Тема: Государственно-частное партнерство в развитии инфраструктуры как средство повышения экономической эффективности ОАО «ржд»

Вид материала

Документы

Содержание ГЧП в России Объекты инвестиционных проектов и концессионных соглашений 5. Государственно-частное партнерство как перспективная форма инвестирования региональных транспортных проектов в субъекте Росси Таким образом Если брать более удачный опыт приватизации железных дорог Японии В обозначенном контексте достаточно интересным будет рассмотреть и опыт реформирования железных дорог современного Китая Обращаясь к опыту приватизации на железных дорогах Австралии – В качестве убедительных доказательств характерны примеры Германии и США. Так в Германии Анализ зарубежного опыта показывает

Подобный материал:

• «Сибирский характер» инвестиций, 41.9kb.
• 24. 03. 2010, Vremyan ru Конференция поставщиков Российских железных дорог на тему, 20.29kb.
• Государственно-частное партнерство как инструмент в решении эффективного обеспечения, 142.3kb.
• Положение окомиссии службы управления персоналом Восточно-Сибирской железной дороги, 211.89kb.
• Вцелях применения единых требований к организации и проведению технической учебы, 185.14kb.
• Распоряжение от 12 сентября 2011 г. N 1979р об утверждении положения о присвоении классных, 77.01kb.
• Доклад Р. С. Гринберга на конференции «Государственно-частное партнерство в инновационных, 180.3kb.
• О проведении конкурсов на предоставление грантов ОАО «ржд» для молодых ученых на проведение, 317.83kb.
• Регламент взаимодействия по медицинскому и психофизиологическому обеспечению безопасности, 2974.87kb.
• Нетрадиционные формы обучения в начальной школе как средство повышения эффективности, 314.14kb.

ГЧП в России

Такие объекты инфраструктуры, как транспорт и телекоммуникации, по общему мнению, определяют степень конкурентоспособности государства, и, к сожалению, судя по состоянию транспортной отрасли, Россия на настоящий момент абсолютно неконкурентоспособна, а, следовательно, речь пока не может идти о какой-либо глобальной интеграции нашей страны в мировое сообщество. Приведем некоторые данные.

Существующая плотность дорожной сети (5,3 км на 1000 жителей) намного ниже соответствующего уровня развитых стран: Франция – 15 км, США – 13 км, Финляндия – 10 км на 1000 жителей. Почти 60% федеральных дорог не соответствуют нормативным требованиям. А темпы дорожного строительства (менее 1% в год) не соответствуют потребностям экономики и темпам прироста автомобильного парка страны (7-10% в год)⁷.

В настоящее время, в эксплуатации находится 172,5 тысячи вагонов с истекшим сроком службы. В результате 32% вагонов инвентарного парка не удовлетворяют требованиям эксплуатации. Так, за 10 месяцев на сеть железных дорог поставлено всего 80015 вагонов. В соответствии с прогнозными оценками до 2010 г., прирост перевозок на сети железных дорог ожидается в среднем до 3% в год. Поэтому для удовлетворения растущего объема перевозок, начиная с 2006 г. железнодорожным администрациям потребуется закупать ежегодно до 75 тысяч грузовых вагонов. К 50 населенным пунктам в России вообще нет никаких дорог⁸.

Большинство российских аэропортов, в т.ч. и международных, имеют ограниченную пропускную способность терминалов, плохое обеспечение трансферта между терминалами, низкое качество внешнего транспортного обслуживания, нечеткий правовой режим использования федеральной собственности и, как следствие, прибыль на уровне 10-15 % от прибыли, которую получают аэропорты развитых стран.

К этому еще стоит прибавить, что некоторые, не определяющие конкурентоспособность, но, тем не менее, жизненно важные для российских граждан сферы типа ЖКХ вообще находятся в кризисном состоянии. По словам заместителя директора Федерального агентства по строительству и ЖКХ (Госстрой РФ) Ю. Тыртышова, задолженность коммунальных предприятий перед поставщиками и подрядчиками в сентябре 2005 г. превысила 200 млрд. рублей. По подсчетам МЭРТ РФ, до 2010 г. отрасли необходимы 2 трлн. руб. В противном случае износ коммуникаций достигнет критического уровня, а системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов просто перестанут существовать⁹.

Сейчас, когда российское Правительство регулярно пересматривает бюджет из-за притока нефтедолларов и бюджетный дефицит пока в прошлом, необходимость в ЧГП, кажется, должна отпасть. Правительство в состоянии финансировать все инфраструктурные и высокотехнологичные проекты, не прибегая к частным ресурсам. Почему же именно сейчас так остро встал вопрос о сотрудничестве государственного и частного секторов?

Во-первых, имеющихся денег все равно недостаточно, поскольку наряду со строительством и реконструкцией авто- и железных дорог, аэропортов, объектов ЖКХ, финансированием НИОКР у Правительства есть и иные обязательства, которые в краткосрочной перспективе более важны и насущны: зарплаты, пенсии, пособия, внешний долг и т.д.

Во-вторых, это возможность обеспечить приток инновационных технологий и новых систем управления. Разработкой прикладных инноваций занимается в России лишь крупный бизнес¹⁰, который чаще всего привязан к природным ресурсам и которому не надо думать о ежедневном выживании. Малые и средние предприятия либо обходятся без таких технологий, либо покупают их за рубежом; впрочем, для того чтобы нормально и успешно функционировать, им необходима четко отлаженная система управления. Государство, привлекая такие предприятия к партнерству, может получить доступ к иностранным технологиям, и к эффективным системам управления. В то же время, сотрудничая с государством в рамках концессий или ОЭЗ, малые и средние предприятия имеют в одном лице и партнера, и регулятора, что значительно облегчает их деятельность и позволяет думать о вложении средств в инновации.

В Швеции, например, все жизненно важные детали для всемирно известных автомобилей делают малые предприятия, чей штат не превышает одного-двух человек, эти предприятия выигрывают тендеры на размещение заказа и получают прибыль. В России, где на согласование сметной документации для получения разрешения на строительство уходит до полутора лет, такое представить сложно.¹¹

В-третьих, реализация ГЧП, как считает президент Всероссийской Ассоциации приватизируемых и частных предприятий Г. Томчин, это способ «возможный путь ухода России с нефтяной иглы». Ведь высокие цены на нефть, да и сама нефть не являются каким-то бесконечным благом, но за счет этого временного блага можно создать конструкции, которые будут надежно служить в будущем.


Как уже было сказано, главным в ГЧП были и остаются правила игры, закрепление которых было начато с принятием Закона о концессиях.

Мероприятия по обеспечению эффективного использования имущества, находящегося в муниципальной (государственной) собственности, на условиях инвестиционных проектов и соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Объекты инвестиционных проектов и концессионных соглашений:

1) автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств;

2) объекты железнодорожного транспорта;

3) объекты трубопроводного транспорта;

4) морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;

5) морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;

6) аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов;

7) объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

8) объекты единой системы организации воздушного движения;

9) гидротехнические сооружения;

10) объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

11) системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;

12) метрополитен и другой транспорт общего пользования;

13) объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма;

14) объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

В соответствии с Законом объектами концессионного соглашения могут быть: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты, морские, речные суда и суда смешанного типа, аэродромы, объекты единой системы организации воздушного движения, гидротехнические и электротехнические сооружения, объекты ЖКХ, метрополитен и общественный транспорт, медицинские объекты и объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

Необходимо отметить, что земля не включена в объект концессионного соглашения. Закон детально регламентирует существенные условия концессионного соглашения, права и обязанности, ответственность концессионера (стороны, которая обязуется создать или реконструировать объект), права концедента (государственного органа – другой стороны по соглашению) и практически ничего не говорит об обязанностях концедента. По мнению некоторых экспертов, Закон очень слабо защищает частных инвесторов, устанавливая минимальные гарантии их деятельности (возмещение убытков от незаконных действий властей, равноправие концессионеров и перезаключение соглашения при изменении законодательства), что представляется чрезвычайно странным – ведь этот Закон был принят с целью установления привлекательных для частного, а не для государственного сектора правила игры, а получилось наоборот. «Бизнес рвется в частно-государственное партнерство, однако, дождавшись этим летом Закона о концессиях…, сильно разочаровался».¹²

Председатель правления «Евразийское водное партнерство» С.Яшечкин однажды привел справедливый пример: «В Британии государство отзывает лицензии в коммунальной сфере, предупреждая оператора за 10 лет; в России этот срок составляет 3 месяца». «Договор концессии не предоставляет потенциальным инвесторам каких-либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой-либо дополнительной защиты своих интересов по сравнению с действующим законодательством, за исключением своего удобства в виде комплексности и возможности обоснования срока действия договора, накладывая то же время ряд существенных обязательств и ограничений», – считают эксперты консультационной компании «ПАКК» и юридической компании «Велес Лекс».

Необходимо еще раз отметить, что Закон о концессиях является рамочным документом и требует развития его положений в иных как нормативно-правовых, так и подзаконных актах. В частности, проекты ГЧП в дорожном хозяйстве являются более капиталоемкими и нуждаются в дополнительном регулировании. «Остаются неурегулированными вопросы использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования, предоставления входящих в их состав земельных участков в аренду, в т. ч., в целях реализации концессионных  соглашений. Отсутствует нормативно урегулированный механизм предоставления концессионеру преимущественных прав по развитию объектов придорожной инфраструктуры, в т. ч. путем предоставления дополнительных земельных участков за пределами полосы отвода переданных в концессию автомобильных дорог».¹³

Некоторые даже утверждают, что ГЧП вообще не суждено заработать в России в ближайшее время, поскольку «при самых идеальных законах все упирается в коррупцию»¹⁴ и «в отсутствие культурной основы взаимодействия бизнеса и государства»¹⁵. Но ведь самый длинный путь начинается с первого шага, а первый шаг, даже шаги уже были сделаны, и это не только принятие Закона, а первые опыты ЧГП в сфере ЖКХ, информационных технологий, железнодорожного транспорта и авиастроения.


Сегодня в Пермской области в сфере ЖКХ работают три крупных частных оператора: ООО «Новогор-Прикамье» (компании «Интеррос»), ООО «Пермгазэнергосервис», созданное «Пермрегионгазом», и ОАО «КЭС-Прикамье», учрежденное «Комплексными энергетическими системами» совместно с областной администрацией и 9 муниципалитетами. Местные власти признают, что рост тарифов неизбежен, зато повышается качество обслуживания. Пермгазэнергосервис, начав с одной котельной, в марте 2004 г. заключил договор длительной аренды уже на 22 котельные на территории области и 19 котельных в Перми. КЭС-Прикамье только заключило договоры аренды электросетевого имущества с МУПами девяти городов Пермской области в апреле 2004 г. сроком на один год. Новогор-Прикамье объединил под своим управлением почти всю систему водоснабжения и водоотведения города (около 300 км). Все три компании рассчитывают на прибыль уже в этом году. Рост тарифов неизбежен, признаются сами частные компании, и местные власти, но повышается качество обслуживания¹⁶.

Первым ГЧП в сфере информационных технологий стало создание автоматизированной информационной системы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (АИС ОСАГО), выполняемого в рамках Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия». Ответственными за сбор и обработку информационных ресурсов стали МВД России, Министерство сельского хозяйства, Министерство обороны, Федеральная таможенная служба и некоммерческая организация «Российский Союз Автостраховщиков». Генеральными подрядчиками в создании автоматизированной информационной системы стала группа компаний «Компьюлинк» и «Крок», они занимаются созданием и поддержкой ИТ-инфраструктур. Надо отметить, что треть бюджета этого проекта принадлежит именно бизнесу, остальное – государству¹⁷.

С октября 2002 г. в Кузбассе реализуется уникальная программа сотрудничества частного капитала и государственных железных дорог по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта, в первую очередь, для увеличения вывоза угля. С того времени сами железнодорожники вложили по этой программе 3,5 млрд. руб., кузбасские промышленники, угольные и металлургические компании — 1,4 млрд. руб. Благодаря этому удалось построить 11 погрузочных и железнодорожных станций, 3 железнодорожных моста, 2 путепровода, пункты подготовки вагонов и многое другое. Проблемой, которую пока еще не удалось решить, является возврат средств промышленникам, вкладывающим средства в отрасль. Впрочем, губернатор Кузбасса предлагает снижать тарифы на сумму вложений.


Но есть и более старый пример ЧГП – это авиастроение, в котором существует компания, реализующая программы строительства и продаж отечественной авиатехники: это «Ильюшин Финанс Ко» (ИФК). 38% акций ИФК принадлежит Росимуществу, 15% - Внешэкономбанку, 47% находятся в собственности Национального резервного банка. Основной вид деятельности – финансовый и операционный лизинг авиационной техники российского производства (Ил-96-300, Ил-96-400, Ту-204-300 и Ан-148). ИФК занимает прочные позиции в отрасли как одно из ведущих специализированных авиализинговых предприятий России, лидирующее по объему собственного капитала и величине портфеля заказов. С момента своего образования ИФК сформировала пакеты заказов на крупнейших авиастроительных заводах России, благодаря которым было построено 8 новых дальнемагистральных самолетов семейства Ил-96 на Воронежском акционерном самолетостроительном объединении (ВАСО) и 5 самолетов семейства Ту-204 на ОАО «Авиастар» (г. Ульяновск). В настоящий момент ИФК формирует пакет стартового заказа российско-украинских самолетов семейства Ан-148, серийное производство которых в 2005 году налажено на ВАСО и КиГАЗ «Авиант» (г. Киев)¹⁸.

В ЕС за 2004 г. было заключено 66 соглашений между государством и частным сектором, что на 30% больше предыдущего года. В России пока все только начинается. 2005 г. ЧГП мощный теоретический, и практический импульс, но важно, чтобы заложенная государством теория соответствовала практике, тогда частные компании будут сотрудничать с правительством и вкладывать свои деньги в долгосрочные проекты. Необходима не только понятная правовая база, но и четкое соблюдение законов, не только деньги бизнеса, но и гарантии государства. И только в этом случае Россия сможет стать по-настоящему индустриальной страной с инновационной экономикой и интегрироваться в глобальные рынки.


5. Государственно-частное партнерство как перспективная форма инвестирования региональных транспортных проектов в субъекте Российской Федерации.


В сложных условиях современной России, где после распада Советского Союза образовались огромные «прорехи» в народнохозяйственном комплексе, которые до настоящего времени не восполнены, а отставание от развитых стран усиливается, проблема мобилизации всего инвестиционного потенциала приобретает едва ли не первостепенное значение. В подобной ситуации занять крайнюю позицию - неважно «частника» или «государственника» означает лишить страну весьма существенной части инвестиционного потенциала.

Спор, какие инвестиции более эффективны - частные или государственные - вне временных рамок и анализа состояния экономики страны (спад, подъем, кризис, послевоенное восстановление и т.д. и т.п.) вообще бессмыслен. Никто не спорит, что в классической теории, при нормальной равновесной ситуации в экономике доминируют частные инвестиции, и инвестиционное вмешательство государства поэтому не нужно, и не эффективно. Но что делать, когда равновесие серьезно нарушено и необходима мобилизация государства для решения задач, связанных с выживанием страны, решением важнейших социальных проблем, укреплением позиций в мировом хозяйстве, осуществлением очередного технологического прорыва? На мой взгляд, история дала на этот вопрос весьма недвусмысленный ответ.

В критических ситуациях, на переломах истории государство обязано не только создавать благоприятные условия для осуществления бизнесом инвестиций, но и само активно участвовать в этом процессе. Об этом свидетельствует опыт многих стран.

1. Великая депрессия 1929-1933 гг. Президент США Ф. Рузвельт - твердый сторонник частной инициативы вообще и в инвестиционной сфере в частности - для вывода страны из кризиса принимает программу «New Deal», где государство не только взяло на себя функции регулятора экономических процессов после «провала рынка», но и активно участвовало в инвестиционной деятельности.

2. После Второй мировой войны в Советской Военной Администрации в Германии проходил процесс восстановления хозяйства в обеих зонах страны. И в Восточной и в Западной зоне при принципиально разных подходах Военных администраций широко использовалось государственное регулирование и инвестиционная деятельность, субъектами которой выступали военные администрации, а ресурсы (инвестиции) поставлялись через план Маршалла на Западе и советскую помощь - на Восток.

3. Первые послевоенные годы в Японии Военная администрация США фактически занималась реорганизацией экономики, направляя финансовые ресурсы на изменение экономической структуры страны. Не случайно, что именно в послевоенный период положения теории Кейнса получили столь широкое распространение.

4. Бурное вхождение в мировую экономику «азиатских тигров» осуществлялось при активном участии государства, которое не только диктовало бизнесу направления формы развития, но и активно участвовало в инвестиционной деятельности.

5. Феноменальный успех Китая связан как с регулирующей ролью государства, так и с его ролью в инвестициях в экономику, особенно, на начальных этапах прорыва, а позже поиском оптимальных форм сотрудничества частного и государственного бизнеса.

6. Индия шла к возрождению отличным от Китая путем, но и здесь подходы на разных этапах были различными. Я примерно 30 лет занимался экономическими отношениями Советского Союза и Индии. Советская помощь в Индии, как и многих других стран, осуществлялась через государственный сектор. Критики утверждали, что в ней была довольно высокая социальная составляющая по сравнению с частными инвестициями. Но в 1960-х годах в Индии производилось 13 кг стали на душу населения, отсутствовало тяжелое и энергетическое машиностроение, нефте- и газодобыча и переработка, другие базовые отрасли. Правительство Индии, создав эти базовые отрасли в государственном секторе, дало старт ускоренному развитию частного сектора, позволило Индии стать центром экономической мощи в Южной Азии. Можно ли упрекать госсектор за расточительность, если частный бизнес не хотел и не мог в то время инвестировать в базовые отрасли? Кстати, ряд государственных предприятий, несмотря на крупные социальные и инфраструктурные расходы, имел лучшие показатели эффективности по сравнению с частными (металлургия, нефте- и газодобыча, машиностроение), но очень часто в то время в стране просто не существовало объекта для сравнения.


Приведенные примеры, как мне кажется, дают достаточно оснований для определенных выводов. Во-первых, в своем развитии многие (может быть и все?) государства проходят стадии, когда им необходимо осуществлять государственное инвестирование для исправления «провалов рынка». Преодоления чрезвычайных ситуаций, осуществления технологического прорыва.

Во-вторых, по мере выхода на траекторию, близкую к равновесной, происходит ослабление и даже прекращение государственно-инвестиционной деятельности, кроме обслуживания некоторых чисто государственных функций.

В-третьих, особенностью постиндустриальной эпохи является широкое применение высоких технологий, путь к освоению которых лежит через развитие образования, науки, повышение качества рабочей силы и менеджмента, что в свою очередь требует вложений в человеческий капитал - образование, здравоохранение, повышение уровня благосостояния и т.п. Как известно, это сферы, которые традиционно инвестирует государство. В то же время постиндустриальная экономика вынуждает бизнес повернуться лицом к этим сферам, что открывает возможности увеличить объем инвестиций, осуществлять их на условиях партнерства государства и бизнеса.

В-четвертых, глобализация приносит с собой новые вызовы человечеству: исчерпание невосполнимых ресурсов, сохранение недопустимо высокого разрыва между развитыми и развивающимися странами, бедность, эпидемии и пандемии, международный терроризм, наркоторговля. Ответ на эти вызовы требует совместных действий многих стран, разработки и реализации крупнейших международных проектов, которые финансирует, прежде всего, государство.

Даже в чисто экономических мегопроектах, где главным игроком остается бизнес, неизбежно участие в той или иной мере государственных структур. В качестве примера приведу нефтепровод Баку-Тбилиси-Джейхан: основными инвесторами были международные нефтяные компании. Для обеспечения безопасности маршрута потребовались государственные инвестиции. Такие инвестиции могут принимать форму экономической и военной помощи, гуманитарной помощи, военного сотрудничества и т.п., но по содержанию они являются частью экономического проекта.

Несколько слов о феномене России в контексте рассматриваемой проблемы. Страна подошла к завершению трансформационного периода и приступила к формированию экономического комплекса, адекватного требованиям глобализации и формирующегося постиндустриального уклада. Трансформационный период 1990-х годов сопровождался деиндустриализацией, практическим отсутствием инвестиций в промышленность (может быть, за исключением краткого периода деятельности правительства во главе с Е. Примаковым). Некоторое оживление экономической жизни, включая инвестиционную деятельность, пока не вывело страну на уровень, с которого Россия начинала реформы.

Необходимы огромные инвестиции для формирования современной экономики и преодоления многообразной разбалансированности экономики, угрожающей ее целостности. По самым скромным подсчетам, стране необходимо, как минимум, инвестировать 100 млрд. долл. в год в течение двух десятилетий. Пока инвестиции идут в основном из собственных средств предприятий, что крайне недостаточно. Страна купается в деньгах, но позиция экономического сектора правительства по-прежнему базируется на положениях теории, верной по отношению к нормально функционирующей экономической системе, близкой к равновесному состоянию и в силу этого способной к саморегулированию. Экономика же России бесконечно далека от такого состояния. Приведу только несколько примеров:

1. Сложившаяся система отношений фактически выводит Дальневосточный регион из экономической системы страны. Будет в этой ситуации отечественный инвестор вкладывать деньги в этот регион? Массовый же приток иностранных инвестиций без изменения сложившейся ситуации окончательно «уведет» регион из экономической системы страны. В данном случае речь идет не только о вложениях в региональную экономику, но и о сохранении российского государства, и критерием эффективности здесь является именно достижение этой комплексной цели.

Опасность бездействия государства видят и аналитики Запада. Так, ответственный сотрудник Совета национальной безопасности США Т. Грэхем пишет по этому поводу: «Догматическое применение радикальных рыночных реформ может привести к потере Россией ее дальневосточного региона»¹⁹.

2. На Северном Кавказе сложилось критическое положение, угрожающее полной анархией и развалом. Обнищание, массовая безработица и вызванная этим радикализация недовольства и обострение межэтнических конфликтов. На «усмирение» региона тратятся огромные средства, но силовые подходы не решают проблемы. Нужны инвестиции в экономику, создание рабочих мест, решение первоочередных социальных проблем.

Хочет и может ли частный инвестор в сжатые сроки решить эти проблемы? А промедление грозит взрывом. Имея огромные золотовалютные резервы и Стабфонд, не попытаться изменить ситуацию, в т. ч. путем государственного инвестирования, было бы трагической ошибкой.

3. Одним из сдерживающих факторов развития российской экономики является неразвитая транспортная система. Эта проблема имеет и внешний аспект: развитие российской транспортной инфраструктуры по направлениям «Запад-Восток» и «Север-Юг» может стать источником крупных доходов за счет роста международного транзита. Похоже, в вопросе о вложении госсредств в транспортную инфраструктуру в позиции правительства произошли определенные сдвиги, что остается только приветствовать.

Эти примеры можно продолжить, но уже становится ясным, что в перспективе 10-15 лет государству, для достижения статуса не просто «великой державы», а «великой экономической державы» придется, всячески поощряя рост частных инвестиций, самому участвовать в инвестиционном процессе в т. ч. на основе инвестиционного партнерства с бизнесом.

Таким образом, в конкретных условиях современной России, многих развивающихся стран проблема заключается не в выборе одного из двух противоположных и взаимоисключающих подходов, а в поиске оптимального их соотношения, форм и методов партнерства для успешного решения стратегических задач. При этом поиск следует вести с четким пониманием, что по мере решения неотложных проблем, формирования жизнеспособного национального экономического комплекса инвестиционный процесс будет принимать все более четкие очертания - бизнес и государство займут ниши, характерные для нормально функционирующего рыночного хозяйства.

В этой связи и, руководствуясь задачей осмысления индикаторов социально-экономической безопасности России, целесообразным будет рассмотреть зарубежный опыт подробнее, применяя сравнительный анализ.

Если в транспортной системе Российской Федерации железные дороги занимают ведущее положение, то в большинстве других государств удельный вес железнодорожных перевозок ниже. Основным конкурентом железнодорожного транспорта в Западной Европе выступает автомобильный. Например, железнодорожные магистрали Великобритании осуществляют всего 3 процента всех перевозок.²⁰ В России же экономическое преимущество железнодорожного транспорта над автомобильным очевидно и проявляется при перевозках на достаточно дальние расстояния. В качестве специфического элемента также следует учитывать недостаточную развитость сети автомобильных дорог, особенно в азиатской части страны.

Приватизации железных дорог Великобритании, где в годы премьерства Маргарет Тэтчер они перестали быть государственной собственностью однозначную оценку дать трудно, поскольку четкое определение всех преимуществ в одних областях и недостатков в других сферах невозможно. В тот период был провозглашен политический курс на приватизацию и проходила широкая компания реорганизации государственных монополий. Ключевой идеей реформ было внедрение и усиление конкуренции везде, где это возможно. Железнодорожная государственная монополия была раздроблена таким образом, что 130 компаний-операторов разделили между собой подвижной состав, а все рельсовые пути стали собственностью акционерной компании «Рейлтрэк». В виду этого «большое количество игроков сильно усложнило и запутало процесс принятия решений».²¹ По прошествии времени и наличии опыта разгосударствления можно сделать следующие выводы: техническая модернизация по большому счету не состоялась, в тоже время существенно выросли тарифы и значительно упал уровень доверия к безопасности движения на железнодорожном транспорте Великобритании. Произошло несколько серьезных катастроф, которые окончательно подорвали доверие общественности, что во многом привело к банкротству компании «Рейлтрэк» в 2002 г.²²

Неудачный результат правительства вынудил его вернуться к обратному процессу – национализации рельсового хозяйства. Просчеты при приватизации железных дорог Великобритании некоторые специалисты связывают с неверным государственным регулированием, которое противоречило принципам свободного предпринимательства в управлении компанией, даже больше, чем в обычной государственной монополии.²³

Однако данные мнения весьма спорны и не подтверждаются достаточно убедительными аргументами. Наоборот, в изданной лейбористами «Белой книге о реформе Тэтчер», где были собраны фактические данные о важных общественных событиях и процессах указанного периода, содержались свидетельства, которые развенчали миф о благотворном влиянии приватизации государственных предприятий.

Если брать более удачный опыт приватизации железных дорог Японии, то отличительной особенностью, проводимых здесь реформ, можно назвать их последовательный и поступательный характер, а также потребностью разделить управление железными дорогами по региональному признаку. В 1987 г. национальная железнодорожная монополия была разделена на 7 корпораций, которые постепенно продавались частным инвесторам. Однако изменение экономической ситуации заставило иначе посмотреть правительство на перспективы железнодорожного транспорта Японии. В условия глобализации, когда многие сферы деятельности японских компаний были переведены за рубеж, Япония столкнулась с требованием других стран о либерализации своего внутреннего рынка. До этого сеть железных дорог Японии изначально развивалась только для удовлетворения внутренних транспортных потребностей населения и экономики, с доминированием пассажирских перевозок. В настоящее время наличие конкурентной глобализированной экономической среды потребовало приведения качества и стоимости продукции и услуг, в том числе транспортного обслуживания, к мировому уровню. В противоположность времени, когда государственная корпорация национальные железные дороги Японии доминировала на железнодорожном транспорте страны, ее реорганизация привела к утрате целостной национальной политики финансирования новых проектов и реконструкции действующей сети. Эта потеря сказалась на способности Японии отвечать происходящим экономическим переменам.

Конкурентоспособность Японии в международном масштабе относительно ослабла из-за быстрого экономического развития соседних стран азиатско-тихоокеанского региона. Высокая себестоимость продукции ведет к уменьшению экспорта готовых изделий и увеличению импорта. Экономика Японии, ранее ориентированная на экспорт, нуждается в кардинальных структурных преобразованиях с упором на снижение расходов как в производстве, так и в распределении. Касаясь транспортной составляющей этого процесса, важно отметить, что «внутренние цены на пассажирские и грузовые перевозки в целом по стране выше сложившихся на общемировом транспортном рынке, что снижает конкурентоспособность Японии в международных масштабах».²⁴ глобализация делает необходимой тесную интеграцию внутренних и международных перевозок, оставляя при этом место для дискуссии относительно того, будут ли развитие сети и структура тарифов полностью определяться рыночными факторами. Самой сложной проблемой на перспективу остается обеспечение железнодорожным компаниям возможности выдержать давление перемен в экономической ситуации, происшедших за годы после приватизации и имеющих долгосрочное влияние. Этот вопрос тесно связан с общими структурными реформами в экономике Японии, который является предметом политического выбора на уровне правительства.

В обозначенном контексте достаточно интересным будет рассмотреть и опыт реформирования железных дорог современного Китая, тем более, что целый ряд преобразований здесь проходит весьма продуктивно. Основной постулат реформирования выглядит следующим образом: «Ввиду большого значения железных дорог для национальной экономики реформы будут осуществляться постепенно в течение долгого времени с учетом того, что в настоящее время как пассажирские, так и грузовые перевозки в некоторых регионах еще недостаточно развиты и не покрывают потребностей рынка».²⁵

Вообще Китайские железные дороги обладают многими специфическими особенностями и сталкиваются со сложностями, редко встречающимися в других странах. Из нескольких альтернативных вариантов реформирования министерство железнодорожного транспорта Китая выбрало вариант, предполагающий отделение инфраструктуры от эксплуатационной деятельности. Это означает, что сооружения и оборудование инфраструктуры железных дорог будут действовать как естественная монополия под контролем правительства, а пассажирские и грузовые перевозки будут организованы на конкурентной основе отдельно от инфраструктуры. С этой целью предполагается основать общенациональную компанию по инфраструктуре, а также несколько пассажирских и грузовых компаний с независимым управлением, которые будут организованы как независимые акционерные компании с современной структурой, способной конкурировать на рынке транспортных услуг. Кроме того, правительство оставляет за собой обязанность определять правила субсидирования убыточных линий в интересах общества.

Обращаясь к опыту приватизации на железных дорогах Австралии – как крупнейшего континентального государства, важно отметить, что начиная с 1997 г. темпы реформ значительно снизились, и, не смотря на прогнозы, железные дороги в основном остались государственными.²⁶

Таким образом, вследствие большого разнообразия задач, стоящих перед реформаторами в различных странах, и ключевых различий в самих железнодорожных системах (например, по расстояниям и структуре перевозок) не существует общей для всех регуляторной модели и схемы реформирования. На наш взгляд, период преобразования зарубежных железных дорог недостаточен, чтобы сделать окончательные выводы об успешности реализуемых регуляторных моделей и их элементов, которые не могут быть полностью реализованы в России, поскольку требуется разработка новой модели, создаваемой с учетом российской специфики и направленной на решение специфических проблем российских железных дорог. Полезно было бы заимствовать из международного опыта только то, что наилучшим образом поможет решить задачи, стоящие перед железнодорожным транспортом России. При этом нельзя забывать о принципе эволюционных преобразований, поскольку поспешные изменения или экспериментальный подход могут привести к отрицательным последствиям.

По многим, прежде всего экономическим показателям, наши железные дороги, даже с учетом кризисных тенденций, работают лучше, чем железные дороги Западной Европы со стабильной экономикой. Отечественные железнодорожные магистрали имеют лучшие показатели эксплуатационной работы, у них ниже удельная величина тарифов на грузовые перевозки, гораздо лучше финансовое положение в части прибыль – убытки. Однако институты государственной власти других стран оказывали и продолжают оказывать существенную помощь своим железным дорогам, не оставляя их в жестких условиях действия рыночной экономики и не позволяя функционировать в режиме свободного предпринимательства.

В качестве убедительных доказательств характерны примеры Германии и США. Так в Германии, в связи с реформами и модернизацией железных дорог федеральное правительство поддержало их многомиллиардными вложениями. Государственное финансирование на период до 1995 г. было увеличено на 25 процентов по сравнению с периодом 1976-1985 гг.²⁷

Однако, несмотря на это немецкое правительство достаточно осторожно подходит и к самому проведению реформ на федеральном железнодорожном транспорте о чем свидетельствует ситуация вокруг государственной железнодорожной компании «Дойч Бан». В 2005 г. планировалось приватизировать лишь 20 процентов акций компании с сохранением за ней статуса общего оператора инфраструктуры и поездов, т.е. достаточно прочного монопольного положения. Кроме этого компания планирует тратить до 10 млрд. евро в год на модернизацию парка локомотивов и вагонов, сигнального оборудования и ремонт пути.²⁸

Полученные доходы от приватизации предполагается тратить именно на эти цели. На лицо все признаки «государственного духа» при проведении сложного процесса либерализации железнодорожной отрасли. В США государство также производит финансовую поддержку своих железных дорог и участвует в управлении частных грузовых компаний. Их регулирование осуществляется министерством на 100 процентов.²⁹ Магистрали выполняют в основном грузовые перевозки, так как пассажирские нерентабельны, однако занимающаяся ими корпорация "Aмтрак" получает значительные дотации от государства. В России перекрестное субсидирование убыточных пассажирских перевозок производило и производит МПС за счет грузовых. Дотации на это из федерального бюджета железнодорожный транспорт не получает, в то время как во многих странах затраты на пассажирские перевозки, выполняемые даже частными фирмами, субсидируются государством. К недавним, заслуживающим тщательного анализа решениям, можно отнести шаги администрации Белого дома США, когда 15 мая 2003 г. был озвучен план по которому на ближайшие 6 лет должно быть потрачено 247 млрд. долларов на поддержание существующей транспортной инфраструктуры и финансирование новых проектов.³⁰

Нижняя палата американского парламента и Сенат не только поддержали решение, но и потребовали увеличить расходы. Правительство методично укрупняет американские железные дороги для усиления их позиций в конкурентной борьбе с другими видами транспорта, а также с чрезмерной конкуренцией на грузовых железных дорогах, что стало причиной консолидации отрасли в последнее десятилетие. Концентрация затрагивает все уровни - от мелких предприятий до магистралей-гигантов протяженностью 50 тыс. км и более. В итоге планируется, что основной объем перевозок на дальние расстояния будет приходиться не более чем на восемь гигантов. Американские специалисты считают нецелесообразным деление единой железной дороги на компании по перевозкам и управлению инфраструктурой, поскольку связь между этими видами деятельности исключительно тесная. Снижение издержек и улучшение обслуживания грузоотправителей на железных дорогах США вызваны, прежде всего, конкуренцией с автомобильным транспортом, которая ощущается все же меньше, чем в Западной Европе. По заявлениям, прежде всего, финансовых специалистов: «Железным дорогам нужен масштаб и монополия на местном уровне, поскольку растет конкуренция с авто- и авиаперевозками».³¹ Кроме этого, по данным ассоциации американских железных дорог, ежегодные расходы последних на новый подвижной состав составляют 6 млрд. долларов, техническое обслуживание эксплуатируемого парка 9 млрд., новый путь и искусственные сооружения 4 млрд., текущее содержание инфраструктуры 6 млрд. долларов.³²

Важно учесть то обстоятельство, что в мировой экономике железнодорожный транспорт постепенно вытесняется автомобильным, за счет лучшей конкурентоспособности и гибкости последнего и о чем свидетельствуют многочисленные публикации специалистов, занимающихся проблемами транспорта,³³ а также происходит опережающее развитие воздушного. В настоящее время наибольшие позитивные возможности развития железным дорогам предоставляет интермодальный бизнес, т.е. смешанные перевозки.

В период проведения либерализационных процессов на транспорте России оказалась забытой идея создания единой транспортной системы, поднятая на качественно новый научный уровень советскими учеными еще в 30-е годы XX. Опыт многих западноевропейских стран, давно живущих в условиях рыночных отношений, убеждает в несостоятельности такой позиции. Единая высокоэффективная транспортная система сейчас нужна российскому государству даже больше, чем прежде. Без хорошо организованных прямых смешанных перевозок в региональных, государственных и международных сообщениях немыслим нормальный внутренний и международный товарообмен. В Европе все более широкое распространение получают именно интермодальные (смешанные) перевозки: железнодорожно-автомобильные, железнодорожно-морские на значительные расстояния, которые выгодны и транспортным предприятиям и пользователям. Суть современной европейской транспортной политики заключается в том, что морские порты и аэропорты, конкурирующие между собой, предлагают железным дорогам более тесно интегрироваться с судоходными и авиалиниями. Конкуренция между разными видами транспорта существует давно, но и разным видам транспорта в первую очередь выгоднее не соперничать между собой, а, создав единую технологическую цепочку, предоставить пользователям качественно новый вид услуг и по более низкой цене. Например, государственная политика Швейцарии в нынешних условиях направлена на то, чтобы увеличить перевод грузопотоков на железные дороги и предусматривает специальное субсидирование комбинированного транспорта, а также инфраструктурные инвестиции в базовые тоннели трансальпийского транзита. В итоге интермодальные перевозки с каждым годом значительно увеличиваются, также как и увеличивается доля железных дорог в транспортировке грузов, превышающая все европейские показатели.³⁴

Исходя из реального опыта проведения радикальной рыночной реформы следует, что преодоление структурного кризиса народного хозяйства, причем беспрецедентного по своей сложности и глубине, не может быть осуществлено на основе исключительно рыночных механизмов организации общественного производства, которые только начали формироваться в результате экономической реформы. Развитие сугубо рыночных отношений без одновременной реконструкции народного хозяйства и создания для этого эффективного механизма стимулирования процессов перераспределения ресурсов в развитие перспективных производств, в условиях существующих народнохозяйственных диспропорций, по мнению С.Ю. Глазьева – автора теории долгосрочного технико-экономического развития России, приведет лишь к деидустриализации, нарастающему вымыванию национального богатства в неэквивалентном экономическом обмене и к долгосрочному ухудшению экономического положения страны, потере имеющихся конкурентных преимуществ.³⁵

Проведенный анализ состояния железнодорожной отрасли после проведенной либерализации заставляет серьезно задуматься, поскольку несмотря на многократные преобразования за последние 15 лет, эффективная организационная форма железнодорожной транспортной отрасли так и не найдена. Вызывает большие сомнения сама ее необходимость, по крайней мере по тому сценарию, который предлагался радикальными реформаторами и активно претворяется в жизнь. Игнорирование исторического опыта, выражающееся в поверхностном отношении к реформе системообразующей отрасли, грозит серьезными последствиями как для созданного ОАО «РЖД», для пользователей его услугами, так и для экономики страны в целом. Исключить такие последствия возможно только при объективной оценке негативных сторон реформы и выработке дальнейших направлений ее корректировки. С помощью конкретной политики можно как стабилизировать систему, так и ввергнуть ее в хаос. Но влияние политики может быть оценено только в том случае, если будущее предсказуемо.

Очевидно, что отрасль было можно и нужно улучшать и модернизировать, а не дестабилизировать, преследуя явно политические и корыстно-преступные цели. Созданный во многом в советское время железнодорожный транспорт, несмотря на катастрофический экономический спад последних 15 лет сумел сохранить костяк своего производственного и социального потенциала. Более того, он сохраняет способность к быстрому подъему в случае общего экономического роста и увеличения спроса на перевозки, поскольку в прошлом создавался на основе больших капитальных вложений во всю железнодорожную отрасль. Это позволило сдерживать рост тарифов на перевозки и существенно поддержать промышленность и сельское хозяйство, переживающих сложные дезорганизующие процессы. В 1999-2002 гг. железнодорожный транспорт обеспечил устойчивое удовлетворение спроса на перевозки и способствовал подъему экономики, в том числе льготными условиями стимулирования материального производства. Однако не испытывая государственной поддержки в проведении модернизационных мероприятий железнодорожный транспорт практически исчерпал свои внутренние резервы, поскольку его основные производственные фонды стремительно стареют и не обновляются. Ситуацию с обеспечением устойчивой работы железнодорожного транспорта в долгосрочной перспективе нельзя признать удовлетворительной, в то время как железнодорожный комплекс является одной их инфраструктурных основ общества и экономической системы, определяет возможности поступательного развития как отдельных регионов, так и страны в целом. В этой связи он должен рассматриваться как государствообразующий фактор, обеспечивающий удовлетворение потребностей населения и экономики в перевозках и являющийся основой безопасности и стабильности общества.

Должна быть сохранена отработанная десятилетиями централизованная система управления железнодорожным транспортом. Мировым и отечественным опытом выявлен тот императив, что любые собственническо-управленческие инновации не должны подрывать централизованную управляемость перевозочным процессом на стратегических железнодорожных магистралях или затруднять решение задач обеспечения перевозок государственной значимости. Очевидным является тот факт, что находящиеся под жестким контролем железные дороги российского государства наполняют бюджетную систему более внушительно.

Анализ зарубежного опыта показывает, что из-за различий в поставленных целях, самих железнодорожных системах и среде, в которой они действуют, ни одна из зарубежных регуляторных моделей не может быть полностью реализована в России, поскольку перед каждой железной дорогой стоят свои проблемы, а общей модели или решения не существует. Таким образом, зарубежный опыт не подтверждает безусловное преимущество разделения железных дорог на разные компании по видам деятельности. Отсутствует и общепризнанная модель управления. Каждое государство находит свое решение в зависимости от технического и экономического развития, национальных традиций. Совершенно ясно, что требуется разработка новой модели, создаваемой с учетом российской специфики и направленной на решение специфических проблем российских железных дорог, тем более не целесообразно разрушать проверенные жизнью и богатым опытом структуры. Методологической основой реформирования железнодорожного транспорта должен быть взвешенный комплексный подход, так как по своей природе эта отрасль является единым вертикально интегрированным производственно-технологическим комплексом, системой не подлежащей дроблению на части.