Министерство экономического развития и торговли российской федерации
| Вид материала | Отчет |
- Министерство экономического развития и торговли российской федерации государственный, 5459.19kb.
- Министерство экономического развития и торговли российской федерации государственный, 5460.46kb.
- Министерство экономического развития и торговли российской федерации государственный, 5458.65kb.
- Министерство экономического развития и торговли российской федерации государственный, 5753.09kb.
- Российской Федерации Министерство образования и науки Российской Федерации Государственный, 343.55kb.
- Правительство Российской Федерации, а после утверждения направляется в Федеральное, 11.35kb.
- Приказ «о едином учёте преступлений», 767.93kb.
- 1. 10. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, 198.8kb.
- Государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 2015 годы, 1560.95kb.
- Министерство экономического развития и торговли российской федерации, 153.92kb.
Нормативно-правовые факторы
Группа нормативно-правовых факторов описывает влияние, которое оказывает на развитие электронного государства нормативно-правовое регулирование.
В тоже время нормативно-правовые акты и их изменение критически важно для развития ЭГ, так как, с одной стороны, они определяют правила функционирования всех структур на территории страны и являются абсолютными для всех действующих в ней организаций, с другой – изменение нормативно-правовых актов - это тяжелый и долгий процесс в то время, как применение информационных технологий, как правило, требует внесения значительных и стремительных изменений в нормативно-правовую базу.
Детальный анализ состояния нормативно-правовой базы и практические рекомендации по первоочередным мерам, в части ее изменения, приведены в соответствующей части отчета. Их обобщение позволяет говорить о том, что в целом отрасль информационных технологий практически не обеспечена даже минимально необходимым правовым регулированием. А те изменения, которые вносятся в действующие нормативно-правовые акты, не только не упрощают, но и ухудшают сложившееся положение (напр. новая редакция трехглавого закона)
Основными нормативно-правовым факторами, влияющими на развитие информационных технологий на настоящий момент, являются:
- ^ Отсутствующее нормативное регулирование и ограничения на реализацию проектов ЭГ и развитие ЭГ в целом. Анализ существующей ситуации показывает, что в целом в нормативно-правовой базе не описано применение информационных технологий в государственном управлении и большинство действующих нормативно-правовых ограничений прямо или косвенного препятствуют развитию электронного государства.
- ^ Неэффективные механизмы изменения нормативно-правовой базы, механизмы внесения новых и изменения существующих режимов регулирования. Существующие в стране механизмы изменения нормативно-правовых актов в области ИКТ не позволяют, не только принимать, но даже инициировать создание приемлемой нормативно-правовой базы. Скорость работы действующих механизмов на порядки ниже необходимой скорости изменений. Что приводит к мысли о том, что их отсутствие было бы более целесообразно, чем существование.
- ^ Пассивное отношение общества и профессиональных сообществ относительно изменений нормативно-правовой базы. Высокая сложность области информационных технологий, наличие широких возможностей на коммерческих рынках и общее неверие специалистов в возможность влияния на решения органов власти привело к абсолютно пассивному отношению к изменению нормативно-правовой базы. Кроме того, трудность согласования (более чем полтора года) с органами государственной власти даже такого важнейшего (с точки зрения построения информационной инфраструктуры) проекта, как Концепция Системы Персонального Учета Населения, говорит о полной незаинтересованности действующей власти в оперативном формировании нормативно-правовых основ функционирования ИКТ для своих нужд. Не говоря уже о нуждах государства в целом.
- ^
Организационные факторы
В состав организационных факторов, влияющих на развитие электронного государства, входят компоненты, затрагивающие устройство и эффективность организационных механизмов информатизации органов государственной власти входят следующие факторы:
- ^ Отсутствующие организационные механизмы управления информатизацией государства в целом. На сегодняшний день, несмотря на огромное количество Правительственных программ, в которых информатизация рассматривается как важный компонент их реализации, организационный механизм управления информатизацией отсутствует. Наличие программы «Электронная Россия», которая могла бы выступать как организационный инструмент для развития информатизации для целей реформирования ОГВ, не меняет существующей ситуации.
- ^ Опыт создания систем управления информатизацией. Несмотря на то, что в каждом регионе созданы программы информатизации, информации о наличии эффективных систем управления информатизации нет. Успехи отдельных регионов, например ХМАО, скорее можно отнести к разумной и взвешенной политике по управлению ограниченным бюджетом, к сожалению еще не подкрепленной системой управления региональной информатизацией, позволяющей осуществить ее тиражирование.
- ^ Отсутствие института (профессионального сообщества) ИТ-специалистов, способных реализовать разработку сложных государственных систем. Несмотря на наличие большого числа поставщиков аппаратного и программного обеспечения для ОГВ, у них нет еще необходимого опыта создания сложных государственных систем. В большинстве своем специалисты органов государственной власти являются администраторами действующих систем и поэтому они не имеют опыта создания государственных систем. Таким образом, имеющийся институт ИТ-специалистов пока еще не имеет необходимого опыта и отдельного профессионального сообщества по созданию ИТ-систем государственного масштаба.
- ^ Отсутствие института стандартизации программного обеспечения Архитектуры Электронного Государства. Согласно разработанным в рамках ФЦП ЭР рекомендациям, Институт Архитектуры Электронного Государства должен был стать местом встречи заинтересованных сторон: органов государственной власти и поставщиков ИТ-решений. Именно их совместная деятельность могла обеспечить конструктивный процесс стандартизации электронного государства. Несмотря на формальное наличие такого института, содержательно он не обеспечивает решение ни одной из поставленных перед ним задач.
Наряду с вышеуказанными тенденциями необходимо принимать во внимание, что предложения по созданию организационных механизмов были предложены еще в 2004 году. Ниже приведен пример организационного механизма, который был сконструирован на основе обобщения международного опыта. Он предлагался для реализации на уровне Российской Федерации для организации процесса информатизации.
Создание электронного государства - это комплексный процесс, который затрагивает многие сферы общественной жизни (экономическую, политическую, социальную) и изменяет способ взаимодействия их участников.
Если подходить к реализации концепции АЭГ, как к проекту, то можно выделить следующие стадии его реализации:
- Разработка концепции, методологии и правовой базы.
- Реализация пилотных проектов
- Тиражирование опыта.
С точки зрения реального положения вещей, однако, отдельные элементы АЭГ уже существуют и функционируют, поскольку в современном обществе невозможно обойтись без автоматизации деятельности правительства. Здесь следует обратить внимание на удачные случаи использования ИКТ в государственном управлении, например, сайты правительственных структур и интеграцию ведомственных баз данных.
Из сочетания этих двух элементов получаются различные классификации стадий развития АЭГ. Уровень оснащённости разных министерств и ведомств различается, несмотря на то, что ИКТ присутствуют практически везде в той или иной форме. При этом оптимизация использования государственных информационных ресурсов является одной из составных частей программы создания АЭГ.
В процессе своего развития АЭГ в основном трансформируется по двум принципиальным направлениям.
- Изменение принципов работы правительства – принципы разрабатываются на этапе конструирования, но долго внедряются из-за инерции мышления чиновников.
- Изменение технологии работы правительственных структур – связано с утверждением стандартов, реализацией инфраструктурных проектов и внедрением ИКТ в государственном управлении.
Каждый из перечисленных пунктов достаточно масштабен и не может быть реализован одномоментно, поэтому проект разбивается на стадии.
В наиболее общем виде эволюцию в создании АЭГ можно представить следующими этапами:
^ Этап 1: «Однонаправленные публикации» или «предоставление информации» – использование ИКТ для предоставления доступа к государственной информации.
Правительство создает достаточно много ценной информации, большая часть которой потенциально полезна для граждан и бизнеса. Интернет или другие средства связи могут доставить информацию быстро и адресно. Этап «предоставления информации» – может начаться с размещения правил, законов и прочих форм и документов, регулирующих жизнь общества. Такого рода деятельность позволит гражданам и бизнесменам не тратить время на визит в государственные структуры, а получать всю необходимую информацию, сидя дома или в офисе, тем самым, уменьшая неэффективность бюрократического аппарата и коррупцию.
Организация специальных сайтов позволит распространять информацию правительства и о правительстве наибольшему числу людей.
^ Этап 2: «Информационное взаимодействие» или «Распространение» - расширение гражданского участия в решении государственных вопросов.
Предоставление информации, хотя и имеет очень важное значение, – это только первый шаг на пути к созданию АЭГ. АЭГ имеет потенциальную возможность вовлечения граждан в государственные процессы, путем предоставления возможности выражать свое мнение политикам любого уровня, что обеспечит обратную связь и приведет к росту доверия к государству. АЭГ обладает необходимым потенциалом, чтобы помочь госорганам достигнуть своих целей в этой области во взаимодействии с гражданами на всех фазах политических циклов и на всех уровнях административного деления.
^ Этап 3: «Взаимодействие» или «Бизнес-транзакции» - разнообразные услуги правительства становятся доступными он-лайн.
По мере того, как частный сектор во все возрастающем объеме начинает пользоваться Интернетом для предоставления услуг электронной коммерции, растут и ожидания того, что правительство будет пользоваться подобными технологиями.
Как правило, на данном этапе начинает происходить общение с гражданами по принципу "одного окна", подразумевающему, что все необходимые услуги пользователи могут найти на едином правительственном портале. Происходит полный переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан.
^ Стратегическое руководство ИТ на федеральном уровне
В России основная инициатива по созданию Архитектуры Электронного Государства могла бы принадлежать Президенту и его администрации. Президент:
- определяет наиболее важные стратегические направления развития АЭГ,
- указывает приоритетные проекты,
- определяет идеологию создания и внедрения технологий АЭГ
- определяет объем и источники финансирования программы создания АЭГ
- назначает ответственного за создание АЭГ в ранге Вице-Премьера или Заместителя Главы Администрации Президента
АЭГ разрабатывается исходя из приоритетов Президентских инициатив и стратегического видения процессов формирования АЭГ. Руководство и управление изменениями в процессе реализации, а также ежедневное управление осуществляется посредством:
- кабинета Министров
- комитета по информационным технологиям;
- членов совета, сформированного из Руководителей Информационных Служб Министерств и Ведомств
- членов Совета по информационной безопасности
В своей работе кабинет Министров сосредотачивается на организационных изменениях Министерств и Ведомств, фактически он - ключевой элемент управления процессом создания АЭГ. Министры выступают в роли управляющих партнеров в каждой из инициатив. Управляющие партнеры формируют свои программы для того, чтобы гарантировать осуществление инициатив, а привлеченные партнеры будут сотрудничать в планировании и в выполнении соответствующих проектов. Комитет по Информационным Технологиям (далее – Комитет) обеспечивает наблюдение за этим процессом и работает с каждым Министерством для того, чтобы обеспечить необходимый объем финансирования для каждой из инициатив. С этой целью Комитет назначает четырех управляющих, отвечающих за контроль и продвижение инициатив по созданию АЭГ по соответствующему направлению: население, бизнес, другие Правительства, Внутриправительственная эффективность. Фактически Комитет – это основной исполнительный орган, отвечающий за создание АЭГ. Одновременно Комитет является участником и основным спонсором группы проекта по разработке Архитектуры Электронного Государства и группы проекта по управлению государственной информацией.
В целом руководство формированием АЭГ может иметь следующую иерархическую структуру. Общее руководство осуществляется кабинетом Министров. На верхнем уровне иерархии находится программный бюджет, представленный Вице-премьером, который наделен правом его окончательного утверждения. Вице-премьер назначает Первого заместителя, который осуществляет текущее руководство. На следующем уровне иерархии размещаются четыре руководителя проектов по числу категорий пользователей правительственных услуг:
- правительство–граждане;
- правительство–бизнес;
- правительство-правительство;
- внутри правительственная деятельность.
Наконец на последнем уровне иерархии располагаются группы специалистов, непосредственно реализующих соответствующий проект. Количество таких групп совпадает с числом проектов, принятых к реализации в соответствии с планом действий, определенным в стратегии трансформации правительства.
Кроме того, создаются два Совета при Президенте по направлениям, имеющим ключевое значение для всего процесса создания АЭГ. В задачу Совета руководителей информационных служб предприятий входит организация и управление реализацией инициативы по созданию архитектуры электронного государства. Задачей второго - Совета по информационной безопасности – является разработка и реализация политики управления государственной информацией.
Необходимо учитывать, что в разработке АЭГ должно принимать участие большое число не только специально созданных государственных органов (советов, групп и т.д.), но и некоммерческих профессиональных организаций, концентрирующих интеллектуальный капитал представителей большого числа научных, консультационных и иных организаций и компаний, отдельных экспертов. Эти организации должны поддерживаться государственным бюджетом для выполнения целевых и поисковых НИР в области создания АЭГ.
| | | | ^ Структура руководства программой создания АЭГ | | | | | | ||||||||
| | | | | | | | | | | | | | | | | |
| | | | ^ ПРОГРАММНЫЙ БЮДЖЕТ Окончательное распределение финансов –Вице-Премьер | | | | | | ||||||||
| | | | | | | | | | ||||||||
| | | | | | | | | | | | | | | | | |
| Совет Руководителей Информационных Служб | | Комитет по Информационным Технологиям | | Совет по информационной безопасности | ||||||||||||
| | | | | | | | | | | | | | | | | |
| Руководитель группы по АФП | | Руководитель проектов: ПГ | | Руководитель проектов: ПБ | | Руководитель проектов: ПП | | Руководитель проектов: ВПЭ | | Руководитель группы по УГИ | ||||||
| | | | | | ||||||||||||
| | | | | | | | | | | | | | | | | |
| Группа по Архитектуре Электронного Государства | | Группы реализации проектов ПГ | | Группы реализации проектов ПБ | | Группы реализации проектов ПП | | Группы реализации проектов ВПЭ | | Группа по Управлению Государственной Информацией |
^ Рисунок 9. Структура руководства программой создания АЭГ
Совет Руководителей Информационных Служб
Совет руководителей информационных служб выполняет функцию основного межведомственного форума, обеспечивающего координацию и улучшение деятельности по проектированию, модернизации, использованию, разделению и сопровождению федеральных информационных ресурсов. Поэтому для достижения стратегических целей и направлений развития Совет РИФ должен сконцентрировать свое внимание в первую очередь на процессах проектирования, реализации и сопровождения единой Архитектуры Электронного Государства (АЭГ) и, затем, унифицированных способов построения архитектур отдельных органов власти. Должны быть разработаны документы содержащие:
- основополагающие определения и руководящие принципы построения АЭГ,
- обобщенную схему или структуру архитектуры и способов ее применения
- первоначальный набор архитектурных моделей, составляющих всю АЭГ
Совет руководителей информационных служб разрабатывает рекомендации по управлению инвестициями в ИТ в рамках отдельных органов власти, а также практическое руководство по планированию архитектуры конкретной организации. Одновременно с этим Совет РИС должен разработать требования к Группе проекта по созданию Архитектуры Электронного Государства.
^ Группа проекта по Архитектуре Электронного Государства
Непосредственным создателем АЭГ является группа проекта создания Архитектуры Электронного Государства. Эта группа управляет и координирует деловые процессы в следующих основных направлениях:
- Определение Архитектуры Электронного Государства через модели государственного управления, акцентирующие внимание на справочных моделях бизнес-процессов, моделей производительности, функциональных возможностях программного обеспечения, технологиях и стандартах, данных и информации, необходимых для создания Электронных Административных Регламентов
- Осуществление помощи государственным организациям в разработки и внедрении ИТ-систем, продвижение и распространение принципов Компонентно-Ориентированной Архитектуры при создании Электронных Административных Регламентов
- Разработка ядра стандартных моделей Компонентно-Ориентированной Архитектуры для продвижения и поддержки технологических решений и разработки полной архитектуры (базис, цель и план достижения цели).
- Оценка и идентификация новых возможностей для организации бизнес-процессов и консолидации систем для увеличения эффективности и производительности государства на основе анализа высокоуровневой архитектуры.
Основными задачами группы проекта АЭГ является организация планомерной и целенаправленной разработки перспективной по своим качествам Архитектуры Электронного Государства, как комплекса наполненных содержательными описаниями архитектурных моделей, которые представляют разные стороны всего функционально-информационного устройства Государства.
Разработанная стандартизованная архитектура должна выполнять роль контрольной точки отсчета, позволяющей обеспечить результативную и эффективную координацию разработки и распространения общих бизнес-процессов и информационных систем, а также планирование инвестиций во всех Федеральных правительственных учреждениях и в других правительственных организациях. В то же время, благодаря использованию стандартов АЭГ в своей архитектуре, деловые процессы, реализуемые в правительственных организациях, а также и информационные системы этих организаций, будут функционировать на базе единых моделей и стандартов информационных услуг.
^ Совет по информационной безопасности АЭГ
Основной задачей Совета по информационной безопасности является разработка политики управления государственной информацией. Эта политика должна основываться на признании того, что:
- Все государственные служащие несут ответственность за управление информацией в рамках своих полномочий и обязанностей
- Требования по управлению информацией должны встраиваться в государственные программы и процессы
- Политика по управлению информацией является наиболее эффективным способом оценивания информации и установления ответственных структур.
Целью политики является выполнение гарантий того, что информация Правительства России управляется эффективно и результативно на протяжении всего цикла ее существования. Правительственные учреждения России должны управлять информацией, соблюдая принципы конфиденциальности, для осуществления информационной поддержки принятия решения, а также с целью реализации первоклассных государственных программ и услуг через все каналы их доставки.
Политика устанавливает ряд положений, касающихся деятельности правительственных учреждений в области управления информацией. В положения включаются следующие требования к правительственным учреждениям:
- Управлять информацией для обеспечения равного доступа и развития общественного доверия, оптимизации обмена и совместного и повторного использования информации, уменьшения ее дублирования в соответствии с требования законов и правительственных политик.
- Гарантировать, что информация, созданная, полученная и сохраненная для соответствия требованиям государственной политики является актуальной, надежной и полной.
- Ограничивать сбор, использование и раскрытие персональной информации до минимально требуемых размеров, необходимых для реализации правительственных услуг и программ, в соответствии с нормативными документами
- Управлять информацией таким образом, который будет поддерживать предоставление услуг и информации на принятых государственных языках
- Управлять информацией, вне зависимости от ее формата или способа представления, для того, чтобы гарантировать ее достоверность, точность, целостность, понятность и законченность так долго, как этого требуют нормативные документы
- Документировать решения и процесс принятия решений на всем протяжении развития политик, программ и предоставления услуг.
- Внедрять управляющие и ответственные структуры по управлению информацией, включая ситуации, когда информация совместно используется с другими правительственными учреждениями, правительствами или неправительственными организациями.
- Использовать электронные системы в качестве предпочтительных средств создания, использования и управления информацией.
- Защищать важные документы и записи для того, чтобы гарантировать непрерывность ключевых сервисов и процессов деятельности.
- Сберегать ценную информацию для правительства России и граждан.
- Гарантировать, что государственные служащие соответствуют требованиям и квалификации, необходимым для управления информацией.
- Оценивать эффективность и результативность управления информацией на всем протяжении ее существования.
^ Группа по управлению государственной информацией
В своей работе группа по управлению государственной информацией в целях реализации общих подходов к управлению информационными ресурсами в государственных учреждениях России может опираться на подход, использованный в Канаде, где была принята Рамочная концепция управления информацией в государственных учреждениях Канады (Framework for the Management of Information in the Government of Canada, FMI)1.
Концепция управления информацией должна быть развивающейся совокупностью документов, которая будет отражать соответствующие изменения политики правительства России и законодательной базы, а также учитывать случаи удачного опыта и новейшие достижения в области ИКТ.
Концепция должна полностью описывать все необходимые вопросы управления государственной информацией и государственными информационными ресурсами и охватывать следующие тематические разделы:
- доступ к государственной информации,
- доступность информационно-коммуникационных технологий,
- классификаторы и тезаурусы,
- публикация информации в электронном виде,
- использование электронной почты,
- библиотечные сервисы, архивы и хранение информации,
- метаданные,
- управление электронными записями/документами,
- государственные порталы,
- XML-схемы
Базовые положения Концепции должны содержать общий обзор информационного менеджмента в государственном управлении для повышения осведомленности и понимания этого процесса, как неотъемлемой части государственной деятельности, а также важности управления информацией в правительственных учреждениях и ведомствах. Базовые положения могут быть иметь следующую структуру:
- Введение;
- Виденье, цели и задачи;
- Принципы;
- Обзор и ссылки на законодательство, регламенты и политики;
- Обзор информационного руководства и распределение ответственности;
- Роль информации в Правительстве России;
- Заинтересованные стороны;
- Глоссарий.
Стандарты и руководства Концепции должны предоставлять собой руководства по отдельным вопросам управления информацией по трем направлениям:
- Общие вопросы управления информацией;
- Жизненный цикл информации;
- Общие правовые и стратегические требования.
Руководства, регулирующие общие вопросы управления информацией, включают в себя планирование, развитие и оперативные меры по управлению информацией, как стратегическим бизнес-ресурсом. Отдельно разрабатываются руководства, регламентирующие такие вопросы, как
- Ответственность и руководство;
- Функции управления;
- Знания и обучение;
- Реализация программ/предоставление услуг;
- Вопросы технологий;
- Качество информации.
Требования к информации должны существовать на каждой стадии жизненного цикла информации. Общие подходы существуют для всех типов информации на каждой стадии обращения с ней, параллельно со специфическими требованиями, зависящими от природы и использования информации. Должны быть разработаны руководства, регулирующие каждый этап жизненного цикла информации:
- Планирование;
- Сбор, создание, получение, сохранение;
- Организация;
- Использование и распространение;
- Поддержание и хранение;
- Уничтожение.
Существуют вопросы, относящиеся к правовым и стратегическим требованиям, которые являются общими на всех стадиях жизненного цикла информации. Их рассмотрение необходимо для поддержки и развития правовых законов и политик. К таким вопросам относятся:
- Доступ к информации;
- Конфиденциальность и защита личной информации;
- Интеллектуальная собственность;
- Безопасность;
- Ответственность;
- Официальные языки;
- Коммуникация.
Руководства по управлению информацией должны включать в себя документы, регламентирующие три основных направления:
Предоставление правительственных услуг
Для тех чиновников, которые вовлечены в планирование, разработку, оказание, оценку государственных программ или услуг, следует разработать руководство по управлению информацией в процессе оказания правительственных услуг. В нем должны быть описаны обязанности и ответственность, методы, критерии и примеры для участников процесса оказания государственных услуг со стороны управления информацией. Также должны быть рассмотрены вопросы организации бизнес-процессов, качества информации, планирование информационных потребностей для каждого этапа, анализ потребностей клиентов.
^ Управление информацией в государственном управлении
В рамках концепции управления государственными информационными ресурсами России следует разработать руководство по управлению информацией в процессе функционирования государственного аппарата, в котором должны быть определены обязанности по управлению информацией, как часть повседневной офисной деятельности, включая практические решения, критерии, примеры, оценочные методики, которые служат для увеличения эффективности информационного менеджмента, как части ежедневной офисной деятельности.
^ Управление информационными сервисами
Следует разработать руководство по реализации сервисов информационного менеджмента - набор функционально ориентированных руководств по реализации стандартного набора функций информационного менеджмента в государственных учреждениях. К числу таких функций относится:
- управление архивами,
- моделирование данных,
- управление документами/записями
- управление инструментами поиска и исследования информации (в том числе директории, каталоги, инструментов категоризации, включая метаданные, поисковые системы)
- управление информационными системами,
- управление порталами
- управление содержимом веб-сайтов,
- иные инструменты и сервисы информационного менеджмента, требующие принятия и разработки соответствующих руководств
Особую роль при создании общегосударственных информационных систем имеют вопросы создания систем совместного пользования. Каждая система, разработанная для совместного использования, должна удовлетворять специфическим требованиям каждого из предполагаемых пользователей, но вместе с тем она должна отвечать общим требованиям для государственных информационных систем совместного пользования. В связи с этим при разработке общегосударственных информационных систем необходимо обеспечить выполнение следующих принципов:
- Все пользователи данной системы должны подписать межведомственное соглашение, которое определяет условия совместного использования и поддержки системы.
- Разрабатывая и поддерживая информационные системы совместного доступа ведомства должны обеспечивать их совместимость с государственными стандартами Архитектуры Электронного Государства.
- Осуществление ежегодного пересмотра и подтверждения всеми пользователями соглашения о совместном использовании системы.
- Осуществлено ежегодное планирование и бюджетирование
- Согласование между участниками разделения расходов на эксплуатацию совместных системы.
- Обязательные действия для пользователей с целью улучшения качества основного продукта
- Принципы доработки систем
- Принцип минимальной модификации системы
- Принцип максимального использования текущего программного обеспечения