Учебно-методический комплекс по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран»

Вид материала

Учебно-методический комплекс

Содержание Высшая законодательная власть В Конституции отсутствует какое-либо указание на капита­листический или иной характер общественного строя Поправка III Поправка VII Конституционный контроль 2. Избирательная система XV поправка XXIV поправка Палата представителей Финансы и бюджет. Регулирование экономики. Оборона и внешние сношения. Внутренняя жизнь. Избрание Президента и Вице-президента. Первое чтение Второе чтение Третье чтение

Подобный материал:

• Учебно-методический комплекс по опд. Ф. 15 «Конституционное право зарубежных стран», 1206.51kb.
• Учебно-методические материалы по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 275.82kb.
• Учебно-методический комплекс Издательство Тюменского государственного университета, 2300.46kb.
• Учебно-методический комплекс по дисциплине конституционное право зарубежных стран для, 2098.92kb.
• Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
• Учебно-методический комплекс конституционное (государственное) право зарубежных стран, 2006.98kb.
• Одобрено учебно-методическим советом юридического факультета конституционное (государственное), 1097.07kb.
• В. И. Ульянова-Ленина Юридический факультет кафедра конституционного права и прав человека, 660.54kb.
• Курс лекций п о дисциплине: Конституционное право зарубежных стран для студентов специальности, 61.53kb.
• Утверждено на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права, 591.46kb.

1. Конституция

Источником конституционного права США на федеральном уровне выступают Конститу­ция, законы и резолюции Конгресса, нормативные правовые акты Президента, решения Верховного суда, некоторые обычаи. Аналогичные источники образуют конституционные системы штатов.

Государственный строй США, его концепция и правовые ин­ституты, основанные на идеях демократии и защиты прав чело­века, оказали большое влияние на конституционное развитие многих стран мира.

Конституция США была принята в 1787 г. и является самой старой из действующих писаных конституций в мире. Она за­крепила форму правления, систему высших органов государст­венной власти, права и свободы граждан, основы федерализма. Первая в мире демократическая конституция, несмотря на мно­гие анахронизмы, и поныне почитается гражданами своей стра­ны, видящими в ней высшую гарантию для общества, основан­ного на свободе.

Конституционное развитие США начинается с принятия 13 штатами разработанной Т. Джефферсоном Декларации неза­висимости 1776 г., в которой закреплены равенство всех людей, неотчуждаемые права человека на жизнь, свободу и стремление к счастью. Правительство учреждается «с согласия управляемых» и служит целям их прав. В Декларации также закреплено право на­рода изменить или упразднить форму правления, если она стала губительной для этих целей, и учредить новое правительство. Эти важнейшие положения сохраняют свое значение и поныне.

В период 1776—1780 гг. в 11 штатах были приняты конститу­ции. В них были закреплены многие положения, которые впо­следствии способствовали созданию Конституции США. Поло­жительную роль сыграли билли о правах, принципы народного суверенитета и выборности государственных органов и др. Но в тоже время в представления об избирательных правах были вне­дрены недемократические цензы, отстранявшие от выборов нег­ров, женщин, молодежь и предоставлявшие привилегии иму­щим слоям.

В 1781 г. штаты объединились и приняли конституционный документ «Статьи о конфедерации». Он предусматривал слабое конституционно-правовое образование с широкими правами штатов (например, для объявления войны, заключения между­народных договоров, создания вооруженных сил требовалось со­гласие 9 из 13 штатов). Законодательный орган (однопалатный Конгресс) имел ограниченные полномочия, а главное — был ли­шен права регулировать торговлю и взимать налоги. Именно это послужило толчком к пересмотру «Статей», в результате чего была принята Конституция США.

Ныне действующая Конституция США была разработана фи­ладельфийским Конвентом и принята в 1787 г. Ее целью было создание системы органов государственной власти федерального государства, вследствие чего в ней поначалу отсутствовало за­крепление прав и свобод граждан.

Высшая законодательная власть принадлежит двухпалатному Конгрессу, исполнитель­ная — Президенту США, судебная — Верховному суду США.

По форме правления США являются президентской республикой, по форме государственного устройства — федерацией. Преамбу­ла Конституции указывает на основные цели американского го­сударства: установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы.

Конституция США относится к числу «жестких», так как она изменяется в более сложном порядке, чем обычные законы. По­правки и дополнения к ней могут быть приняты либо 2/3 голосов членов обеих палат Конгресса (обычно так и бывает), либо Конвентом, созываемым по требованию 2/3 законодательных собраний штатов. Поправки и дополнения входят в силу после того, как будут ратифицированы ³/₄ законодательных собраний шта­тов (обычно применяется этот порядок), либо ³/₄ конвентов специально созываемых с этой целью в штатах.

Конгресс обыч­но устанавливает сроки для ратификации; поправка, не ратифи­цированная в течение этого срока, считается отклоненной (та­кие случаи встречались). За 200 с лишним лет, прошедших со времени принятия Конституции, Конгрессу было предложено несколько тысяч поправок, но приняты и вошли в силу толь­ко 27. Это дает основание рассматривать институты Конститу­ции США как достаточно продуманные и устойчивые. Приспо­собление столь старого конституционного текста к меняющимся условиям жизни в основном происходит благодаря широкому толкованию Конституции Верховным судом США, что оправды­вается распространенной в литературе концепцией «живой кон­ституции».

В Конституции отсутствует какое-либо указание на капита­листический или иной характер общественного строя. Считает­ся, что в этом нет необходимости, поскольку общество образует­ся из свободных людей, обладающих неотъемлемыми правами и совершающих любые не запрещенные законом действия. Сово­купность этих прав и деятельности как раз и образует общест­венный строй, любая конституционная характеристика которого означала бы идеологическое принуждение людей к конкретному поведению, что отрицало бы их свободу.

Структура Конституции достаточно проста. Она состоит из Преамбулы, 7 статей и 27 поправок. Статья I, состоящая из 10 разделов, посвящена законодательной власти, статья II (4 раз­дела) — исполнительной, статья III (3 раздела) — судебной, ста­тья IV (4 раздела) — основам федерализма. Далее следуют корот­кие статьи о порядке принятия поправок к Конституции, о ха­рактере верховного права и обязанности для всех поддерживать Конституцию, о порядке вступления в силу Конституции.

США — демократическое, федеративное, правовое, светское государство с республиканской формой правления и разделени­ем властей.

Конституция США принята от имени народа, в ней впервые в мире закреплена формула «Мы, народ Соединенных Шта­тов...». Народ осуществляет свою власть через избранных представителей в Конгрессе (представительная демократия) и из­бранного главу государства (Президент США).

Демократиче­ским путем формируются исполнительная и судебная власти. В качестве основы для определения взаимоотношений народа и государства признается положение, согласно которому народ яв­ляется свободным и делегирует государственной власти только полномочия, закрепленные в Конституции, и только для охраны прав и свобод граждан.

США — договорная федерация, ее образовали ранее незави­симые штаты для решения общих дел. Федерация не является способом решения каких-либо национальных проблем (ни один штат не является государственно-национальным образованием), она рассматривается как разумная децентрализация власти и приближение ее к народу.

Правовое государство признается в США в форме «государ­ства господства права», что означает приоритет права и обязанность государства во всех своих действиях опи­раться на закон и другие правовые нормы. Правовое государст­во — в то же время конституционное государство, в котором все, и прежде всего органы власти, обязаны следовать, подчиняться Конституции, соблюдать ее и действовать в соответствии с ней. В этом видится фундамент конституцион­ной законности и правопорядка, главная гарантия против зло­употреблений власти в отношении прав и свобод.

Высший над­зор за состоянием законности, в том числе и в деятельности государственных органов, осуществляет независимый суд.

Принцип светского государства означает, что в США нет го­сударственной религии и признается свобода вероисповедания и всех конфессий. Этому не противоречит служба протестантских священников в Конгрессе и в армейских соединениях за государ­ственный счет. В стране много религиозных меньшинств (като­лики, иудеи, мусульмане и др.), но все в равной степени имеют доступ к государственной службе, дискриминация преследуется.

Конституция США закрепляет республиканскую форму правления и гарантирует ее каждому штату. Общественных сил, которые бы выступали за возвращение к монархии, в настоящее время в стране нет.

В основу организации и взаимодействия центральных органов власти положен принцип «разделения вла­стей», выдвинутый прогрессивными юристами в XVII—XVIII вв. для предупреждения опасной концентрации законодательной исполнительной и судебной властей в одних руках.

В США этот принцип дополнен системой «сдержек и противовесов». Так, за­коны вправе издавать только Конгресс, а исполнительная власть (Президент) и судебная власть должны их исполнять и приме­нять. Но Президент вправе применять против законов вето, для преодоления которого требуется повторное принятие неодобренного закона обеими палатами Конгресса большинством в ²/₃ голосов, а Верховный суд США может объявить любой закон не­конституционным, т. е. не имеющим силы.

Равным образом сдерживаются полномочия Президента (например, он может на­значать министров, а также судей Верховного суда только с одобрения Сената). Конгресс и Верховный суд обладают полно­мочиями для отрешения Президента от должности с помощью процедуры импичмента и т. д. Таким образом, каждый из этих органов может создать как бы противовес деятельности другого, в результате чего при разделении трех властей возникает взаимо­зависимость, препятствующая превышению власти.

В отличие от многих развитых стран США не считают свое государство социальным. В Конституции не закрепляются ка­кие-либо социальные права граждан, не указывается на соци­альную направленность деятельности государственных органов. Но это не означает, что социальные права и интересы населения игнорируются.

Американская концепция прав и свобод человека основыва­ется на признании их естественного происхождения. Государст­во выполняет служебную роль по отношению к этим правам и свободам, оно призвано охранять их и создавать условия для практической реализации. Правовые гарантии свободы заклю­чены в Конституции и обеспечиваются независимым судом.

В первоначальном своем виде Конституция США не закрепляла прав и свобод граждан, поскольку они содержались в конститу­циях штатов, а цель Конституции США ограничивалась созда­нием системы органов государственной власти. Но такое поло­жение вызывало широкое недовольство народа, поставившее под угрозу процесс ратификации Конституции. Вследствие это­го в 1791 г. были введены в действие первые десять поправок к Конституции, известные как Билль о правах. Эта важнейшая часть Конституции, дополненная впоследствии и другими поправками, исходит из признания за каждым человеком естест­венных и неотчуждаемых прав, и прежде всего — на равенство и свободу. Лишить человека жизни, свободы и собственности можно только через независимый суд, охрана прав является пер­востепенной обязанностью государства.

Поправка I закрепляет свободу слова, печати, мирных собра­ний и обращений к правительству с петициями, а также свободу совести. Поскольку эти права и свободы рассматривались как естественные, т. е. не нуждающиеся в правовом закреплении, поправка по форме представляла собой запрет на принятие Кон­грессом США каких-либо законов, ограничивающих эти права и свободы. В последующие годы Верховный суд США распростра­нил этот запрет и на органы власти штатов.

Из текста поправки вытекает недопустимость создания государственной религии, веротерпимость и отделение церкви от государства.

Верховный суд США сформулировал границы свободы выражения мнений, запретив призывы к мятежу и подрывной деятельности против государства, подстрекательство к нарушению общественного порядка и к совершению преступления, распространение пор­нографии, распространение заведомо клеветнических и пороча­щих сведений о государственных должностных лицах и частных лицах и др. В судебной практике утвердился принцип, согласно которому словесное выражение мнения утрачивает конституци­онную защиту, если оно совмещается с недопустимым действи­ем.

В США нет официальной цензуры, но признается возмож­ность «предварительного ограничения», т. е. право Правительст­ва обращаться в суд с ходатайством об издании судебного приказа о запрете готовящейся публикации в прессе. Гарантиру­ется свобода политического инакомыслия, хотя в прошлом при­нимались ограничительные законы. Политические права и сво­боды не считаются абсолютными, злоупотребления ими и не­надлежащее использование влекут уголовное преследование.

Поправка II закрепляет право народа хранить и носить ору­жие в целях сохранения хорошо организованной милиции, не­обходимой для безопасности государства. Но она рассматрива­ется и как конституционное право частных лиц хранить и носить личное огнестрельное оружие, хотя порядок его приобретения и условия использования регулируются законами штатов. Феде­ральное законодательство требует идентификации личности, приобретающей пистолет или винтовку, ограничивая право для лиц, имеющих судимость, наркоманов и психически неполноценных. Судебная практика по толкованию этого права невели­ка и по существу право на ношение оружия не ограничивает.

Поправка III запрещает размещение солдат на постой в доме без согласия владельца. Данная норма была весьма актуальной в период борьбы за независимость, в последующее время она ста­ла восприниматься как своеобразная гарантия неприкосновен­ности жилища.

Поправка IV гарантирует неприкосновенность личности, жи­лища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов. Соответствующий ордер может быть выдан только при достаточ­ных основаниях, подтвержденных присягой или заявлением с подробным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или предметов, подлежащих аресту.

Судебная практика истолковала данные гарантии как защиту частной собственности, частной жизни граждан («прайвеси»), свободу от полицейского произво­ла; наиболее детальной регламентации подверглось понятие «достаточных оснований» для подслушивания разговоров и электронного наблюдения.

Поправка V декларирует основные принципы судопроизвод­ства и некоторые гражданские свободы: право на рассмотрение определенных уголовных дел судом присяжных (преступления, караемые смертью, или «позорящие преступления»), запрет по­вторного уголовного преследования за одно и то же правонару­шение, запрет принуждения в уголовном деле свидетельствовать против самого себя, запрет лишать жизни, свободы или собст­венности без надлежащей судебной процедуры, запрет изъятия частной собственности для общественного пользования без справедливого возмещения.

Сформулированная судами «приви­легия против самообвинения» и связанное с ней право обвиняе­мого не отвечать на вопросы послужили укреплению презумп­ции невиновности, состязательности, обязанности обвинения нести «бремя доказывания» и других демократических принци­пов уголовного процесса. Еще более значительным оказалось требование «надлежащей судебной процедуры», которое стало важнейшим принципом всей правовой системы США.

Поправка VI содержит некоторые общие принципы судопро­изводства: право обвиняемого на скорый суд присяжных того штата и округа, в котором совершено преступление, публич­ность судебного разбирательства, обеспечение обвиняемому ос­новных процессуальных правил (знать, в чем он обвиняется, иметь очную ставку со свидетелями обвинения и возможность вызова своих свидетелей, пользоваться услугами адвоката). Эти конституционные принципы легли в основу уголовного процес­са подверглись детальной регламентации в решениях Верховно­го суда США.

Поправка VII распространяет право на суд присяжных также на производство по гражданским делам.

Поправка VIII запрещает чрезмерные залоги (денежная сум­ма вносимая обвиняемым в обеспечение его явки в суд), чрез­мерные штрафы, жестокие и необычные наказания. Поправка не означает отмены смертной казни.

Поправка IX устанавливает, что перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых за народом. Тем самым под­тверждается, что перечень прав и свобод не является исчерпы­вающим, и недопустимо ограничивать права граждан, не закреп­ленные Биллем о правах.

Поправка X закрепляет один из принципов государственного устройства: полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются, соответственно, за штатами или за народом. По­правка подчеркивает делегированный характер полномочий Союза и главный принцип разграничения полномочий между Союзом и штатами, а также незыблемость остаточных прав субъектов федерации.

Содержательно к Биллю о правах примыкает ряд последую­щих поправок к Конституции США: запрет рабства (поправка XIII); невозможность судебного наказания без надлежащей пра­вовой процедуры (поправка XIV, разд. 1); расширение избира­тельных прав (поправки XIX, XXIV, XXVI) и др.

Гражданские права и свободы, запреты дискриминации закрепляются также в законах, актах Президента, судебных решениях как на уровне федерации, так и штатов. Особенно важное значение имеют тол­кования конституционных прав и свобод Верховным судом США. Что касается обязанностей гражданина, то Конституция их не предусматривает, они устанавливаются законами.

Практически сразу же после принятия Конституции выяснилось, что Конгресс не в состоянии обеспечить принятие законов, которые бы при всех условиях и во всём соответствовали Конституции. Между тем Конституция прямо не предусматривала создание механизма, который помогал бы исправлять соот­ветствующее положение в случае его возникновения. И тогда Верховный суд США (1803 г.) взял на себя (впервые в истории конституционного права) функцию проверки законов с точки зрения их соответствия Конституции США.

Конституционный контроль в США, следовательно, основан на обычае, он не имеет законодательной основы, но тем не ме­нее признается важнейшим принципом конституционной сис­темы. Верховный суд США вправе проверять конституцион­ность законов только при рассмотрении конкретного дела (это так называемый конкретный надзор, отличающийся от абст­рактного надзора, осуществляемого в ряде стран вне связи с воз­никновением в суде конкретного спора).

Проверка подчинена целям охраны конституционных прав и свобод того или иного человека (гражданина), если какое-то право затрагивается (огра­ничивается или умаляется) тем или иным законом. Верховный суд США не дает предварительных заключений на рассматри­ваемые Конгрессом законопроекты (такой институт, однако, су­ществует в некоторых штатах).

Следовательно, конституционный контроль не отвергает ис­ключительного права Конгресса принимать законы, и любой за­кон может долго действовать, пока какое-то лицо не поставит перед Судом вопроса о его неконституционности в связи с нару­шением своих конституционных прав, а Суд не согласится с этим. Но если Верховный суд США признает закон или какую-то его часть неконституционными, то это означает прекращение действия данного закона или соответствующей его части, и ни один суд страны не примет больше иска, основанного на таком законе.


2. Избирательная система

Свободные выборы рассматриваются в США как важнейший элемент демократии. В этой крупной стране, имеющей к тому же федеративное устройство, избирается большое число различ­ных органов государственной власти — федеральных, штатных и местных.

Конституция США в своем первоначальном виде вместе с конституциями штатов создали отнюдь не демократи­ческую избирательную систему, и только во второй половине XX в., после многих реформ, эта система сумела избавиться от наиболее существенных своих недостатков. Развитие избира­тельного права сопровождалось приспособлением к двухпар­тийной системе (и наоборот), которая постепенно создала силь­ные преграды для проникновения в органы государственной власти представителей других политических партий. Проведе­ние выборов не зависит от чьего бы то ни было усмотрения, так как их сроки четко установлены в законах. В США не проводят­ся федеральные референдумы, они предусмотрены только в штатах и на местном уровне.

Согласно Конституции избирательная система, в том числе по выборам Президента и Конгресса США, устанавливается за­конодательным органом самого штата. Отсюда — исключитель­ная пестрота избирательных систем, несхожесть многих анало­гичных положений в различных штатах. Чтобы ввести какие-то требуемые жизнью единообразные нормы для всей страны, каж­дый раз необходимо вносить соответствующую поправку в Кон­ституцию США.

Регулирование Конституцией избирательной системы затра­гивает главным образом пассивное избирательное право. Так, в основном тексте устанавливаются определенные требования к кандидатам при выборах Президента, Вице-президента, сенато­ров и членов Палаты представителей. Указывается, что штат сам в лице своей исполнительной власти издает приказ о проведе­нии выборов, если открывается вакансия по его представитель­ству в Конгрессе.

К числу конституционных норм, регулирующих активное из­бирательное право граждан, относятся следующие:

XV поправка (1870 г.) — запрет расовой дискриминации на выборах;

XIX поправка (1920 г.) — предоставление избирательного пра­ва женщинам;

XXIII поправка (1961 г.) — предоставление права избирать
президентских выборщиков жителям федерального округа Ко­
лумбия;

XXIV поправка (1964 г.) — запрет ограничения права голоса
вследствие неуплаты какого-либо избирательного или иного на­
лога;

XXVI поправка (1971 г.) — предоставление права участвовать в голосовании гражданам с 18 лет.

В США действует всеобщее и равное избирательное право. Этому способствовали указанные поправки к Конститу­ции, а также законодательство о гражданских правах, принятое в 60—70-е гг. XX в. Новыми законами был установлен судебный порядок обжалования действий должностных лиц, отказываю­щих гражданину в праве участвовать в голосовании. Одновре­менно фактически были отменены наиболее одиозные цензы грамотности и образования, с помощью которых длительное вре­мя лишались права голоса значительные категории населения, особенно негритянского. В то же время в ряде штатов сохрани­лись некоторые цензы, отстраняющие некоторых граждан от участия в выборах, например ценз оседлости.

Активное избирательное право принадлежит всем лицам, имеющим гражданство США, достигшим 18 лет и проживаю­щим в данной местности в течение определенного времени. Лишены пра­ва голосовать душевнобольные и осужденные. В некоторых шта­тах в местных выборах не участвуют бедняки (пауперы).

Регистрация избирателей производится по их собственной инициативе органами местного управления (графства или горо­да). В некоторых штатах списки избирателей являются постоян­ными и только уточняются от выборов к выборам. Разрешается регистрация и голосование по почте, чем пользуются, в частно­сти, живущие за рубежом дипломаты, военнослужащие и другие лица. Иногда для регистрации устанавливается срок (за месяц до выборов). Но многие из зарегистрированных избирателей на выбо­ры не являются (так называемый абсентеизм); даже на прези­дентских выборах обычно отсутствует свыше 40% избирателей.

Эти системы устанавливаются законами штатов в зависимо­сти от уровня выборов в органы власти (федеральные, штатные или местные). Наиболее простая из них — петиционная, которая требует, чтобы под документом о выдвижении кандидата было собрано установленное законом число подписей избирателей. Такая система является единственно возможной для выдвиже­ния независимых кандидатов или представителей малых партий, поскольку другие системы выдвижения фактически дают такую возможность лишь двум крупным партиям — демократической и республиканской.

Петиционная система может быть относи­тельно эффективной только для выдвижения кандидатов в мест­ные органы власти, поскольку организовать сбор подписей под петицией в пользу единого кандидата в масштабе штата, а тем более всей страны без мощной организации и вопреки позициям основных партий практически невозможно.

В некоторых штатах сохраняется архаичная система выдви­жения кандидатов на партийных собраниях и съездах (конвен­тах) различных уровней. Таким образом, начиная с партийного собрания городского квартала, выдвигаются кандидаты на должности мэров и советников органов местного самоуправле­ния городских районов, городов и графств, а затем на выбор­ные должности в органы власти штата (губернаторы, члены за­конодательных собраний и другие выборные должности).

Од­новременно такие партийные собрания и съезды избирают делегатов на вышестоящий съезд своей партии, который, в свою очередь, выдвигает кандидатов на выборные должности соответствующих органов власти. Эта система, долгое время доминировавшая, вызывала острую критику вследствие неогра­ниченного засилья партийных боссов и полного отстранения рядовых членов партий от выдвижения кандидатов на выбор­ные должности всех уровней. Поэтому применительно, напри­мер, к выдвижению кандидата от партии на пост Президента США или губернатора штата она была заменена системой пер­вичных выборов (праймериз).

Праймериз существует теперь в большинстве штатов США. В различных штатах эта система имеет свои особенности, но в основном на первичных выборах, организуемых в связи с выбо­рами главы государства: избирателями штата утверждается пар­тийный кандидат на пост Президента США, которого затем данная партийная организация штата обязана представить нацио­нальному съезду партии (этот съезд отбирает одного кандидата для участия во «вторичных», т. е. в собственно выборах).

В ходе голосования члены партии, зарегистрированные как избирате­ли, также утверждают делегатов на национальный съезд партии, которые, как правило, по закону обязаны голосовать на съезде за кандидата, утвержденного на первичных выборах. Теоретически на национальный съезд партии могут быть представлены 50 кан­дидатов (т. е. по одному кандидату от каждого штата), прошед­ших праймериз, но на деле этого не происходит, и борьбу ведут два-три крупных партийных деятеля общенационального мас­штаба.

Таким образом, на первичных выборах, которые длятся в штатах с февраля по июнь каждого выборного года, фактически предопределяются кандидаты на пост Президента США от каж­дой партии.

Имена кандидатов, выдвинутых на выборные должности, вносятся в избирательный бюллетень или закладываются в ма­шину для голосования. Поскольку обычно одновременно прово­дятся выборы в различные органы государственной власти и на несколько выборных должностей, сводный бюллетень оказыва­ется очень длинным.

Выборы проходят по избирательным округам, разбитым на участки. В каждом округе обычно избирается один депутат (так называемый одномандатный округ), хотя баллотируется не­сколько кандидатов. Избирательные округа образуются штатами по принципу равного количества проживающих избирателей. Длительное время для США была характерна одиозная «избира­тельная география», которая означала произвольную разбивку территории штата на округа с различным числом избирателей, а потому приводила к неравному представительству населения в выборных органах. Верховный суд США в 1962 г. признал такое положение недопустимым, высказавшись за равенство избира­тельных округов, после чего положение было исправлено.

Организация выборов характеризуется шумной и красочной пропагандистской кампанией, широким использованием радио и телевизионных средств. В стране действует принцип равно­правия эфирного времени, хотя все эфирное время предоставля­ется на платной основе.

Результаты почти всех выборов определяются по мажоритар­ной системе относительного большинства, т. е. когда побеждает тот кандидат, который получил больше любого другого хотя бы на один голос. Штаты не устанавливают минимального числа избирателей, ниже которого выборы признавались бы несосто­явшимися. Поэтому даже самая массовая неявка избирателей на выборы сама по себе не влияет на определение результатов.

Федеральное законодательство ограничивает расходы по выборам Президента, сенаторов и членов Палаты представите­лей. Частное лицо может сделать взнос в предвыборный фонд одного кандидата в размере не более 1 тыс. долл., а общая сум­ма таких взносов в фонды кандидатов, партийных комитетов и различных предвыборных организаций не должна превышать 25 тыс. долл. в течение года. Взнос в предвыборный фонд од­ного кандидата от «комитета политического действия», создаю­щегося банками, компаниями, профсоюзами и др., не может превышать 5 тыс. долл.

Законодательством предусматривается также частичное госу­дарственное финансирование предвыборных кампаний по вы­борам Президента. На стадии первичных выборов претендент при определенных условиях может получить федеральную дота­цию. Утвержденные на съездах ведущих партий кандидаты снова получают дотацию при условии, что они не будут пользоваться частными источниками финансирования, а из личных средств — тратить более 5 тыс. долл.

Однако кандидаты вправе отказаться от дотаций и тогда тратить на свою избирательную кампанию неограниченные суммы. При этом право на получение феде­ральных дотаций имеют только те кандидаты, чьи партии полу­чили на предыдущих президентских выборах более 5% голосов избирателей. Это положение прямо направлено против малых партий. От выборов к выборам суммы государственных дотаций возрастают. Контроль за расходованием средств на предвыбор­ную кампанию осуществляет федеральная комиссия, члены ко­торой назначаются Президентом.

Ограничительное законодательство по финансированию вы­боров принято и в штатах. Оно лимитирует расходы по выборам губернаторов и членов законодательных собраний (легислатур), а также выборы в местные органы власти.

Реальные затраты на избирательные кампании намного пре­вышают суммы, установленные законами. Крупные корпорации и банки оказывают огромное влияние на исход выборов, предос­тавляя в обход законов финансовую помощь своим кандидатам. Мощные лоббистские организации не раз добивались отмены стеснительных для них законодательных положений. Практиче­ски после каждых выборов пресса сообщает о фактах подкупа избирателей, обмана при подсчете голосов, нарушений предвы­борной этики и правил финансирования.

3. Конгресс

Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей, яв­ляется органом народного представительства. Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и в то же вре­мя — интересы штатов, объединенных в федеративное государ­ство. Как организация, так и деятельность этого органа выража­ют идеи народовластия и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы, исполнение и применение которых обязательно на всей территории США.

В Конгрессе представлены две ведущие политические партии, одна из которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его администрации, осуществляя критику внутренней и внеш­ней политики. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнительной властью, т. е. отправлять администрацию в от­ставку, давать ей обязательные указания и т. д., но он все же ока­зывает заметное влияние на практическую деятельность адми­нистрации.

Конгресс оказывает сдерживающее воздействие на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие законодательной власти с исполнительной и судеб­ной обеспечивает единство государственной власти.

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и меж­дународных проблем.

Конгресс строится на двухпалатной основе (бикамерализм). Такая структура типична для демократических парламентов, ну­ждающихся в создании гарантий от возможных ошибок в зако­нодательном процессе; каждая палата как бы сдерживает «горяч­ность» другой и способна ее поправить.

Палаты американского Конгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разно­му представляет население страны (Палата представителей — пропорционально численности населения штатов, а Сенат — на основе равенства представительства штатов). Сенат, выражая федеративный характер государства, одновременно придает сис­теме федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов — шесть лет, в то время как прези­дента США — четыре года, а Палаты представителей — два года. По стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчёркивается более высокими требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

Конституция не ограничивает права сенаторов и членов Палаты представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по нескольку десятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов был установлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд посчитал, что без конституционной поправки вводить такое ограничение нельзя.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по два сенатора. В него, кроме того, входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателем Сената.

Все сенаторы избираются сроком на шесть лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через каждые два года обновляется только 1/3. Такой порядок избрания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости. Принято считать сенаторов своеобразными по­слами своих штатов, хотя никакой ответственности перед орга­нами власти штатов они не несут.

Сенатором может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее девяти лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.

В случае, если Вице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избирается временный председатель. В партийном отношении это всегда представитель партии большинства, в то время как конституционный предсе­датель Сената — Вице-президент США может представлять пар­тию меньшинства.

Председательствуя в Сенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной и исполни­тельной властей. Он ведет заседания, направляет законопроек­ты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосует только в тех случаях, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избирает­ся населением штатов в составе 435 человек сроком на два года (кроме того, от федерального округа Колумбия и от Пуэрто-Ри­ко избираются резиденты, которые участвуют в дискуссиях, но не имеют права голоса).

Закон запрещает увеличивать число мест в Палате, несмотря на рост численности населения; в связи с этим каждые 10 лет в соответствии с данными переписи насе­ления производится перераспределение мест между штатами с тем, чтобы обеспечить пропорциональность представительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательных округов в соот­ветствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее семи лет, дос­тигший 25-летнего возраста и проживающий в том штате, от ко­торого он баллотируется (как правило, он должен проживать и в соответствующем избирательном округе).

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый са­мой Палатой (фактически ее партийным большинством). Это третье лицо в государстве (после Президента и Вице-президен­та). Он наделен широкими полномочиями (ведет заседания, на­правляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, под­держивает связь с Президентом и пр.).

Эти органы играют главную роль в организации работы каж­дой палаты. Они действуют самостоятельно и не подчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.

Члены каждой партии в каждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции избирает лиде­ра. Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей (это могут быть представители разных партий) фактически руково­дят своими палатами, в то время как лидеры меньшинства орга­низуют оппозицию. Под руководством лидеров работают пар­тийные «кнуты» и их помощники, которые обеспечивают дис­циплину во фракциях, а главное — нужное голосование. На конференции фракции избирается «рулевой комитет», в кото­рый входят партийные руководители; этот комитет обеспечива­ет единство партийной политики, улаживает разногласия внут­ри фракции и т. д.

Сенаторы и члены Палаты представителей работают на про­фессиональной основе и только в ограниченном размере вправе заниматься предпринимательской деятельностью. Ни один из членов Конгресса не может занимать какую-либо должность в органах власти. Они получают денежное вознаграждение и ряд льгот. XXVII поправкой к Конституции (1992 г.) установлено, что закон, изменяющий размеры вознаграждения сенаторов и членов Палаты представителей, не должен вступать в силу до проведения следующих выборов в Палату представите­лей; тем самым членам Палаты представителей и '/₃ сенаторов не разрешается увеличивать размер вознаграждения для самих себя.

Члены обеих палат имеют штат помощников и референтов, обладают неприкосновенностью (свобода от ареста), свободой слова и голосования, законодательной инициативой.

Члены Конгресса независимы, что обеспечивается невоз­можностью досрочного роспуска палат. Их мандат, полученный от избирателей, носит свободный, а не императивный характер. Это означает, что депутаты представляют всю нацию, а не толь­ко своих избирателей и, следовательно, не связаны предвари­тельными обещаниями и обязательствами. Они, однако (особен­но в Палате представителей), постоянно озабочены своим пере-избранием на новый срок, что требует организационной и финансовой поддержки партийного аппарата штата, «заигрыва­ния» с избирателями и т. д.

В каждой палате действует большое число постоянных и вре­менных комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесь центр обсу­ждения законопроектов, расследовательской деятельности. Осо­бенно важную роль играют постоянные комитеты, число кото­рых составляет 17 — в Сенате и 22 — в Палате представителей (по номенклатуре вопросов они в основном совпадают).

Коми­теты строятся в соответствии с законом по всем направлениям государственного управления. Предметная компетенция каждо­го комитета раскрыта в регламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иностранным делам, транспорту и др.). Они формиру­ются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в па­латах. Председателем постоянного комитета (эта должность счи­тается в стране очень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате.

Постоянные комитеты имеют широкие права. Они вправе потребовать любую информацию от государственных органов, вызывать на свои заседания министров и других должностных лиц исполнительных органов власти, осуществлять надзор за деятельностью этих органов по своему профилю. Главное же за­ключается в специализированной проработке законопроектов, которые часто в ходе обсуждения в комитете существенно меня­ют свой смысл.

Сенат и Палата представителей часто создают объединенные комитеты; они разрабатывают проекты законов, проводят со­вместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоления разногласий между палатами создаются согласительные комите­ты.

Существует еще такая форма деятельности палат, как «ко­митет всей палаты» (в Палате представителей для рассмотрения финансовых биллей, в Сенате — международных договоров); это дает возможность палате, оставаясь в полном составе при­менять упрощенную комитетскую процедуру рассмотрения во­просов, уходя от обязанности соблюдать более сложный регла­мент палаты.

Конституция закрепила строго определенный объем полно­мочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предме­ты ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгресса была расширена путем толкования за счет так назы­ваемых «подразумеваемых полномочий».

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследова­ло цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур штатов. Но и здесь полномочия Конгресса фактически оказа­лись шире задуманных.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палата­ми и заключается в принятии законов и резолюций по установ­ленным Конституцией предметам ведения. Специальной компе­тенцией обладает каждая палата в отдельности.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следую­щим основным вопросам.

1. Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взи­мания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообраз­ны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулиро­вание банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается феде­ральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом.
   
2. Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляются на основе конституционной нормы о «регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами».
   
3. Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключитель­ное право объявлять войну (заключение мира относится к пол­номочиям Президента), решать вопросы формирования и содер­жания армии и флота, издавать правила по управлению сухопут­ными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др.
   
4. Внутренняя жизнь. Конгрессом учреждаются федеральные
   суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регулируется­ деятельность почты, оказывается содействие развитию науки и др.
   
5. Импичмент. Так называется процедура отрешения от должности федеральных должностных лиц исполнительной и судебной власти (Президента, судей и др.) за совершение госу­дарственной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномочие Конгресса распадается на специальные полномочия­ обеих палат. Так, право выдвигать обвинение против того или иного лица принадлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение — Сенату. При этом если подсудимым­ является Президент США, то председательствует Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия ²/з сенаторов. Импичмент означает только отстранение от должности­
   и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.
   

6. Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Прези­денты и Вице-президенты не получит большинства голосов вы­борщиков. Тогда согласно XII поправке к Конституции право избрать Президента предоставляется Палате представителей, а Вице-президента — Сенату. Но такие случаи на практике пока не встречались.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших должностных лиц судебной и исполнительной власти (судей Верховного суда США, министров, послов и др. — всего при­мерно 300 должностей). И хотя Сенат редко отказывает Прези­денту, но все же с помощью таких утверждений он влияет на кадровую политику. Во-вторых, Сенат обладает правом боль­шинством в ²/з голосов одобрять международные договоры для их последующей ратификации Президентом. В процессе этой деятельности Сенатом нередко вносились поправки в договоры.

К специальному полномочию Палаты представителей отно­сится исключительное право вносить в Конгресс финансовые билли, т. е. те законопроекты, которые связаны с выделением на какие-то цели государственных ассигнований.

Внутренняя организация палат строится на основе отдельных законов, а также регламентов, которые палаты принимают каж­дая для себя. Кроме того, регламенты в определенной степени позволяют направлять деятельность палат. В них устанавливает­ся процедура ежедневных заседаний, т. е. последовательность рассмотрения вопросов, порядок составления ежедневных пла­нов работы («календарей»), предусматривается введение специ­альной (упрощенной и ускоренной) процедуры принятия от­дельных законов («привилегированных биллей»), порядок про­ведения дебатов в палатах, прекращение заседаний, организация деятельности комитетов, способы проведения голосования и пр. Регламенты допускают пересмотр палатами своих решений в оп­ределенной процедуре.

Основными нормативными актами, издаваемыми Конгрес­сом, являются законы и совместные резолюции. Эти акты входят в силу после принятия их двумя палатами и подписания Прези­дентом. Законы подразделяются на публичные и частные. Первыe, наиболее значительные, устанавливают общие правила, вторые — регулируют вопросы, связанные с интересами отдель­ных лиц или корпораций.

Совместные резолюции обычно реша­ют относительно второстепенные вопросы: продлевают срок действия законов, исправляют ошибки в текстах законов, выде­ляют ассигнования на незначительные нужды и др. Но они мо­гут приниматься (и притом без санкции Президента) и по более важным вопросам — например, оформлять при одобрении ²/₃ го­лосов в обеих палатах принятие проекта поправки к Конститу­ции, которая практически сразу же направляется для ратифика­ции штатам.

Не нуждаются в подписи Президента совпадающие и про­стые резолюции; эти акты обычно выражают позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам внутренней и внеш­ней политики, по вопросам, касающимся деятельности палат, и др. Выраженное в такой форме мнение Конгресса или одной палаты не носит обязательного характера, а иногда и прямо рас­считано на регулирование только внутрипалатных вопросов (на­пример, при создании расследовательских комитетов).

Прохождение законопроекта в каждой палате начинается с его внесения. Правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через «своих» депутатов, его законопроекты называют «инициатив­ными биллями», и они пользуются правом приоритетного рассмотрения). В среднем в год Конгрессом рассматриваются 7—10 тыс. биллей и резолюций. Основная масса публичных законопроектов практически инициируется исполнительной властью. Многие билли вносятся в палаты с подачи лобби­рующих организаций.

Рассмотрение законопроектов в каждой палате распадается на следующие стадии.

Первое чтение заключается в формальном внесении законо­проекта в палату. При этом он регистрируется руководителем аппарата — секретарем Сената или клерком Палаты представи­телей, после чего Спикером передается в соответствующий ко­митет.

В комитете билль подвергается детальному обсуждению с вызовом необходимых экспертов, в него вносятся поправки. По результатам обсуждения составляется доклад с рекоменда­циями палате.

Второе чтение начинается с заслушивания палатой доклада, с которым выступает председатель комитета. На этой стадии про­исходит обсуждение билля и поправок, предложенных комите­том и депутатами, решается вопрос о принятии или отклонении поправок и о дальнейшем рассмотрении билля. Если удается достичь «единодушного согласия», то обсуждение может быть очень кратким.

Третье чтение состоит в оглашении окончательно подготов­ленного текста билля, после чего он ставится на голосование. Существует несколько способов голосования.

После одобрения билля палатой он передается в другую пала­ту, где проходит те же стадии. В случае возникновения разногла­сий между палатами создается согласительный комитет, кото­рый вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если любая палата не соглашается с проектом, он отклоняет­ся. Билль, одобренный двумя палатами, направляется на под­пись Президенту.

Президент вправе подписать законопроект, и тогда он стано­вится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Кон­гресс (применить вето). Вето может быть преодолено повтор­ным одобрением в каждой палате ²/з голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Прези­дента. Если же Президент, получив законопроект, в течение ус­тановленного срока (10 дней) не подписывает его, то проект так­же автоматически становится законом.