Державне право зарубіжних країн

Вид материалаДокументы

Содержание


Рубіжних к
Державне право зарубіжних країн
Державне право зарубіжних країн
Убіжних країн
Них країн
Державне право зарубіжних країн
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   34
С.К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗА РУБІЖНИХ КРАЇН


го правового статусу, то ми показали, що він не є монархом у повному розумінні цього слова, а лише спадковим главою дер­жави - одним з вищих державних (найбільш слабких) тієї полісистеми влади, котра утворює форму державного правління. Так що у такому сенсі цей її підвид є поліархічним, точніше триархічним. Окрім нього джерелом провідного орга­ну в цій системі - парламенту (прямо) і сформованого ним уряду (опосередковано) є громадяни-виборці. Оскільки ос­танніх за своєю чисельністю теж багато (полі), то за джерелом влади система органів форми правління без усяких питань вже на 2/3 є поліархічною.

Єдине питання, що постає, пов'язане з джерелом влади інституту глави держави. Зрозуміло, що колишня аргумен­тація, а саме, визнання "божественності" влади у сучасних умовах є незадовільною. Аналіз конституцій "монархічних" держав останніх часів свідчить, що у цьому питанні "мо-нархічність" значно звужена і залежить від вищого представ­ницького органу державної влади. Показовою у цьому плані є прийнята 17 лютого 1994 р. Конституція Бельгії. Стаття 33 закріплює положення (воно характерно для всіх сучасних "мо­нархічних" держав), що "вся влада похідна від народу" і здійснюється вона "так, як це встановлює Конституція"'. Стат­тя 105 Конституції визначає: "Король не має іншої влади окрім тієї, що надана йому Конституцією і спеціальними зако­нами, прийнятими на підставі Конституції". Тобто так звана "монархічна" влада теж похідна від народу і, що у сучасних умовах є закономірним явищем, за своїм джерелом теж є поліархічною. З огляду на наведене вище ніяких сумнівів що­до поліархічного його характеру не викликає інший підвид парламентарної форми державного правління - з обраним главою держави, влада якого походить від народу.

4.2.3. Парламентарні поліархії з обраним главою держави

Зазначений підвид парламентарної форми правління за традиційною класифікацією позначається як парламентарна республіка. Якщо цю назву узяти не у контексті форми дер­жавного правління, то з цим можна погодитись, оскільки абсо­лютна більшість держав, котрі спеціалістами відносяться до них, за своєю соціальною сутністю є "публічною справою на­роду", тобто республіками. За формою правління вони є поліархічними, на що вказує, як зазначалося, джерело верхов­ної влади - народ (громадяни-виборці), котрі безпосередньо або ж опосередковано формують ті вищі органи влади, резуль­татом спільних дій яких є правління у державі. З урахуванням того, що у системі зазначених вище органів центральне місце займає законодавчий орган, узагальнююча назва цього підви­ду поліархії як парламентарної, теж сумнівів не викликає.

Проведений нами аналіз конституційних моделей парла­ментських поліархій з обраним главою держави показує, що вони відрізняються більшою різноманітністю, ніж розгляну­тий нами у попередньому параграфі підвид поліархії. Певною формальною ознакою для внутрішньої класифікації може слу­гувати тип глави держави: одноособовий чи колективний.

Самою великою, котра традиційно державознавцями виз­начається як "парламентарна республіка", є група держав з од­ноособовим главою, як правило, президентом, котрий так чи інакше обирається за участю парламенту. Така парламентарна поліархія конституйована в Албанії, Греції, Естонії, Ізраїлі, Індії, Італії, Латвії, Молдові1, Німеччині, Туреччині, Угор­щині, Чехії та інших державах.


Тут і далі посилання даються на: Конституцію Бельгії від 17 лютого 1994 р. (консолідований текст). Див.: Конституции государств Европы: В ЗТ.-Т.1.-С.341-380.

116

1 У результаті здійснених у 2000 р. конституційних змін Молдова, перша на терені СНД, зі змішаної поліархії перетворилася на парламентську

поліархію з обраним главою держави.

117

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН


Аналіз конституційного законодавства зазначених країн свідчить, що форми їх державного правління відповідають за­гальним ознакам парламентарної форми правління, але у той же час вони мають певні особливості.

Розглянемо питання відносно формування інституту пре­зидента. Конституційне законодавство цих країн передбачає у цілому характерні для парламентських республік процедури обрання президента: він обирається або парламентським кор­пусом, або спеціально створеною колегією. Перший шлях кон­ституційно закріплений в Албанії, Греції, Ізраїлі, Молдові, Латвії, Пакистані, Туреччині, Чехії та Угорщині. Обрання пар­ламентами президентів з правом зайняття цієї посади не більше двох термінів характерно для всіх перелічених вище країн, за винятком Туреччини. Відмінність полягає, по-перше, у тому, що за винятком Албанії, Греції, Індії та Угорщини, од­на й та ж особа може бути обраною на посаду президента не більше як на два терміни підряд; по-друге, конституційні терміни їх повноважень різні: у Туреччині - 7 років (без права переобрання), Албанії, Греції, Ізраїлі, Пакистані та Чехії - 5 років, Молдові та Угорщині - 4, у Латвії - найменший у су­часній конституційно-правовій практиці - 3 роки; по-третє, в деяких державах ускладнений порядок обрання. Прикладом останнього є визначений Конституцією 1998 р. порядок об­рання Президента Албанії. Глава цієї держави обирається кваліфікованою більшістю у три п'ятих від складу Зборів (од­нопалатного парламенту). Дозволяється не більше п'яти турів голосувань щодо відповідних кандидатур і якщо у такий спосіб Президент не буде обраний, Збори саморозпускаються і проводяться парламентські вибори. Новоутворений парла­мент обирає Президента вже абсолютною більшістю голосів його членів '.

1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Республіки Албанія від 21 жовтня 1998 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.1.— С.171-218.

118

Другий шлях формування президентури конституційно закріплений в Естонії, Індії, Італії, ФРН. Процедуру обрання Президента Естонії можна схарактеризувати як змішану, оскільки СТ.79 Конституції передбачає у разі неможливості об­рання Президента Республіки парламентом (Державними Зборами) використання для цього колегії виборців, до складу якої входять члени парламенту і представники рад місцевих самоврядувань (муніципалітетів)1. Схожою з останньою стадією естонської виборчої процедури є порядок обрання Президента Італії, котрий згідно ст.83 Конституції може отри­мати цей мандат від депутатів обох палат парламенту та деле­гатів від обласних рад на їх спільному засіданні2, а також Пре­зидента Індії, котрий обирається колегією вибірників, до скла­ду якої входять обрані члени обох палат федерального парла­менту і обрані члени законодавчих зборів штатів. У Німеччині президент обирається спеціальною колегією - Федеральними Зборами, які складаються з усіх членів Бундестагу і такої ж кількості інших членів, котрі обираються ландтагами земель на засадах пропорційного представництва від різних парла­ментських фракцій (ст.54 Основного Закону ФРН) 3. Строк перебування на посаді італійського президента один з найбільш тривалих - 7 років (без особливих обмежень - СБ.), а естонського, індійського і німецького - 5 років і тільки на два терміни.

Обрані у такий спосіб глави держав наділяються консти­туціями певним переліком повноважень, який є звичайним для парламентарної поліархії. Типовими можна вважати кон­ституційні повноваження Президента Угорщини, який репре-

Тут і далі посилання даються на Конституцію Естонії від 28 липня 1992 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.З.—С.7ОЗ-744.

Тут і далі посилання даються на Конституцію Італійської Республіки від 22 грудня 1947 р. з наступними змінами. Див.: Див.: Конституции госу­дарств Европы: В З Т.-Т.2.-С.104-132.

3 Тут і далі посилання даються на Основний Закон ФРН від 23 травня 1949 р.. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.1.—С.565-636.

119

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН


зентує державу; укладає договори самостійно або за згодою парламенту; акредитує і приймає послів; може ініціювати пе­ред парламентом - Державними зборами - питання щодо про­ведення референдуму або повернути прийнятий закон на по­вторний парламентський розгляд, звертатись до Державних зборів та їх комітетів; розпустити парламент у разі тривалої конфліктної ситуації як такої, що виникла між ним й урядом, або у разі їх нездатності здійснити процедуру заміщення поса­ди глави уряду, є головнокомандувачем збройних сил (ст.ст.ЗО, ЗО/А Конституції)1.

Перелічені повноваження типові і для Президентів Ізраїлю, Індії, Італії, Латвії, Німеччини, Пакистану та Естонії, хоча є де­які специфічні риси. Наприклад, Президент ФРН навіть фор­мально не визнаний головнокомандувачем збройних сил. Та­кий підхід пояснюється реакцією авторів Основного Закону ФРН на характер попереднього етапу державно-правового роз­витку країни2. Президент Латвії, згідно ст.72 Конституції, має право, а якщо цього вимагає третина членів Сейму, то і зо­бов'язаний, відкласти опублікування закону на два місяці. "За­триманий" таким чином закон, якщо цього вимагатиме не мен­ше ніж одна десята частина виборців, має бути винесений на ре­ферендум (народне голосування), тобто пройти процедуру, яка у теорії конституційного права називається народне вето3.

За статтею 53 Конституції Індії (1950 р. з наступними змінами) "виконавча влада належить Президенту", однак цей припис є значною мірою фіктивним. Президент здійснює по­вноваження за порадою Ради Міністрів. Зокрема, у такий спосіб

1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Угорської Республіки від
18 серпня 1949 р. у редакції 1989 р. Див.: Конституции государств Европы: В
ЗТ.-Т.1.-С.538-564.

2 Див.: Шаповал В.М. Державний лад країн світу.—С.246.

3 Тут і далі посилання даються на Конституцію Латвійської Республіки
від 15 лютого 1922 р. з наступними змінами. Див.: Конституции государств
Европы: В З Т.-Т.2.-С.308-316.

120

вш може накласти вето на закон, прийнятий парламентом, роз-

і йти Народну Палату, видавати укази, що мають силу зако-ja умов, коли "негайне прийняття закону з даного питання

іаментом не є можливим" (ст.123 Конституції). Видавати кази, що мають силу закону, має право і Президент Пакистану. Він є "символом єдності держави" (ст.41 Конституції), призна­чає губернаторів провінцій і здійснює інші важливі призначен­ня, може ввести надзвичайний стан тощо. Проте його не наділе­но правом вето, не визначено головнокомандувачем збройних сил. У здійсненні усіх своїх повноважень має діяти за порадою Прем'єр-міністра, і такі поради є для нього обов'язковими'.

Президенти інших держав - Албанії, Греції, Молдови, Ту­реччини та Чехії - наділені більш широкими повноваження­ми, які не є типовими для класичних парламентських форм правління. Це, на нашу думку, пояснюється наявністю у "внутрішніх" формах цих держав "залишків" колишніх то­талітарних режимів.

Прийнята після повалення режиму "чорних полковників" Конституція Греції 1975 р. закріпила за Президентом широ­кий обсяг повноважень. Але у 1986 p., було прийнято кілька поправок, згідно з якими Президент втратив право на зміщен­ня глави уряду, розпуск парламенту на свій розсуд - він це мо­же робити лише за умови висловлення парламентом недовіри двом підряд складам уряду, здійснювати більшість своїх по­вноважень без контрасигнування з боку членів уряду. Разом з тим деякі з них він здійснює на власний розсуд, зокрема, може призначати главу уряду, має право "за виключних обставин" скликати засідання уряду і головувати на них, може повертати прийняті закони для повторного розгляду у парламенті (пар­ламент повинен повторно прийняти закон абсолютною більшістю) та деякі інші2.

Див.: Шаповал В.М. Державний лад країн світу.—С. 174. Тут і далі посилання даються на Конституцію Греції від 11 червня 1975 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.1.—С.646-696.

121

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАР УБІЖНИХ КРАЇН


Широкими владними повноваженнями наділений Консти­туцією 1982 p., що була прийнята не без "допомоги" військових, Президент Туреччини. Згідно зі ст.104 Конституції, він "забез­печує застосування норм Основного Закону, а також регулює і узгоджує діяльність органів державної влади". Серед конкрет­них повноважень Президента треба виділити його право скли­кати парламент у будь-який момент, відправляти прийнятий парламентом закон на повторний розгляд, скликати засідання уряду і головувати на них, ратифікувати міжнародні договори, виносити на референдум поправки до Конституції тощо. Пре­зидент очолює Раду національної безпеки. Ця рада, до складу якої входять найавторитетніші за посадою члени уряду і керівництво збройних сил, надає рекомендації, які уряд пови­нен розглянути у пріоритетному порядку1.

Достатньо широкими є і повноваження Президента Чехії: на власний розсуд він призначає і звільняє Прем'єр-міністра та інших членів уряду, звільняє Уряд і приймає його відстав­ку, у визначених Конституцією випадках розпускає нижню палату - Палату Представників, призначає суддів Консти­туційного Суду, призначає з числа суддів голову та заступ­ників голови Верховного Суду та здійснює деякі інші повнова­ження. Лише частина його актів потребує контрасигнування з боку Прем'єр-міністра або уповноваженого ним члена уряду (ст.ст. 62-64 Конституції)2.

Майже аналогічними є повноваження Президента Молдо­ви, котрий виконує представницькі функції, репрезентуючи державу за кордоном, укладаючи договори, які мають бути ра­тифіковані парламентом, за пропозицією Уряду акредитує і

1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Турецької Республіки від 7 листопада 1982 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.З.— С.222-286.

Тут і далі посилання даються на Конституцію Чеської Республіки від 16 грудня 1992 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.2.— С.500-530.

122

■ідкликає послів; приймає участь у формуванні уряду, є голо­внокомандувачем збройних сил, має право ввести військовий стан у випадках агресії тощо. Його право дострокового розпу­ску парламенту обмежено наступними випадками: якщо не­можливо формування уряду або протягом трьох місяців бло-їсується прийняття законів; якщо протягом 45 днів парламент не висловив Уряду вотум довіри (інвеституру, яка передбаче­на Конституцією. - СБ.), відхиливши його пропозицію не менше двох разів. Позиції Президента підсилюються також тим, що укази, за допомогою яких він здійснює свої повнова­ження, контрасигнуються Прем'єр-міністром тільки у межах, передбачених Конституцією1. Міцність же Президента Албанії пояснюється тим, що Конституцією не передбачено взагалі контрасигнування актів глави держави Прем'єр-міністром або іншими членами уряду.

Таким чином, наведене вище показує, що за своїми влад­ними повноваженнями президентів парламентських поліархій можна розподілити на дві категорії - "слабкі", котрі володіють владою номінально, як це передбачається "законами" парла­ментарної форми правління і "сильні", котрі виходять за вста­новленні канони.

У порядку формування уряду, переліку повноважень та форм відповідальності його перед парламентом розглядається загальна для парламентських держав схема, але з наявністю деяких особливостей. Найбільш чітко регламентованою та відповідно громіздкою є процедура формування уряду у пост-соціалістичних парламентських державах.

В Албанії кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра пропо­нує Президент з числа лідерів політичної партії або коаліції партій, яким належить більшість місць у парламенті. Якщо відповідна кандидатура не буде затверджена, Збори са­мостійно здійснюють одну або дві спроби обрати главу у виз-

Див. :Правовые системы стран мира.—С.435-436.

123

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖ НИХ КРАЇН


начені терміни і на основі абсолютної більшості голосів уряду. Обраний у такий спосіб Прем'єр-міністр формально призна­чається на посаду главою держави. Призначений Прем'єр-міністр протягом десяти днів має одержати інвеституру: у відповідний термін він подає до парламенту урядову програму і пропонує склад уряду. Проте ця процедура не потребує відповідного голосування у Зборах. Членів уряду призначає на посади і звільняє з посад Президент виключно за пропо­зицією Прем'єр-міністра, а декрети про такі призначення або звільнення мають бути затверджені Зборами. Ключову роль в уряді відіграє саме Прем'єр-міністр, який за Конституцією "пропонує Раді Міністрів основні напрями загальної політики і є відповідальним за їх здійснення" (ст. 101).

Згідно з Конституцією Естонії, виконавча влада належить Урядові Республіки, до складу якого входять Прем'єр-міністр та міністри. Президент призначає кандидата у Прем'єр-міністри, якому доручає здійснити подальші відповідні дії. Кандидат у Прем'єр-міністри у певний строк після отримання доручення сформувати Уряд подає Державним Зборам до­повідь про основи формування Уряду. Після цього парламент приймає рішення про надання кандидату у Прем'єр-міністри повноважень на формування Уряду. Кандидат у Прем'єр-міністри, який одержав від Державних Зборів повноваження на формування Уряду, у визначений термін подає його склад Президенту, який і здійснює відповідні призначення. Зміни у складі призначеного Уряду проводяться Президентом за по­данням Прем'єр-міністра. Беручи обов'язки, члени Уряду складають присягу перед Державними Зборами.

Процедура формування Уряду в Молдові починається з того, що Президент висуває кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра. У визначений термін кандидат на посаду Прем'єр-міністра звертається до Парламенту з проханням висловити вотум довіри програмі діяльності і всьому складу Уряду, тоб­то отримати інвеституру. Програма діяльності і склад Уряду

124

.•'говорюються на засіданні Парламенту, після чого останній має висловити вотум довіри Уряду більшістю голосів депу­татів1.

Досить близькою до Молдови є процедура формування ду в Угорщині. Вона починається з обранням Державними Зборами (парламентом) Прем'єр-міністра за пропозицією Президента. Вибори Прем'єр-міністра відбуваються разом з прийняттям урядової програми. Інвеституру у вигляді вотуму довіри має отримати Кабінет Міністрів Латвії, котрий визна­ли Конституцією як орган виконавчої влади. Латвійський уряд складається з Міністра-президента (глави уряду) і при­значених ним міністрів. Він формується особою, визначеною цього Президентом, і призначається останнім, якщо Сейм надав йому відповідну інвеституру. Інвеституру обох палат парламенту має отримати уряд Італії - Рада Міністрів. Зі своєю програмою діяльності перед Великими Національними Зборами для її затвердження має постати також і Рада Міністрів Туреччини. Особливістю формування органу вико­навчої влади у цій країні є те, що юридично Прем'єр-міністр та інші члени уряду, котрі обов'язково мають бути членами пар­ламенту, можуть призначатися Президентом без врахування партійно-політичних сил у парламенті.

Прем'єр-міністра Пакистану, який обов'язково має бути мусульманином і членом нижньої палати парламенту, обира­ють Національні Збори на основі абсолютної більшості го­лосів. Прем'єр-міністр формує Уряд, призначаючи його членів виключно зі складу парламенту.

Типовим для парламентських країн є порядок формуван­ня уряду в Індії, де Прем'єр-міністра, і за його поданням інших міністрів, призначає Президент, вибір якого обумовлюється розстановкою партійно-політичних сил у нижній палаті пар­ламенту. Донедавна майже за такою процедурою формувався і

1 Тут і далі посилання даються на: Constituroia Republicei Moldova de la 29 julie al anuluil994.- Kisineu , 2004.

125


С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН


Уряд Ізраїлю. Але наявність багатопартійної системи, котра породжувала труднощі з формуванням уряду, обумовила не­обхідність внесення певних змін у систему утворення органу виконавчої влади. Нова процедура, котра була закріплена у прийнятому у 1992 р. Основному Законі і на практиці стала використовуватись з 1996 p., дістала унікальні, притаманні тільки Ізраїлю риси. її суть полягає у тому, що Прем'єр-міністра обирає безпосередньо виборчий корпус під час парла­ментських виборів. Спираючись на це, Прем'єр-міністр "відняв" у Президента, який обирається парламентом, частину повноважень. Зокрема, він наділений правом призначити до половини складу Уряду не з числа членів політичної партії, яку сам він репрезентує, розпускати Кнесет, однак реалізація ним цього права водночас означає відставку самого глави уря­ду. Ця спроба модернізувати форму правління Ізраїлю за ра­хунок такого "нововведення" дослідниками оцінюється досить критично. Дж.Сарторі, зокрема відзначає, що "прямі вибори прем'єр-міністра не є одним із видів сурогату або замінника для президентської форми правління. Якщо хто-небудь бажає ввести президентське правління, то доведеться перебудувати весь механізм. І навпаки, введення обраного всенародно прем'єр-міністра, якого не можна змістити, в парламентську систему рівнозначно тому, що в двигун вдарив камінь. Він не зруйнує двигун, але шкоди завдасть багато"'.

Оскільки за будь якої парламентарної форми найваж­ливішу роль у ході формування урядів відіграють політичні партії, конституції усіх зазначених вище держав так чи інакше вказують на необхідність врахування саме співвідношення партійних сил (фракцій) у парламенті. Але у цих державах, котрі конституювалися як парламентарні поліархії тільки у XX ст., існують багатопартійні, у силу своєї молодості ще не належним чином організовані партійні системи, котрі не такі

СарторіДж. Порівняльна конституційна інженерія. - К., 2001. —СІП.

126

ефективні, як "старі" партії парламентських поліархій зі спад­ковим главою держави.

Відносно інституту відповідальності у системі зв'язків цього підвиду поліархічної форми державного правління при­сутній певний дуалізм, що не є характерним для парламентсь­ких поліархій зі спадковим главою держави. Він знаходить свій вираз у тому, що відповідальність перед парламентом не­се не тільки уряд, але і президент.

Визначений конституціями порядок відповідальності уря­ду, результатом якого може бути його відставка, характерний для парламентських форм державного правління. Через прий­няття резолюції осуду або постанови про недовіру парламент може спричинити відставку глави уряду, усього уряду або ко­гось з його міністрів. В Ізраїлі політичну відповідальність пе­ред Кнесетом несе весь Уряд, в Італії передбачена колективна та індивідуальна політична відповідальність перед обома па­латами парламенту. Таку ж відповідальність несе Кабінет Міністрів Латвії перед Сеймом, причому якщо Сейм вислов­лює недовіру Міністру-президенту, то у відставку йде весь Кабінет Міністрів.

Конституцією Албанії визначено механізми парламентсь­кого контролю за діяльністю уряду та його окремими членами. Зокрема, встановлено, що Прем'єр-міністр та інші члени Ради Міністрів зобов'язані у тритижневий термін давати відповіді на інтерпеляції та депутатські запити. Уряд Угорщини відповідає за свою діяльність перед Державними Зборами. Він регулярно подає парламенту звіти про свою роботу. Державні Збори шляхом висловлення недовіри Прем'єр-міністру, яка розглядається і як недовіра до всього Уряду, може відправити їх у відставку.

Своєрідною рисою парламентської відповідальності уряду Індії є те, що окрім колективної відповідальності уряду перед Народною Палатою, передбачена індивідуальна відповідальність міністрів перед Президентом. Проте Прези-

127