Минина Е. Л., канд юрид наук- гл. 4, 12; Шуплецова Ю. И., канд юрид наук гл. 11

Вид материала

Учебник

Содержание Установление ставок земельного Налог за земли И использование Нормативная цена Органы земельного Специально уполномоченными государственными органами Функции органов Правовые действия Правовые действия Сборе материалов По результатам РЕШЕНИЯ решения госинспектора любой службы государ- ГОСИНСПЕКТОРА За использованием За использованием Мониторинг земель Рекомендуемая литература

Подобный материал:

• «тк велби», 7624.26kb.
• Учебник, 10285.48kb.
• Засновник Академія правових наук України Редакційна колегія, 2132.4kb.
• Московский государственный университет имени м. В. Ломоносова трудовое право россии, 7043.8kb.
• А. П. Гетьман М. В. Шульга В. К. Попов д-р юрид наук, професор, академік апрн україни, 4146.15kb.
• Д. И. Фельдман Рецензенты: канд юрид наук, 1552.8kb.
• Запрещающие нормы в советском праве, 1641.57kb.
• Методические рекомендации по выполнению курсовых работ (для всех форм обучения), 766.56kb.
• Председателя Высшего Арбитражного Суда рф, д юрид наук, профессор Станислав Сергеевич, 1483.88kb.
• Председателя Высшего Арбитражного Суда рф, д-р юрид наук, профессор; Станислав Сергеевич, 1462.48kb.

§ 5. ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ

Под общим названием «платность использования земли» в ст. 65 Зе­мельного кодекса РФ и Законе РФ «О плате за землю» упоминается зе­мельный налог и арендная плата. При этом не указывается на различия этих платежей. Между тем правовая природа их имеет принципиальные различия. Арендная плата устанавливается договором, т. е. соглашением сторон по добровольному желанию участников этого договора. На­лог — властное предписание пользователям земли со стороны государст­ва, и они не вправе изменить размеры этих платежей, которые идут в бюджет. Льготы по налогу могут быть установлены только в законе.

Применяется также нормативная цена (в случаях, установленных за­коном) при выкупе в частную собственность земельных участков, нахо­дящихся в государственной собственности, а также для получения под залог земли банковского кредита по ставкам, устанавливаемым Прави­тельством РФ (периодически пересматриваемым). При сделках куп­ли-продажи определяется рыночная цена земли.

Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Ставки земельного налога пересматриваются в связи с изменением не зависящих от пользователя земли условий хо­зяйствования (инфляция, финансовая реформа и т. п.).

Плательщиками земельного налога являются все

ПЛАТЕЛЬЩИКИ физические и юридические лица, которым пре-
НАЛОГА доставлена земля в собственность или пользова-

ние (включая аренду) на территории России.

Объектами обложения земельным налогом служат конкретные зе­мельные участки, предоставленные гражданам и юридическим лицам в собственность или пользование. К ним относятся:

— сельскохозяйственные угодья, предоставленные для сельскохозяйст­
венного производства;

• земельные участки, предоставленные гражданам для ведения лич­
  ного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства,
  индивидуального садоводства, животноводства и огородничества;
  
• земельные участки, предоставленные кооперативам граждан для
  садоводства, огородничества, животноводства;
  

• служебные земельные наделы;
  

• земельные участки, предоставленные для жилищного, дачного, га­
  ражного строительства, предпринимательской деятельности и иных целей;
  
• земли промышленности, связи, транспорта, радиовещания, теле­
  видения, информатики и космического обеспечения, энергетики;
  
• земли лесного фонда, занятые лесами эксплуатационного назна­
  чения, предоставленных для заготовки древесины;
  
• земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной дея­
  тельности;
  

— земли лесного и водного фондов, предоставленные для рекреаци­
онных целей.

В облагаемую налогом площадь включается весь предоставленный в собственность или пользование земельный участок независимо от того, чем он занят, если иное не установлено в законе. Например, участок,

189

а также государственные унитарные предприятия и государственные учреж­дения, осуществляющие строительство государственных мелиоративных сис­тем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, за земли, временно предоставленные им для строительства указанных объектов.

С юридических лиц и граждан, освобожденных от уплаты земельного налога, при передаче ими земельных участков в аренду (пользование) взи­мается земельный налог с площади, переданной в аренду (пользование).

Органы законодательной (представительной) власти субъектов Рос­сийской Федерации имеют право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для от­дельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоря­жении соответствующего органа местного самоуправления.

В случае возникновения в течение года у плательщиков права на льготу по земельному налогу они освобождаются от уплаты этого налога начиная с того месяца, в котором возникло право на льготу, хотя бы это право возникло и по истечении последнего срока уплаты налога.

При утрате в течение года права на льготу обложение налогом произ­водится начиная с месяца, следующего за утратой этого права.

В случаях перехода в течение года права собственности, права по­жизненного наследуемого владения или права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками от одного плательщика к другому зе­мельный налог исчисляется и предъявляется к уплате прежнему собст­веннику земли, землевладельцу, землепользователю с 1 января текущего года до месяца, в котором он утратил право на земельный участок (включая этот месяц), а новому — начиная с месяца, следующего за ме­сяцем возникновения права на земельный участок.

За земельные участки, обслуживающие жилые дома, нежилые строе­ния и сооружения, перешедшие по наследству, земельный налог уплачи­вается наследником с момента (времени) открытия наследства. Момен­том (временем) открытия наследства является день смерти наследодателя, а при объявлении наследодателя умершим — день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим. Наследникам, приняв­шим наследство до наступления срока налогового учета, налог исчисля­ется с учетом налоговых обязательств наследодателя.

Налог за земли сельскохозяйственного назначе­ния устанавливается и взимается только за ту их часть, которая числится по государственному ка­дастровому учету сельскохозяйственными угодья­ми (пашня, сенокос, пастбища, многолетние на­саждения). Остальная часть земель сельскохозяй­ственных предприятий и граждан, занимающихся несельскохозяйственным производством (несельскохозяйственные угодья), земельным налогом не облагается. Земельный налог за сельскохозяйственные угодья взимается с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения.

Законом «О плате за землю» установлены фиксированные значения средних ставок налога в расчете на 1 га немелиорированной пашни в раз­резе субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, диффе-

192

."ренцируются ими по видам и подвидам угодий, исходя из их кадастровой оценки. При этом к показателям кадастровой оценки вводятся поправоч­ные коэффициенты на местоположение земель. Конкретная методика дифференцирования ставок земельного налога, а также минимальные раз­меры ставок за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий устанавливаются органами власти субъектов Российской Федерации.

За участки, предоставленные гражданам для ве-^ НАЛОГ ЗА ЗЕМЛИ дения личного подсобного хозяйства, садоводст-

НАСЕЛЕННЫХ _ва> огородничества, животноводства, сенокоше-
ПУНКТОВ _ния и выпаса скота (как в пределах границ на-

селенного пункта, так и вне их), земельный налог взимается со всей площади участка по средним ставкам налога за земли сельскохозяйствен­ного назначения данного административного района. Для этого устанав­ливаются средние ставки налога по району.

Законом РФ «О федеральном бюджете на 2002 год»¹ установлено, что ставки земельного налога и арендной платы, действовавшие в 2001 г., применяются в 2002 г. с коэффициентом 2,0 для всех категорий земель.

Основанием для установления и взимания зе-
ВЗИМАНИЕ мельного налога является документ о праве на

^ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ землю.

СРЕДСТВ Учет налогоплательщиков и начисление налога

ЗЕМЕЛЬНОГО НАЛОГА производятся ежегодно по состоянию на 1 июня. Контроль за правильностью учета налогоплательщиков, а также правильностью и своевременностью его начисления и уплаты осуществ­ляют органы государственной налоговой инспекции. Налог уплачивается в два срока: не позднее 15 сентября и 15 ноября каждого года равными долями. При неуплате налога в указанные сроки начисляется пеня в раз­мере 0,7% от суммы недоимки за каждый день просрочки.

Указанные сроки уплаты налога являются рекомендательными и мо­гут изменяться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в зависимости от кон­кретных условий.

Налог за земли лесного фонда взимается одновременно с взиманием платы за древесину.

Суммы платежей за землю зачисляются на бюджетные счета соответ­ствующих органов местного самоуправления: сельских, поселковых, рай­онных - в зависимости от подведомственности облагаемых земель. Часть указанных средств централизуется в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Средства, образуемые в бюджетах за счет взимания платы за землю, имеют строго целевое назначение.

В соответствии со ст. 24 Закона «О плате за землю» указанные сред­ства используются исключительно на следующие цели:

финансирование мероприятий по землеустройству, земельному када­стру и мониторингу земель;

финансирование мероприятий по охране земель, повышению их пло­дородия и освоению новых земель;

на компенсацию собственных затрат землепользователя или собст­венника земли по охране земель и повышению их плодородия, а также

РГ. 2001. 31 дек.

193

освоению новых земель, включая погашение ссуд под указанные меро­приятия и процентов за их использование;

инженерное и социальное обустройство территорий.

Эта цена земли является одним из способов уча-

^ НОРМАТИВНАЯ ЦЕНА _сгтя государства в регулировании рыночных зе-
ЗЕМЛИ мелъных отношений. Она представляет собой

фиксированную, нормативно устанавливаемую цену на землю, применяе­мую в определенных законодательством случаях с целью обеспечения госу­дарственных интересов. Она применяется как нижний предел стоимости земли при продаже земель, находящихся в государственной или муници­пальной собственности. Так, например, она применяется в качестве цены земли при выкупе незастроенных земельных участков в населенных пунк­тах, при продаже участков для индивидуального предпринимательства и т. д.

Нормативная цена земли ежегодно определяется органами исполни­тельной власти субъектов РФ для земель различного целевого назначения по специально установленным оценочным зонам. В качестве таковых мо­жет быть принята территория административного района, населенного пункта или их группы. Границы и размеры оценочных зон устанавлива­ются органами исполнительной власти субъектов РФ по предложению комитетов по земельным ресурсам и землеустройству.

Порядок определения нормативной цены земли установлен Постановле­нием Правительства РФ от 15 марта 1997 г. «О порядке определения нор­мативной цены земли», в соответствии с которым нормативная цена, уста­новленная органом исполнительной власти субъекта РФ, не должна превы­шать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения. Таким образом, нормативная цена земли имеет региональное значение и действует в пределах территории ка­ждого субъекта РФ. Но и в пределах территорий субъектов РФ норматив­ная цена может дифференцироваться в зависимости от местной специфики. Такое дифференцирование может осуществляться органами местного само­управления, которые по мере развития земельного рынка могут своими ре­шениями уточнять количество и границы оценочных зон и повышать или понижать установленную нормативную цену земли, но не более чем на 25%. Официальная выдача заинтересованным лицам документа о норматив­ной цене земли конкретных земельных участков возложена на районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.

§ 6. КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ. МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ

В условиях рыночной экономики государственный контроль за ра­циональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собст­венникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время та­кая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, нано­сить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные Земельным кодексом РФ, другими зако-194

нами и указами Президента РФ, изданными в целях рационального ис­пользования и охраны земель.

Правительство РФ Постановлением от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за ис­пользованием и охраной земель в Российской Федерации.

Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля.

Определяя систему органов государственного

ГОСУДАР1 контроля, Положение называет органы предста-

^ ОРГАНЫ ЗЕМЕЛЬНОГО вительной и исполнительной власти, с одной
КОНТРОЛЯ стороны, и органы, специально уполномочен-

ные выполнять функции государственного контроля,— с другой. К пер­вым относятся палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ, орга­ны местной администрации. Это — государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы РФ, республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, рай­онов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-эконо­мического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные ор­ганы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подот­четны. Положение не определяет компетенцию органов общего руково­дства и управления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных орга­нах. Они устанавливают лишь порядок деятельности в этой области спе­циально уполномоченных органов государственного земельного контроля.

^ Специально уполномоченными государственными органами, осуществляю­щими земельный контроль, являются Федеральная служба земельного ка­дастра и ее органы на местах, органы охраны природы Министерства при­родных ресурсов РФ и его органы на местах; органы санитарно-эпидемио­логического надзора Минздрава РФ; Госстрой РФ и его органы на местах. Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с орга­нами представительной и исполнительной власти как в центре, так и не­посредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу ме­жду собой; при этом головной организацией по общим вопросам земель­ного контроля является Федеральная служба земельного кадастра.

При решении конкретных вопросов земельного

^ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ контроля функции специально уполномоченных
ГОСУДАРСТВЕННОГО органов разграничены, чтобы не допускалось
КОНТРОЛЯ дублирование в работе и обеспечивалась согла-

сованность контрольных действий и мероприятий.

Федеральная служба земельного кадастра и ее органы осуществляют государственный контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым Назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; Предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании зе­мельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; свое­временной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодо-

195

родия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и со­хранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Далее, органы названной службы следят за проектированием, размеще­нием и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние зе­мель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улуч­шению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, пере­уплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих де­градацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявле­ний (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; уста­новлением и сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его ор­ганы на местах осуществляют контроль за:

выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;

соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов;

предотвращением захламления земель, а также загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичны­ми и радиоактивными веществами;

соблюдением установленного режима использования земель природо­охранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;

осуществлением мероприятий, предусмотренных проектами землеуст­ройства и другими проектами в части охраны почв и рационального ис­пользования земель;

достоверностью сведений, используемых при ведении государствен­ного земельного кадастра, мониторинге земель и землеустройстве;

соблюдением земельного законодательства в части охраны земель, пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природ­но-заповедного и рекреационного назначения;

выполнением работ по рекультивации нарушенных земель;

выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтоже­ния плодородного слоя почвы, деградации земель, по консервации выве­денных из оборота сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель.

Министерство здравоохранения РФ, его органы Госсанэпиднадзора осуществляют контроль за:

соблюдением санитарного законодательства и санитарных правил при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарных, защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации промышленных предприятий и объектов по использова­нию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных, бытовых материалов и отходов;

предотвращением заражения земель бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами, загрязнения химическими и радиоактивными веществами.

Госстрой РФ и местные органы архитектурно-строительной службы осуществляют контроль за:

196

соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятель­ности в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной гра­достроительной документацией;

соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и дру­гих поселений;

соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;

предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и соору­жений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях;

предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требо­ваниями.

Государственные инспектора по использованию

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ _и охране земель и их заместители, должностные ИНСПЕКТОРА _ЛИца Минприроды РФ, Минздрава России (Де­партамента Госсанэпиднадзора), Госстроя России и их органов на местах в соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению госземконтроля и в пределах своей компетенции имеют право:

• направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях
  земельного законодательства для привлечения виновных лиц к ответст­
  венности;
  
• обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам
  о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного
  законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связан­
  ных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по де­
  лам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;
  
• приостанавливать промышленное, гражданское и иное строительст­
  во, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуата­
  цию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геоло­
  го-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуще­
  ствляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к
  уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя поч­
  вы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам,
  снижающим плодородие почв на определенной территории;
  
• вносить в местную администрацию предложения о полном или
  частичном изъятии (выкупе) земель в случаях, предусмотренных законо­
  дательством;
  

• составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства
  и передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для при­
  влечения виновных к административной ответственности в соответствии
  с Кодексом об административных правонарушениях;
  
• беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удосто­
  верения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные
  участки, находящиеся в собственности, пользовании или аренде, а также
  земельные участки, занятые оборонными и другими специальными объ­
  ектами (с учетом установленного режима их посещения);
  
• давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гра­
  жданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны
  земель, устранения нарушений земельного законодательства;
  

197

• привлекать в случаях необходимости в установленном порядке
  компетентных специалистов для обследования земельных угодий, провер­
  ки выполнения мероприятий по охране земель;
  
• приостанавливать исполнение неправомерных решений по изъя­
  тию и предоставлению земельных участков до рассмотрения протестов
  в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной вла­
  сти, суде, арбитражном суде, прокуратуре);
  
• вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обяза­
  тельные для исполнения предписания о прекращении финансирования
  (кредитования) строительства, эксплуатации объектов, иных работ в слу­
  чае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяю­
  щих права на землю.
  

Государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, кроме того, имеют право контролировать проведение аук­ционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, об­мену и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, прово­димых с нарушением действующего законодательства.

В зависимости от последовательности соверше-^ ПРАВОВЫЕ ДЕЙСТВИЯ _ния действий их можно разделить на три вида:

ОРГАНОВ _а) информационно-правовые действия органов

ЗЕМЕЛЬНОГО контроля при сборе материалов; б) принятие
КОНТРОЛЯ решений по результатам проведенного контро-

ля; в) исполнение решений контрольных органов¹.

Для того чтобы принять квалифицированное ре-

ИНФОРМАЦИОННО- щение по результатам контроля, любой орган

^ ПРАВОВЫЕ ДЕЙСТВИЯ контроля должен располагать точной и объек-

ОРГАНОВ тивной информацией о том, имеет ли место на-

ЗЕМЕЛЬНОГО рушение земельного законодательства, в чем

оно выражается, кто виновен в этом, что нужно

^ СБОРЕ МАТЕРИАЛОВ предпринимать, чтобы правонарушение не ока­залось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не совершено, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.

Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плано­вую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участ­ком; обследование фактического состояния использования или неисполь­зования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии с правовым положением субъекта природопользования.

Так, например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственно-

¹ Ларионов Г. А. Новое в законодательстве о государственном контроле за ис­пользованием земель / Законодательство и экономика. 1994. № 15/16. С. 11 — 17. 198

сти, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хо­зяйств и т. д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушений законности приватизации земель.

Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натур­ные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, полу­чение объяснений, и принимает решение.

Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих докумен­тах, и в первую очередь в протоколе обследования землевладения, земле­пользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находя­щаяся во владении государственного предприятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе. При установлении частичного неиспользования земель сельскохозяй­ственными коммерческими предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использова­ли предоставленные им земли, а с другой стороны — оказывают им все­стороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.

Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т. е. выполняться по единой схеме для всех землепользо­вателей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача провер­ки — определить состояние использования земель, порядок их использова­ния, установить, приступил ли объект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с при­влечением планово-картографической или текстовой документации. Выбор метода обследования зависит от информированности и компетентности специалиста, осуществляющего контроль. Далее проводится определение объема работ, выполненных владельцем земель, проверяется, полностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собст­венно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого фак­та деятельности, причем реальной деятельности, связанной с использова­нием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предусмотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается присту­пить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедлен­ного исполнения.

Следующая стадия контроля: проверка целевого использования зе­мель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собст­венники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым на­значением.

Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непремен­ным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в ка­честве основной обязанности закреплен в законах и иных нормативных актах о природопользовании.

199

При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования уго­дий и определения их более целесообразной эксплуатации.

Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплош­ных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков.

Применяются два способа отражения земельно-учетных сведений — текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются циф­ровыми показателями, к которым прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе результаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируют­ся на планах, что дает наглядное представление о пространственном поло­жении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учитываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактеризовать земли при их учете.

принятие ринрнио ^ХаР^актеР принимаемого решения и его содер-

иг-ппятс гшиапт жание основываются на данных проведенных

^ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ проверок, обследований и анализа полученных

КОНТРОЛЯ материалов.

Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабо­раторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических по­следствий и т. д.) при длящемся нарушении и невозможности его немед­ленного устранения, при невыявлении субъекта или оспариваний им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное реше­ние, они передаются в комиссию и другие органы.

Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного на­рушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения:

а) дать «Указание» (по утвержденной форме) о выполнении определен­
ных действий, адресованных пользователю данного земельного участка, со
ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения пере­
численных конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указа­
нии дается также предупреждение пользователю земельного участка; если
он не выполнит всех требований, содержащихся в Указании, то материалы
будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной
земель соответствующего (местного) комитета по земельным ресурсам
и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности;

б) составить протокол о нарушении земельного законодательства (по
форме), который направляется в названную выше комиссию;

в) вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных
в совершении земельного правонарушения;

г) предписать нарушителю «Требование» (по форме) о приостановле­
нии работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного
законодательства; в Требовании указывается также срок, в течение кото­
рого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что
если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по пред­
писанию госинспектора будет прекращено финансирование работ;

200

д) направить банку или другой организации, финансирующей работы, «Предписание» (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, когда он не выполнит определенных действий по приостановке работ, ука­занных в Требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в Требовании, госинспектор дает правонару­шителю «Уведомление» (также по форме) о праве возобновить приостанов­ленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возоб­новлении приостановленного финансирования (кредитования) работ.

Как известно, исполнение судебного решения
обеспечивает судебный пристав. Исполнение
^ РЕШЕНИЯ решения госинспектора любой службы государ-

ГОСИНСПЕКТОРА ственного контроля обеспечивается самим гос­инспектором. В этих целях инспектора Госземкадастра, санитарно-эпиде­миологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполне­ния требований экологического законодательства.

Согласованная деятельность государственных органов земельного контроля и общественности с непременным участием экологических служб предприятий, учреждений и организаций позволяет своевременно предупредить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране.

Традиционно роль общественных организаций ОБЩЕСТВЕННЫЙ _{в на}шей стране определяется как помощь, кото­рую они могут оказать государственным орга-

^ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ _нам земельного контроля. Вместе с тем общест-
ЗЕМЛИ венные организации не должны рассматривать-

ся как послушные исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя. Практика показывает, что общест­венные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс «самопознания», при кото­ром общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей не­редко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с оскверни­телями природы или даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.

Общественный земельный контроль осуществляется органами терри­ториального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установ­ленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами го­сударственной власти и органами местного самоуправления решений, за­трагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюде­нием требований использования и охраны земель (ст. 72 ЗК РФ).

201

Муниципальный земельный контроль за ис-

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ пользованием земель на территории муници-
ЗЕМЕПЬНЫЙ пального образования осуществляется органами
КОНТРОЛЬ местного самоуправления или уполномоченны-

ми ими органами (ст. 72 3К РФ).

Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований (городские, сельские по­селения и др.).

К органам местного самоуправления относятся как выборные органы, так и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством.

Обычно производственный контроль за исполь-

ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ зованием и охраной земель в той или иной от-
КОНТРОЛЬ расли хозяйства осуществляют соответствующие

^ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ должностные лица. Так же строится контроль
ЗЕМЛИ _{и в} земледелии, поскольку должностные лица

всегда заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного про­изводства. Тем не менее этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам:

руководители предприятий обременены многими другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв, соблюдению других требований земельного законода­тельства по рациональному и эффективному использованию угодий внут­рихозяйственными подразделениями и отдельными исполнителями сель­скохозяйственных работ;

с другой стороны, некоторые руководители сознательно или бессоз­нательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производ­ства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не мо­жет не ослаблять их контрольных функций в отношении земель.

Многие министерства и ведомства являются обладателями определен­ных земельных территорий, необходимых им для их хозяйственно-произ­водственной деятельности. Их промышленные предприятия в составе своих земельных участков имеют резервные территории, предназначен­ные для развития (застройки), которые иногда располагаются вместе с основной территорией, а иногда отдельно. Если их застройка задержи­вается, что нередко происходит, такие территории начинают рассматри­вать как «свободные», ничейные. В ряде случаев это приводит к превра­щению их в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не по назначению. Этим злоупотребляют как посторонние лица, так и работ­ники самих предприятий. Бороться с этим злом трудно, если на пред­приятиях нет лиц, ответственных за территорию.

На некоторых предприятиях территория распределена по цехам, хозяйст­вам и службам, так что руководители этих подразделений отвечают также за подведомственные им земли. Иногда такие земли находятся под присмотром особых должностных лиц — смотрителей производственных зданий и соору­жений. Однако такой порядок не является правилом. Уставы и Положения, которыми руководствуются государственные (и негосударственные) предпри­ятия, обычно не содержат пункта об обязанности содержать в порядке закре­пленную территорию, а тем более о способах осуществления такого порядка (например, путем закрепления участков за отдельными службами, назначения ответственных лиц и т. п.). Не упоминают об этих обязанностях предприятий 202

также Типовые положения и Типовые уставы. Как правило, не вмешиваются _в земельные распорядки на предприятиях местные власти. Все это приводит к тому, что можно назвать ненужным «расползанием» производственных пло­щадей (за счет земель другого назначения (непроизводственного); состояние этих площадей, как правило, оказывается неудовлетворительным.

Если ранее Земельный кодекс РФ (1991 г.) умалчивал о ведомственном земельном контроле, то новый Кодекс в ст. 73 обязывает все ведомства по­ручать своим органам управления и должностным лицам выполнять функ­ции земельного контроля. При этом должны быть приняты положения, ут­верждаемые государственными органами исполнительной власти, в которых определяются полномочия ведомственных органов земельного контроля и порядок его осуществления. Таким образом обеспечивается государствен­ное влияние на решение принципиальных (основных) вопросов контроля.

Государственный мониторинг земель представ-

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ляет собой систему наблюдений за состоянием ^ МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ земель. Объектами государственного монито­ринга земель являются все земли в Российской Федерации.

Задачами государственного мониторинга земель, как указано в ст. 67 ЗК

РФ, являются:

своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и ох­раной земель, иных функций государственного и муниципального управ­ления земельными ресурсами, а также землеустройства;

обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории госу­дарственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществляется в соот­ветствии с федеральными, региональными и местными программами.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель уста­навливается Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 5 Положения о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 , организацию и осуществление мониторинга ведут органы названной службы. Участие в мониторинге земель принимают и другие государственные органы: Минприроды РФ, Минсельхоза РФ, Федераль­ной гидрометеорологической службы, Госстроя РФ, соответствующие ор­ганы субъектов РФ.

В результате общегосударственной программы мониторинга земель создается информационная база данных о состоянии земельного фонда страны, т. е. всех категорий земель независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности. Отраслевые мониторинги ведутся так­же для изучения экологического состояния других природных объектов: вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и др. Мониторинг земель вхо­дит в общую автоматизированную Единую государственную систему эко­логического мониторинга — ЕГСЭМ².

¹ РГ. 2001. 24 янв.

² САПП РФ. 1993. №48. Ст. 4661.

203

Собственники, постоянные и временные пользователи земли (аренда­торы) независимо от ведомственной подчиненности обязаны изучать и учитывать находящиеся в их владении земельные участки, знать их природные и хозяйственные свойства, особенности правового режима, обладать документами, подтверждающими их права на землю и обязан­ности, а равно права на пользование чужими участками (сервитуты). Владельцы гидротехнических сооружений и каналов (оросительных се­тей), размещенных в пределах обслуживаемых земельных угодий, обяза­ны вести наблюдение за их сохранностью и за исполнением требований режима охранных и защитных зон при этих сооружениях.

Пользователи земель обязаны также регулярно отчитываться о нали­чии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными актами соответствующих субъектов РФ. Независимо от этого они обязаны представлять внеочередную ин­формацию о чрезвычайных и неординарных событиях, существенно от­ражающихся на состоянии земель, их хозяйственном использовании и правовом режиме. За искажение информации виновные несут ответст­венность в соответствии с действующим законодательством.

Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану. Сами органы, ведущие мониторинг, не принимают решений, обязывающих природопользователей совершать те или иные действия по устранению выявленных правонарушений. Такие ре­шения принимают наделенные соответствующими правами государственные органы, ведущие контроль за использованием земель и их охраной.

Как следует из Положения о мониторинге земель в Российской Фе­дерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Фе­дерации от 15 июля 1992 г. №491, мониторинг земель имеет подсисте­мы, соответствующие категориям земель:

мониторинг земель сельскохозяйственного назначения; мониторинг земель населенных пунктов;

мониторинг земель промышленности, транспорта, связи, радиовеща­ния, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергети­ки, обороны и иного назначения;

мониторинг земель природоохранного, природно-заповедного, оздо­ровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; мониторинг земель лесного фонда; мониторинг земель водного фонда; мониторинг земель запаса.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 16 июля 1998 г. №101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» составной частью государственного мо­ниторинга земель является мониторинг плодородия земель сельскохозяйст­венного назначения, мониторинг мелиорированных земель, который пред­ставляет собой систематические наблюдения за их состоянием. На основе данных наблюдений выявляются происходящие изменения состояния мелио­рированных земель и производится их оценка (ст. 21 Федерального закона). 204

С помощью съемок и наблюдений с космических аппаратов и высот­ных самолетов получаются характеристики состояния земель на глобаль­ном и региональном уровнях. Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для локального мониторинга земель и уточнения аэ­рокосмической информации.

Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с ис­пользованием полигонов, эталонных участков, стационарных и пере­движных лабораторий.

В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществля­ются три группы наблюдений за состоянием земель:

базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель); периодические (через год и более); оперативные (фиксирующие текущие изменения). Мониторинг земель ведется разными методами и способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стацио­нарные, комплексные фоновые, дистанционные) и автоматизированную информационную систему (АИС), в которую входят: информационно-по­исковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ).

Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Собранные путем мони­торинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйст­венными, геолого-разведочными, лесохозяйственными, землеустроитель­ными, а также научными и проектными организациями) являются сведе­ниями для органов земельного кадастра и для принятия решений органа­ми контроля в области использования и охраны земель.

^ РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право
   Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996.
   
2. Административное право: Практикум. Екатеринбург, 1996.
   
3. Галиченков А. К Экологический контроль: теория и практика правового ре­
   гулирования. М., 1992.
   
4. Дикусар В. М. Земельные споры и их разрешение по законодательству Рос­
   сийской Федерации//Право и экономика. 1995. № 17—18. С. 107—110.
   
5. Жариков Ю. Г. Имущественные споры землепользователей. М., 1980.
   
6. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Под ред.
   проф. С. А. Боголюбова. М., 1997.
   
7. Ларионов Г. А. Общественный экологический контроль // Государство и
   право. 1996. № 2.
   
8. Ларионов Г. А. Совершенствование функций государственного контроля в
   условиях земельной реформы // Право и экономика. 1995. №9—10.
   

9. Улюкаев В. X., Варламов А. А., Петров Н. Е. Земельное право и земельный
кадастр: Учебник для сельскохозяйственных учебных заведений по специальности
«Землеустройство». М., 1996.