Тема: Государственно-частное партнерство в развитии инфраструктуры как средство повышения экономической эффективности ОАО «ржд»
| Вид материала | Документы |
- «Сибирский характер» инвестиций, 41.9kb.
- 24. 03. 2010, Vremyan ru Конференция поставщиков Российских железных дорог на тему, 20.29kb.
- Государственно-частное партнерство как инструмент в решении эффективного обеспечения, 142.3kb.
- Положение окомиссии службы управления персоналом Восточно-Сибирской железной дороги, 211.89kb.
- Вцелях применения единых требований к организации и проведению технической учебы, 185.14kb.
- Распоряжение от 12 сентября 2011 г. N 1979р об утверждении положения о присвоении классных, 77.01kb.
- Доклад Р. С. Гринберга на конференции «Государственно-частное партнерство в инновационных, 180.3kb.
- О проведении конкурсов на предоставление грантов ОАО «ржд» для молодых ученых на проведение, 317.83kb.
- Регламент взаимодействия по медицинскому и психофизиологическому обеспечению безопасности, 2974.87kb.
- Нетрадиционные формы обучения в начальной школе как средство повышения эффективности, 314.14kb.
ТЕРЕБНЕВ Леонид Васильевич
Тема: Государственно-частное партнерство в развитии инфраструктуры как средство повышения экономической эффективности ОАО «РЖД»
Основные проблемы транспортной системы
Транспортная проблема - одна из приоритетных макроэкономических проблем современного периода.
Транспортная отрасль причислена к сфере обеспечения национальной безопасности.1 В условиях перехода экономики в фазу роста, развития интеграционных процессов возрастает роль транспорта, в том числе комплексного развития транспортной инфраструктуры, усиления их взаимосвязей с другими отраслями экономики, социальной сферой.
Железнодорожный транспорт обязательно должен играть в России гораздо большую роль, чем в странах среднего или тем более малого размера.2
Структурные преобразования в экономике приводят к увеличению спроса на все виды транспортных услуг, к улучшению транспортной инфраструктуры железной дороги. Это очень важно, так как предприятия могут нормально функционировать лишь при условии быстрой и качественной доставки товаров. Кроме того, для России с ее территориальными масштабами развитие транспортной инфраструктуры - это не только экономическая задача, но и задача обеспечения единства страны.
Реализация принципа устойчивого развития транспортной системы3 предполагает рассмотрение совокупности критериев: экономической эффективности, безопасности движения и экологичности.
В компетенцию государства по управлению транспортом входят, помимо указанного, проведение структурных преобразований на транспорте, выработка эффективной тарифно-ценовой политики, совершенствование правовых основ транспортной деятельности, обеспечение интеграции российской транспортной системы в мировую.
Президент Владимир Путин в интервью газете «Гудок» 7 августа 2006 года еще раз предупредил ОАО «РЖД», что отказ от перекрестного субсидирования в отрасли не должен происходить за счет пассажиров. «Сейчас широко обсуждается проблема убыточности перевозок пассажиров и их перекрестного финансирования за счет грузоперевозок. Рано или поздно этот механизм субсидирования надо будет устранять», - заявил глава государства. Однако источники финансирования должны изыскиваться не в кошельках граждан. В частности, свой вклад в дело мог бы внести и федеральный бюджет, и правительство, подчеркнул Путин, предстоит решить эту проблему.
В целом изменения в железнодорожной отрасли президент считает позитивными. «Цель реформирования - это создание эффективного рынка железнодорожных перевозок, - подчеркнул он. - Только в этом случае возможны рост их рентабельности и повышение качества услуг». Постепенно создается конкурентная среда, появляются самостоятельно работающие компании, перевозящие и грузы, и пассажиров, растут и экономические показатели отрасли. В прошлом году грузооборот увеличился на 4,2%, а пассажиропоток - на 13%. «Отрадно, что реформа проходит в условиях социальной стабильности в коллективах. С 2000 года средняя заработная плата железнодорожников выросла практически в четыре раза», - отметил глава государства. На данном этапе важнейшей задачей для железной дороги становится опережающее развитие ее инфраструктуры. «Инвестиции в железнодорожную инфраструктуру дают значительный мультипликативный эффект для роста ВВП всей страны», - уверен Путин. Поэтому для государства инвестирования в отрасль, в том числе в профильное машиностроение, являются приоритетом. «Очевидно и то, что освоение таких экономически важных районов, как Сибирь и Дальний Восток, возможно лишь при условии строительства новых участков железнодорожной сети», - продолжил президент.
Он также уверен, что в СНГ должны сохраниться единые железнодорожные стандарты с колеёй 1520 мм. Это отвечает жизненно важным интересам не только России4, но и остальных государств. Страны Содружества не должны переходить на более узкую колею европейского стандарта. Исторически железнодорожная система строилась по одному стандарту, и в последние годы в ее развитие были вложены огромные средства. «Но даже эти инвестиции, по оценкам экспертов, несопоставимы по масштабам с теми затратами, которые потребуются на оборудование стыковых пунктов перехода с одной ширины колеи на другую, - заявил Путин. - Все это говорит об абсолютной бесперспективности перехода железнодорожных транспортных систем стран СНГ на европейскую колею». 5
Однако состояние транспортной системы не в полной мере отвечает современным требованиям экономики. В структуре конечной стоимости отечественной продукции доля транспортных издержек в среднем составляет 15-20% по сравнению с 7-8% в развитых странах. Мобильность населения России в 2,5 раза ниже, чем в развитых странах.
Существует резкое отставание от уровня транспортной обеспеченности зарубежных стран.
Концессии
Концессии всегда были для России настоящим архимедовым рычагом развития. К началу XX века с помощью концессии в стране была построена сеть железных дорог, которые работают до сих пор. В том числе знаменитая Северная железная дорога, Транссиб и КВЖД. В 20-30 годах прошлого века концессионеры возвели сотни промышленных предприятий. При Сталине о концессиях приказали забыть, а многих руководителей грандиозных предприятий и строек просто уничтожили. Закон о концессионных соглашениях определяет, что объектами концессионного соглашения могут стать автомобильные дороги и сооружения транспортной инфраструктуры, железнодорожный и трубопроводный транспорт, морские и речные порты и суда, паромные переправы, аэродромы. В список кандидатов на концессии вошли также объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии, системы коммунальной инфраструктуры, общественный транспорт, другие объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.
Конечно, один закон о концессиях все дорожные проблемы не решит. В дополнение к нему, на мой взгляд, потребуется также и закон о платных дорогах.
Cправочно:
Концессия (буквально: уступка) - данное властью разрешение на создание частного предприятия, а также договор на сдачу в эксплуатацию на определенных условиях природных богатств, предприятий и других хозяйственных объектов, принадлежащих государству. По сути, это форма приватизации, при которой частный инвестор за фиксированную плату или определенный процент от прибыли получает право использовать принадлежащие государству объекты собственности. Расплатившись с властью, оставшуюся часть дохода инвестор оставляет в своем распоряжении.
Концессия - соглашение, по которому в собственность инофирме передается часть территории принимающей страны с находящимися в ее недрах и на поверхности природными ресурсами. Подряд - соглашение, по которому инофирма, без передачи ей прав собственности на землю и недра, выполняет какие-либо работы на территории принимающей страны.
Концессии бывают традиционные и модернизированные. Отличительные черты традиционной концессии: очень большая площадь, охватывающая в некоторых случаях всю территорию страны, и продолжительность - вплоть до 99 лет, чаще - 60-75 лет; в течение этого срока неиспользуемые участки в собственность государства не возвращаются; полный и единоличный контроль концессионера над всеми аспектами деятельности в рамках концессии; финансовые отчисления от доходов концессионера в пользу принимающей стороны незначительны. К настоящему времени этот тип концессий практически перестал существовать.
«Мы, крестьяне, готовы еще три года голодать, холодать, нести повинности, только Россию-матушку на концессии не продавайте". (Из заявления беспартийного крестьянина на Арзамасском уездном съезде Нижегородской губернии, конец 1921 года).
...Обращаемся к Вам с просьбой выступить с законодательной инициативой об аннулировании Верховным Советом всех сделок о сдаче в аренду участков территорий Советского Союза иностранным и смешанным фирмам. О запрещении подобных сделок впредь, а также об аннулировании всех прочих концессий и аренд... Мало того, что внутренние доброхоты готовы за доллары выгрести подчистую все богатства страны... теперь пошло и разбазаривание территорий своей собственной страны. Что это - крайняя степень политического слабоумия, крайняя степень безответственности, скрытая ненависть к своей стране или циничная продажность?»... (Из выступления писателя В.И. Белова на 1 Съезде народных депутатов СССР, июнь 1989 г.).
Трудно не согласиться с этими авторами...
Совпадение взглядов арзамасского крестьянина и народного депутата СССР на смысл и назначение концессий лишь подчеркивает живучесть и распространенность одностороннего, во многом эмоционального понимания этой формы совместного предпринимательства. Концессионная политика России в 20-х годах и международная практика последующих лет свидетельствуют о возможности иного подхода к концессии, весьма далекого от «выгребания богатств» и «разбазаривания территорий».
«Что такое концессии (в Советской России)? Договор государства с капиталистом, который берется поставить или усовершенствовать производство (например, добычу и сплав леса, добычу угля, нефти, руды и т.п.), платя за это государству долю добываемого продукта, а другую долю получая в виде прибыли... Концессия есть своего рода арендный договор. Капиталист становится арендатором части государственной собственности, по договору, на определенный срок, но не становится собственником. Собственность остается за государством...» (В.И.Ленин).
Концессия в Советской России 20-х годов - это и не «традиционная», и не «модернизированная» концессия в их международном понимании. Более того, это вообще не концессионное, а в чистом виде подрядное соглашение, поскольку оно не передавало прав собственности на разрабатываемые природные ресурсы иностранному капиталу. Например, российская нефтяная концессия тех лет имеет отличительные признаки соглашения о разделе продукции, хотя считается. что этот вид соглашения появился в мировой практике лишь в 60-е годы. Таким образом, Советская Россия была почти на полвека впереди всего остального мира в выработке прогрессивного хозяйственного механизма взаимоотношений принимающей страны и инофирмы в добывающих отраслях, а «концессия» - это не более чем устоявшийся термин, сформировавшийся в ту пору, когда иных видов соглашений еще не существовало.
Важно и другое. Политика концессий - по Ленину - это вопрос не о форме эксплуатации природных ресурсов нашего государства, а вопрос о способах взаимовыгодного привлечения иностранного капитала для развития всех производительных сил страны на территориально-отраслевой основе. Советская Россия в 20-е годы начала с предложения лесных, горных, продовольственных концессий и путей сообщения с последующим вовлечением в концессионную практику фабрик и заводов. Концессии давались преимущественно на окраинах, их места выбирало государство, решая тем самым и задачи освоения территорий. Условия концессий были индивидуальны в каждом районе и учитывали передовой по тем временам зарубежный опыт.
Взаимовыгодные принципы, положенные в основу концессий (главный из которых: от конвертируемых товаров, то есть сырья и других ресурсов - к фабрикам и заводам), привели к резкому росту их числа. Всего за период 1922-1927 гг. поступило 2211 концессионных предложений, из которых 163 реализовались в соглашениях. В рамках концессии, уже через два года после провозглашения НЭПа, в европейской части России функционировало более 3,3 тысяч промышленно-кустарных предприятий. Они стали хорошей школой приобщения наших рабочих и управленческих кадров к мировой производственной культуре.
«...Практическая цель нашей новой экономической политики состояла в получении концессий», - писал В.И. Ленин.
В последующие годы система договорных отношений между инофирмами и принимающими странами в капиталистическом мире развивалась и непрерывно совершенствовалась. В СССР же концессионная практика была прекращена со свертыванием НЭПа (последняя концессия была аннулирована в 1937 году), и нам, спустя полвека, предстоит наверстывать упущенное.
«...Всякий договор о концессиях с русскими рабочими вообще принципиально вполне допустим, но такое решение вопроса для нашей крупной промышленности не серьезно, так как мы гарантировать им ничего не можем, тогда, как иностранные концессионеры могут привезти из-за границы. Вот в чем отличие договора с иностранными капиталистами. Они имеют всемирный рынок, мы не имеем обеспеченного экономического тыла и должны убить не менее 10 лет на то, чтобы его создать». (В. И. Ленин)
Проблема инвестиций существует, однако, есть и методы и способы решения этой проблемы, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Сегодня наша страна нуждается в западных технологиях и капитале для рывка в развитии производительных сил не меньше, чем 70 лет назад. Наиболее эффективной формой их привлечения и использования представляется совместное предпринимательство, причем не только и не столько для вовлечения в народное хозяйство современных технологий, оборудования, материалов, сколько для «привития» производственной культуры принципиально иного, чем достигнутый, уровня. Для эффективности «прививки» важно правильно определить все параметры «инъекций»: размер, место, время.
Таким образом, необходимо формирование обоснованной и долгосрочной программы развития совместного предпринимательства в сфере перевозок пассажиров в пригородном сообщении, которой в настоящее время у нас фактически нет. Решение же о создании трех первых специализированных зон совместного предпринимательства в районах городов Выборга, Находки и Новгорода является скорее частным экспериментом, чем частью долгосрочной программы. При разработке такой программы представляется принципиально важным использовать позитивный опыт концессионной политики периода НЭПа.
Предоставление местным Советам прав собственности на ресурсы территории и распоряжения прибылью от их эксплуатации дает возможность территориям реализовать самостоятельную хозяйственную деятельность на собственной ресурсной базе. Каким образом? Заключая на конкурсной основе соглашения с хозрасчетными предприятиями об освоении комплекса ресурсов территории, то есть, фактически организуя совместные предприятия. И, строго говоря, здесь уже становится неважным, какое предприятие - российское или иностранное, частное или государственное - окажется победителем в конкурсе.
Пусть поначалу шансы западных компаний на получение того или иного подряда будут предпочтительнее (и в этом смысле нынешняя ситуация также сходна с периодом 70-летней давности). Внедрившись на советский рынок в условиях реального хозрасчета, инофирмы будут только подстегивать наши аналогичные предприятия работать эффективнее. Кроме того, развитие «верхних этажей» совместного предпринимательства с иностранными фирмами на той или иной территории получит свою собственную «конвертируемую» основу, в свою очередь питающую и советские предприятия.
Процесс формирования рациональной транспортной сети в регионе должен проходить под знаком достижения двух целей:
1) социально-территориальной справедливости, понимаемой как гарантия транспортной доступности для населения социальных благ, роста и экономии свободного времени;
2) снижения степени неопределенности (риска) хозяйственной деятельности в части, зависящей от транспортных факторов. При этом важно сокращение удельных затрат времени на поездки, особенно на пассажирские, и также часть грузовых, где время доставки лимитировано.6
Методика оценки региональной транспортной обеспеченности должна учитывать следующие моменты:
- за основу должны быть приняты интересы потребителей железных дорог;
- существование в регионе других видов транспортных коммуникаций позволяет перераспределить ресурсы в районы с более низким уровнем развития дорожной сети;
- инвестиции в железные дороги ведут к перераспределению экономической активности. Надо быть готовыми к тому, что эффект от развития конкретного участка может быть получен в месте, ином от места его приложения;
- учет качества начертания сети, как дополнительного и относительно автономного ресурса социально-экономического развития региона (пока же непосредственно надежность рисунка сети не учитывается при оценке эффективности капвложений);
- желательность разделения и выделения в чистом виде экономической и социальной эффективности, особенно в тех случаях, когда мероприятия мало отличаются друг от друга по экономической эффективности. Критерием социальной эффективности может стать прирост фонда свободного времени населения в человеко-часах;
- стыковка интересов территорий различного уровня, ибо одна и та же дорога играет разную роль в жизни, например, области и территории, входящей в компетенцию работы железной дороги.
При традиционном подходе к разработке схем развития сети железных дорог с учетом убыточности МЛ ключевыми являются два вопроса:
первый - установление перспективных объемов перевозок;
второй - назначение вариантов развития сети, обеспечивающих освоение установленных объемов, и выбор из них наилучшего.
При таком подходе основное внимание уделяется выявлению перспективных грузопотоков (пассаажиропотоков) на основе удельных показателей транспортной работы и коэффициентов перевозимости. Существующие методы прогнозирования транспортных потоков, на сегодняшний день весьма многочисленные, разрабатывались в условиях определенной экономической стабильности, характерной для страны в конце 80-х годов. И даже в этих условиях они часто давали существенные ошибки.
Сложным остается учет факторов системности проводимых изменений высокой динамичности и изменчивости внешней и внутренней среды объекта реструктуризации.
Основными факторами, снижающими пропускную способность в субъекте Федерации, являются:
- наличие грузовых и пассажирских транзитных потоков в пределах области;
- недостаточное использование сортировочных станций, в то время как часть транзитных вагонов, следующих через железнодорожный узел субъекта федерации, перерабатываются в областном центре, что совершенно недопустимо;
- отсутствие путепроводных развязок на ряде пересечений железной дороги, кольцевых железных дорог и их связи с радиальными направлениями железной дороги и автомобильными дорогами;
- снижение скорости движения пригородных электропоездов из-за изношенного (старого) подвижного состава;
-невозможность в сложившихся условиях выделения отдельных путей для пригородного сообщения.
В настоящее время накоплен определенный опыт государственно-частного партнерства (ГЧП) в реализации инфраструктурных проектов. Однако нет такого опыта в реализации проектов пригородных пассажирских перевозок.
Успехом можно считать возобновление после длительного перерыва строительства железной дороги Беркакит - Томмот - Якутск. Мы этот вопрос решали вместе с правительством Республики Саха (Якутия) и с участием Минэкономразвития России. В результате добились выделения средств на эту стройку из федерального бюджета 2005-2006 годов. Средства, правда, небольшие - всего 2 миллиарда рублей. Гораздо больше - 9 миллиардов вкладывает в строительство сама Якутия и 4 миллиарда - ОАО «РЖД». Но важно было показать, что государство заинтересовано в этой стройке.
Президент России Владимир Путин во время своего январского 2006 года визита в Якутск одобрил и проделанную работу, о которой доложил министр транспорта Игорь Евгеньевич Левитин, и планы по сокращению сроков строительства этой железной дороги на два года. Решен и сложнейший вопрос о возведении почти 3-километрового моста через реку Лена с тем, чтобы железная дорога пришла в Якутск.
Сейчас рассматривается проект сооружения железной дороги Кызыл - Курагино в Тыве протяженностью 459,6 километра. У него давняя история, которая тянется еще со времен присоединения республики к Советскому Союзу. В прежние годы принималось даже решение начать строительство, были выполнены изыскательские и проектные работы. Но по разным причинам дело откладывалось. Теперь этот проект включен в подпрограмму «Экспорт транспортных услуг» федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 г.г)».
Строиться дорога будет на принципах государственно-частного партнерства. Планируется, что половину средств выделит федеральный бюджет, 40% - Тыва и 10 - частные инвесторы.
Кроме того, вы помните споры по поводу вынесения железнодорожной линии Известковая - Чегдомын из зоны затопления Бурейской ГЭС: кто это должен делать и на чьи средства? Когда в марте 2005 года ФАЖДТ обратилось к Правительству РФ с предложением финансировать проект из трех источников - федерального бюджета, РАО «ЕЭС России» и ОАО «РЖД», никто не верил, что нас поддержат. Но вот результат: в федеральном бюджете нынешнего года выделен 851 миллион рублей на решение больного вопроса. И это сделано очень вовремя. Ведь через два года Бурейская ГЭС выйдет на проектную мощность, и водохранилище к этому времени должно быть заполнено.
В зависимости от вида партнерства у сторон возникают различные обязательства, и они несут различные риски. В соответствии с международной классификацией форм ГЧП существуют следующие схемы.
«Разработай, построй и эксплуатируй» («Design, Build, and Operate»). Строительство осуществляется за счет государства, и объект остается в собственности государства в течение всего срока договорных отношений.
«Разработай, построй, эксплуатируй и вложи деньги» («Design, Build, Operate, and Finance»). Объект передается в собственность частного оператора, финансируется последним, а расходы ему впоследствии возмещаются государством.
Концессия - наиболее популярный вид ЧГП. Эта форма схожа с названной выше. Единственное отличие заключается в том, что расходы частным оператором возмещаются либо посредством взимания тарифов с конечных пользователей, либо путем сочетания прямого взимания и субсидий со стороны государства. Выделяют также подвиды концессий:
а) «Построй, эксплуатируй и передай» («Build, Operate, and Transfer»): когда концессионер создает объект и получает право на его эксплуатацию на период окупаемости инвестиций, а затем передает в собственность государства;
б) «Реконструируй, владей и передай» («Rehabilitate, Own, and Transfer»): когда концессионер получает объект, модернизирует и эксплуатирует его.