-політичних сил і практичної реалізації їх в урядовій діяль­ності².

Таким чином, при всій своєрідності та унікальності дер­жавного ладу Швейцарії її форма правління за своїм змістом, на нашу думку, є особливим різновидом парламентарної поліархії, котра деякими зарубіжними ³, а слідом за ними і вітчизняним дослідниками⁴ (які спиралися на досвід ор­ганізації влади у Франції "періоду директорії" 1794-1799 p., a

На підставі цього деякі дослідники визначають Швейцарію "рес­публікою безпосередньої демократії" Див.: Арановскнй К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов.—М.: ФОРУМ-ИНФРА-МД998- С.156-158.

² Див.: Шаповал В.М. Державний лад країн світу.—К.,1999.—С.269.

Швейцарію вважали "директоріальну республікою" політологи К.Доллінгер і К.Левенштейн.

⁴ Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн.—К.,1997.— С.87-88.

132

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУ БІЖНИХ КРАЇН

також України часів "Директорії УНР".— С.Б.) названа "ди-ректоріальною республікою".

4.3. Президентська поліархія в зарубіжних країнах 4.3.1. Поняття президентської поліархії

Створений 1787 р. конституційний прототип - "вашинг­тонська" модель президентської форми державного правління у подальшому була запозичена багатьма країнами, але жодна з них, незважаючи на тривалий час, що пройшов, не змогла кар­динальним чином змінити американську конституційну мо­дель. Він досі є тим джерелом, що дає уявлення про сучасне поняття президентської поліархії.

Президентський вид форми державного правління, як і парламентський, безумовно теж є поліархічним, оскільки на­самперед базується на деконцентрованій системі влади, обу­мовленій відповідним типом "розподілу влади". На відміну від зарубіжних дослідників, де "цей поділ влади нелегко сформу­лювати"¹, вітчизняні визначають його як "жорсткий"². Побудо­ва механізму здійснення державної влади саме на його засадах є однією з ключових ознак президентської форми державного

правління.

Зміст американського, жорсткого "розподілу влад" на відміну від "м'якого", британо-французького, полягає в макси­мальному відокремленні органів законодавчої і виконавчої влади в плані їх організації і діяльності.

Правовий статус законодавчої влади, яка в США пред­ставлена двопалатним Конгресом, закріплений в статті І Кон­ституції 1787 р. Цей факт свідчив про значення, яке її творці приділяли цьому вищому державному органу і певної їх по­ступки представникам демократичної течії серед делегатів.

Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія—С. 82. ² Див.: Шаповал В. Форма держави в конституційному праві // Вісник Конституційного суду України.— 2003.—№2.— С.56.

133

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН


Найважливішою прерогативою Конгресу було визначено за­конодавство. Ніяка інша влада, ніякий інший державний ор­ган подібною владою не володіють, Це право носить у прин­ципі універсальний характер, тобто закон може бути прийня­тий з будь-якого питання. Але це має бути дійсно закон, а не просто акт, що підмінює управлінське рішення. Закон - це акт, який містить найбільш загальні правила (норми), які регулю­ють ту чи іншу сферу суспільних відносин. Якщо ж у формі за­кону намагаються вирішувати оперативні питання уп­равління, підмінити видання загальної норми індивідуально визначеною, яка може бути застосована лише до даного кон­кретного випадку, то мова йде про вторгнення в сферу діяль­ності виконавчої влади. Зрозуміло, що в такому випадку має місце порушення принципу поділу влади, а значить і сам тако­го роду законодавчий акт набував антиконституційного, тобто протиправного характеру¹.

На відміну від законодавчих органів парламентських країн, парламенти в президентських псліархіях самі пропону­ють і приймають закони. Мандат члена парламенту не­сумісний з посадою члена уряду. За логікою жорсткого "роз­поділу влад", покладеного в основу Конституції США, фор­мально виключається наявність у президента та інших носіїв виконавчої влади права законодавчої ініціативи у парламенті. Такий підхід є протилежним прийнятому за умов парла­ментського правління, коли ініціювати законопроекти упов­новажені депутати і уряд як вищий орган виконавчої влади, і саме за урядовою ініціативою приймають переважну більшість законів. Більш того, в конституційній практиці США визнано, що президент, члени кабінету та інші посадові особи в системі виконавчої влади не мають навіть права досту­пу в палати парламенту (крім випадку, коли президент висту­пає з посланнями на спільному засіданні палат). Представни-

ки виконавчої влади, як правило, можуть брати участь у роботі комітетів і комісій палат парламенту (але не в засіданні палат), вони готують найбільш важливі й суттєві законопроекти (во­лодіючи для цього і необхідним апаратом, і інформаційною ба­зою, і іншими можливостями), однак у класичному варіанті президентської поліархії виконавча влада юридично позбавле­на права законодавчої ініціативи і має шукати різні шляхи для винесення законопроекту на розгляд палат. Урядовий законо­проект може бути змінений і доповнений парламентаріями без згоди уряду.

В наступній, II статті, сильній законодавчій владі Консти­туція США (на вимогу делегатів федералістів. - С.Б.) "проти­ставила" сильну виконавчу владу. Структура останньої нага­дувала структуру виконавчої влади часів "дуалістичної мо­нархії" в Англії, коли глава держави (монарх) безпосередньо очолював відповідальний перед ним уряд і тому "вашинг­тонська" модель форми державного правління іноді і сьогодні спеціалістами визначається як "дуалістична республіка". Суттєва різниця полягала у тому, що замість монарха главою нової держави мав стати президент.

Крім того, саме в США президентство зародилося і набу­ло розвитку як інститут виконавчої влади, котрий на відміну від монархічних, спадкових інститутів того часу став формува­тися виборчим шляхом. Відомо, що у подальшому обиратися стали деякі президенти - глави парламентських поліархій. Але якщо в останніх так чи інакше президентура формується з участю парламенту, у президентській поліархії - тільки по­запарламентським шляхом, шляхом загальних виборів грома­дян. "Наявність прямих, або схожих на прямі, загальних ви­борів глави держави, - зазначає Дж. Сарторі, - є "першим виз­начальним критерієм для системи президентського правління..."¹. У США з самого початку були запроваджені


С.26.

Див.: Энтин Л.М. Разделение властей опыт современных государств.—

Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія.—С.79.


134

135

С.К.Бостан, СМ.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН


"схожі на прямі", двоступеневі вибори президента, які перед­бачали його обрання не безпосередньо народом, а виборцями. Хоча в цьому плані американська виборча система дещо відрізняється від класичних прямих виборів, це не порушує саму основу цього критерію, оскільки джерелом формування інституту президентства залишається народ.

Ще однією ознакою, котра відрізняє президентську поліархію від парламентарної є закріплення за президентом прерогативи формування уряду: саме президент на власний розсуд призначає і звільняє членів кабінету міністрів. Зазначе­на ознака доповнюється тим, що сформований президентом уряд ним же і очолюється. Відсутність посади прем'єр-міністра є зовнішньо відмінною рисою президентської поліархії, де глава держави є одноособовим носієм виконавчої влади. Стаття 2 Конституції містить припис, згідно якого "ви­конавча влада належить президенту Сполучених Штатів". Ко­легіальний уряд, але є кабінет як дорадча структура при прези­дентові.

Одна з найважливіших ознак президентської поліархії знаходить свій прояв в набагато ширших порівняно з главою парламентарної держави повноваженнях президента. В США наділення Президента широкими повноваженнями відповіда­ло ідеї "батьків-засновників", особливо федералістів, про те, що централізацію створює тільки урядова влада.

Ще однією ключовою ознакою президентської поліархії є те, що в законодавчо-виконавчих зв'язках відсутні такі, що ха­рактерні для парламентських форм: 1) парламентської відповідальності уряду, тобто парламент (або нижня палата) не може висловити недовіру уряду і тим самим змусити його піти у відставку; 2) можливості виконавчої влади достроково розпу­скати парламент (нижню палату) і призначити позачергові парламентські вибори. Відсутність у президента повноваження розпускати парламент ще ідеологами Конституції США роз­глядалось як таке, що могло б деформувати побудовану ними

136

зрівноважену систему між органами законодавчої і виконавчої влади та зумовити визнання домінуючої ролі виконавчої влади (президента). Вони стверджували, що ненадання президенту права дострокового припинення повноважень парламенту компенсується" відсутністю в останнього повноважень щодо визначення кадрового складу виконавчої влади, зокрема прав контролювати діяльність урядовців, які призначаються прези­дентом, і приймати рішення про звільнення їх з посад '.

Закладений в Конституції США "жорсткий" тип поділу влади, котрий передбачав самостійність та незалежність кож­ної з зазначених гілок влади, на практиці міг би привести до не­узгодженості, конфронтації, паралічу або узурпації влади. Оскільки така можливість "генетично" закладена в зазначено­му типі поділу влад, творці Конституції постаралися виробити взаємозв'язки, котрі попередили би не тільки узурпаторські тенденції кожної з трьох гілок влади, а й забезпечили б стабільність і безперервність функціонування самої державної влади. У цьому плані усі гілки влади організовувалися за вла­сним порядком, тобто мали своє особливе джерело. Єдиним джерелом законодавчої і виконавчої влади було визнано народ.

Усі вони мали різні терміни повноважень. Кожна зберіга­ла певне право впливати на іншу. З одного боку Конституція надала Президенту право вето на прийняті Конгресом законо­проекти, а з іншого - право Конгресу перебороти вето, а також висунути проти Президента обвинувачення в порядку імпічменту. Таким чином, порівняно з парламентськими фор­мами правління серед законодавчо-виконавчих зв'язків прези­дентської поліархії, покликаних забезпечити рівновагу систе­ми, є вето та імпічмент.

Право вето президента на прийняті парламентом законо­проекти - це "двосічна зброя", надмірне використання якої може не тільки призвести до політичної кризи, а й порушити

¹ Див.: Шаповал В. Форма держави в конституційному праві // Вісник Конституційного суду України.— 2003.—№2.— С.56-57.

137

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН


існуючий у державному механізмі баланс між його найваж­ливішими ланками. Тому вето намагаються насамперед роз­глядати як засіб компромісного узгодження позицій між цими ланками, не як інструмент тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес.

Передбачений Конституцією США імпічмент проводить­ся за класичною для двопалатних парламентів процедурою. Нижня палата Конгресу США виступає в ролі слідчого та об­винувача. Для цього вона створює комітет з розслідування, і на основі його доповіді приймає рішення про обвинувачення. Порушену у такий спосіб справу на закритому засіданні роз­глядає верхня палата, рішення приймається 2/3 її складу. Наслідком може бути усунення з посади і позбавлення права займати "почесну, відповідальну або оплачувану посаду на службі Сполучених Штатів" будь-якої федеральної посадової особи¹, якщо її, згідно ст.2 (розділ четвертий) Конституції, бу­де викрито у "зраді, хабарництві або інших тяжких злочинах і провинах"². На цьому, однак, юридичні наслідки скоєного не закінчуються. В подальшому проводять розслідування загаль­ного характеру, справу передають до звичайного суду і винний несе покарання³. Порядок імпічменту, що використовується у США, в цілому характерний для більшості інших прези­дентських поліархій.

Встановлені між цими органами взаємозв'язки, як у ми­нулому, так і сьогодні, мають на меті запобігти посилення од­ного з них за рахунок іншого і перешкодити одній з частин си­стеми діяти в протилежних напрямках. Подібна збалансо­ваність державної системи ускладнює нововведення, але в той

¹ Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн.— С.201.

² Див.: Конституція США від 17 вересня 1787 р.// Чудаков М.Ф.Консти-
туционное (государственное право зарубежных стран.—Мн.: Харвест,1998.—
С.606-697.

³ Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн.—С.201.
138

же час перешкоджає можливості узурпації влади з боку будь якого з названих органів. У відомому рішенні United States v. Richard Nixon, винесеному в липні 1974 p., Верховний суд США пояснив: "Конституція не тільки роззосередила владу для кращого забезпечення свободи, але вона також припускає, щоб на практиці роззосереджена влада була об'єднана в ціле для ефективного управління. Конституція наказує, щоб гілки влади були водночас відділені одна від одної і взаємозалежні, були автономними і взаємодіючими одна з одною"¹.

Узагальнюючи наведене, можна виділити ознаки цієї но­вої для держави епохи громадянського суспільства структур-но-інституціональної системи органів законодавчої і очолюва­ної президентом виконавчої влади, а саме:

1) система вищих органів законодавчої і виконавчої влади, які утворюють форму правління президентської держави, по­будована на засадах притаманного їй "жорсткого" типу роз­поділу влад і системи стримувань та противаг, які йому відповідають. Це знаходить вираз у тому, що:

1.1.) система складається з двох організаційно відокремле­них інститутів, котрі представляють виконавчу і законодавчу

влади:

а) виконавча влада, яка уособлюється главою держави та
керованим ним урядом, не має права:

• законодавчої ініціативи,
  
• розпуску парламенту
  
• сумісництва своєї посади з депутатським мандатом;
  

б) законодавча влада не бере участі у формуванні уряду;

в) відсутні інститути парламентської відповідальності
уряду та контрасигнування актів глави держави.

1.2) стримування та противаги в законодавчо-виконавчих зв'язках забезпечуються:

а) правом президента накласти вето на прийняті парла­ментом закони;

¹ Цит за: Конституция США (вступительная статья) // Конституции за­рубежных государств.—М.:БЕК, 1996.—С.7-8.

139