Национальный отчет узбекистан исцаузр спп: многострановый проект по повышению потенциала (мпп) Ташкент-2008
| Вид материала | Отчет |
- Отчет 23-25 марта 2011г. Узбекистан, Ташкент, ОАО нвк «Узэкспоцентр», Павильон, 63.02kb.
- Международное научно-техническое сотрудничество республики узбекистан в 2008 году Саидов, 54.26kb.
- Министерство здравоохранения республики узбекистан научно-исследовательский институт, 539.1kb.
- Положение о международном конкурсе молодых дизайнеров и модельеров «подиум-2008», 64.76kb.
- Законодательная палата Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 4040.37kb.
- Международная конференция 12-13 мая 2011 г., Ташкент, Республика Узбекистан, 89.82kb.
- Отчет, содержащий выводы и предложения по повышению результативности использования, 24.14kb.
- Урок русского языка в 9-м классе "Виды сложноподчиненных предложений.", 41.18kb.
- Формирование доходной части бюджета области в 2003 году и меры по повышению доходного, 85.13kb.
- Питання з дисципліни "Міжнародне приватне право", 50.83kb.
Слабые и сильные стороны существующей национальной политики и законодательной базы направленной на уменьшение деградации земель и достижение УУЗР, определения и пробелы в законодательстве.
Обзор последних ключевых документов, оценивающих национальное законодательство по земельной политике, деградации земель и УУЗР
Распоряжение Президента Республики Узбекистан №Р-2770 от 25 июня 2007 г. «О создании рабочей группы по анализу состояния, подготовке предложений и разработке нового механизма улучшения мелиоративного состояния орошаемых земель» направлено на улучшение мелиоративного состояния орошаемых земель республики.
Негативные тенденции в мелиоративном состоянии орошаемых земель в последние годы потребовали критически проанализировать состояние орошаемых земель, механизм функционирования коллекторно-дренажной сети, систему управления ее функционированием.
Создаваемой рабочей группе поставлена задача на основе глубокого анализа снижения качества орошаемых земель разработать комплекс мер по улучшению их мелиоративного состояния на период до 2008-2012 г.г.
В качестве основных составляющих задачи предусмотрено:
- разработать новый механизм эффективного функционирования и восстановления коллекторно-дренажной сетью, основанный на рыночных принципах;
- подготовить предложения по совершенствованию системы управления функционированием коллекторно-дренажной сетью с распределением обязанностей по всей вертикали управления;
- разработать меры по укреплению материально-технической базы и обновлению парка мелиоративной техники соответствующих организаций;
- выработать предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы мелиорации земель в республике.
Указом Президента Республики Узбекистан от 29 октября 2007 года №УП-3932 «О мерах по коренному совершенствованию системы мелиоративного улучшения земель» отмечены положительные стороны принятых в последнее время мер по реформированию сельского хозяйства, развитию фермерских хозяйств, созданию производственной и рыночной инфраструктуры. Вместе с тем выражена озабоченность ухудшением мелиоративного состояния орошаемых земель, сдерживающего рост урожайности сельскохозяйственных культур и увеличения доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Указом определено в числе важнейших приоритетов развития сельского хозяйства на период 2008-2012 г.г. кардинальное улучшение мелиоративного состояния орошаемых земель. С целью финансирования мелиоративных мероприятий предусмотрено создание Фонда мелиоративного улучшения орошаемых земель при Министерстве Финансов Республики Узбекистан, основными задачами которого определены:
- разработка долгосрочных и среднесрочных Государственных программ мелиоративного улучшения орошаемых земель;
- целевое финансирование на системной основе мелиоративных работ;
- оказание поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям путем улучшения мелиоративного состояния их земель;
- контроль за целевым, адресным и эффективным использованием выделяемых финасовых средств Фонда.
Постановлением Президента Республики Узбекистан от 31 октября 2007 года № ПП-718 «Об организации деятельности Фонда мелиоративного улучшения орошаемых земель при Министерстве Финансов Республики Узбекистан» создан Фонд мелиоративного улучшения орошаемых земель и образован Департамент по управлению Фондом.
Вышеперечисленные законодательные акты, касающиеся улучшения мелиоративного состояния орошаемых земель, призваны кардинально изменить положение в сельском хозяйстве посредством решения проблемы качества орошаемых земель. Мелиоративное улучшение состояния этих земель признано приоритетным направлением развития сельского хозяйства на ближайшие 2008-2012 годы.
Образован специальный Фонд мелиоративного улучшения орошаемых земель, средства которого в целевом порядке будут направляться на строительство, реконструкцию, очистку коллекторов, вертикальных скважин, приобретение специальной мелиоративной техники.
Задачами Фонда являются разработка Государственных программ по мелиоративному улучшению орошаемых земель на 2008-2012 годы с выделением первоочередных объектов, составление проектов мелиорации земель, обеспечение приобретения специализированными строительными и эксплуатационными организациями и АВП мелиоративной техники, регулирование целевого использования средств на мелиоративные мероприятия, осуществление контроля их использования.
Реализация поставленной масштабной задачи требует реализации ряда важных условий, в том числе: разработки Государственных программ по мелиорации земель, качественных проектов мелиорации земель, достаточности финансирования, наличия мелиоративной техники, ведения кадастра и мониторинга мелиорируемых земель, наличия механизма оценки повышения качества мелиорируемых земель, наличия механизма контроля осуществления мелиоративных мероприятий, оценки их эффективности, целесообразности использования средств и некоторых других.
Постановлением Президента Республики Узбекистан № ПП-308 от 23 марта 2006 г. «О мерах по стимулированию увеличения поголовья скота в личных подсобных, дехканских и фермерских хозяйствах» перед МСВХ поставлена задача по существенному увеличению поголовья скота и, прежде всего, крупного, в вышеназванных хозяйствах.
В числе основных задач по реализации постановления предусмотрено обеспечение животноводства прочной кормовой базой, включая и комбинированные корма. Однако, количество закрепленных за животноводческими фермерскими хозяйствами земель не достаточно и качественное их состояние, как правило, низкое. Личные подсобные хозяйства в орошаемой зоне вообще не имеют закрепленных земель для выпаса скота.
Учитывая слабую существующую кормовую базу, особенно в орошаемой зоне земледелия, где сосредоточен практически весь крупный рогатый скот и где незначительные площади посевов кормовых культур, и не регулируемый рост поголовья скота у населения проблема кормов будет все в большей степени обостряться, а нагрузка на сельскохозяйственные земли (орошаемая пашня и пастбища) будет расти и способствовать дальнейшей деградации земель.
Указ Президента Республики Узбекистан №УП-3780 от 24 июля 2006 г. «О приватизации земельных участков, занятых зданиями и сооружениями юридических лиц и граждан» направлен на дальнейшее развитие производственной и жилой сфер общества, увеличение числа собственников в развивающейся экономике, увеличение потоков инвестиций в качественное улучшение земель не сельскохозяйственного назначения.
Правомерно ожидать, что предстоящая приватизация земельных участков производственного назначения и, прежде всего, горнодобывающей, энергетической промышленности, промышленности строительных материалов, гидротехнического строительства и других отраслях будет способствовать бережному отношению к землям, своевременной рекультивации нарушенных земель, сохранению плодородного почвенного слоя, устранению предпосылок для эрозионных процессов.
Созданный Указом Президента Республики Узбекистан №УП-3502 от 15 октября 2004 г. «Об образовании Государственного комитета Республики Узбекистан по земельным ресурсам, геодезии, картографии и государственному кадастру» Госкомземгеодезкадастр объединил в своем составе несколько министерств и ведомств. Одной из основных его задач является обеспечение реализации единой государственной политики по рациональному использованию земельных ресурсов, регулированию земельных отношений, организации землеустройства и мониторинга земель, сохранности, повышению и воспроизводству плодородия почв, разработку и реализацию государственных программ по повышению плодородия почв, рациональному использованию и охране земель.
Продолжающаяся тенденция ухудшения качества сельскохозяйственных земель, мелиоративного состояния орошаемых земель, деградация пастбищ и некоторых других категорий земель свидетельствуют о малоэффективной организации управления и использования земельных ресурсов в республике. Ряд важных функциональных задач Госкомземгеодезкадастром не выполняется, управление землепользованием малоэффективно, отсутствуют необходимые специалисты высшей квалификации, способные решать проблемы современного землепользования.
Отсутствие практики ежегодной оценки эффективности землепользования не позволяет давать оценку эффективности принятых решений по устойчивому использованию земельных ресурсов, следовательно, невозможно заключить об эффективности действий ответственных лиц по развитию землепользования страны.
Структура Национальной политики по проблемам деградации земель и достижении УУЗР
Реструктуризация сельскохозяйственных предприятий, приватизация животноводческих ферм и создание фермерских хозяйств сопровождалось выделением им земельных участков (с учетом поголовья скота), явилось прогрессивным преобразованием в ходе экономических реформ и сыграло свою положительную роль.
Вместе с тем, дробление земельных участков совхозов и колхозов и создание небольших частных хозяйств нарушило бывшую систему управления землепользованием, экономически слабые фермерские хозяйства в первое время не обеспечили эффективного использования и воспроизводства земель, усилилась тенденция снижения их качества и продуктивности.
Наиболее интенсивным процесс деградации оказался для пастбищных земель, где нерегулируемый государством рост поголовья овец частных хозяйств привел к диспропорции нагрузки на земельные угодья, многие площади ранее используемых пастбищ были деградированы и переведены из категории земель сельскохозяйственного назначения в категории запаса и лесного фонда.
Обострившиеся в переходной период потребности населения в зерне внесли существенные коррективы в структуру посевных площадей страны. Значительно сокращены площади под хлопчатником и полностью ликвидированы посевы люцерны и севообороты в хозяйствах хлопководческой специализации.
Ликвидация посевов люцерны и севооборотов негативно отразились на плодородии, мелиоративном состоянии и продуктивности орошаемых земель, кормовой базе животноводства (крупного рогатого скота). Балл бонитета почв снизился с 60 в 1990 г. до 53 – в 2007 г. Обеспеченность крупного рогатого скота грубыми и сочными кормами резко сократилась, существенно снизилась продуктивность скота.
Требования обеспечения интенсивного развития животноводства и, прежде всего, роста поголовья крупного рогатого скота у населения требуют укрепления кормовой базы. При этом особое внимание уделяется обеспеченности концентрированными кормами, что требует увеличения производства фуражного зерна.
Наращивание производства в республике продовольственного и фуражного зерна при сохранении объемов производства других культур усиливает нагрузку на земли и при невысоком качестве сельскохозяйственных земель представляется проблематичным.
Возникают проблемные вопросы: каковы производственные возможности производства зерна, каковы реальные потребности страны в зерне, необходимо ли полное обеспечение зерном страны или целесообразно оптимизировать объем его производства под научно обоснованными условиями с целью более эффективного использования орошаемых земель?
Развитие арендных земельных отношений явилось мощным импульсом дальнейшего развития экономических реформ в сельском хозяйстве и важным фактором обеспечения условий для лучшего использования земель. Фермеры получили земельные участки в долгосрочную аренду с правом передачи их по наследству на оставшийся срок аренды, преимущественное право на заключение нового договора, стимул для всемерного повышения качества земли.
Однако, право аренды земли не дает ему реальных прав на получение кредитов для расширения производственной деятельности, направлений инвестиций в качество земли. Право аренды не имеет экономического содержания и реально не является долговым обязательством при получении кредитов. Такая ситуация сдерживает восстановление малопродуктивных и деградированных земель, не развивается институт ипотеки.
Расширение экономических прав сельскохозяйственных товаропроизводителей и либерализация их деятельности диктует необходимость создания рынка права аренды земель сельскохозяйственного назначения. Данное политическое решение позволит создать реальных собственников земли на селе, явится гарантом охраны имущественного права фермеров, усилит потоки инвестиций в качество земли, повысит эффективность использования земель и производства.
Земельный налог с земель сельскохозяйственного (1995 г.) и несельскохозяйственного (1994 г.) назначения частично используется на воспроизводство малопродуктивных и деградированных земель. Однако необходимые средства не обусловлены необходимыми затратами на улучшение мелиоративного состояния земель и повышение их плодородия. Это главная причина не своевременного восстановления деградированных земель.
Успешная реализация Государственной программы мелиоративного улучшения орошаемых земель на 2008-2012 годы безусловно будет способствовать отводу минерализованных вод с массивов орошения земель, снижению уровня грунтовых вод, «рассолению» земель, определенному повышению качества земель.
Однако, темпы мелиорации земель должны быть обоснованно высокими, с тем чтобы обеспечить нормативные сроки периодического ремонта и очистки всей функционирующей КДС.
Ежегодные затраты только на очистку коллекторно-дренажной сети составляют около 266 млрд. сум11. Созданный Фонд мелиоративного улучшения орошаемых земель на 2008 г. составляет около 76 млрд. сум, большая часть этих средств направляется на приобретение мелиоративной техники. Очевидно, темпы мелиоративного улучшения земель должны быть значительно выше.
Одних гидротехнических мелиоративных мероприятий недостаточно для повышения качества и продуктивности орошаемых земель, необходим системный комплексный подход к борьбе с деградацией земель.
Кардинальные решения Правительства в последние годы коснулись в основном орошаемых земель. Проблемы деградации земель пастбищного, лесного и другого специального назначения практически остаются без должного внимания.
Таким образом, в последние годы (с 2006 г.) в республике были приняты законодательные акты, способствующие частичному улучшению ситуации с деградацией земель, в основном, орошаемых. Относительно земель другого целевого назначения такого заключения сделать нельзя. Вышерассмотренные принятые законодательные акты не обеспечат положительного решения всех проблем использования земельных ресурсов и управления землепользованием.
Существующуя законодательная база в области деградации земель и достижения УУЗР
Закон Республики Узбекистан «Об охране природы» (9.12.1992 г.).
Основным содержанием Закона, касающегося охраны земельных ресурсов, являются следующие его положения.
Закон устанавливает правовые, экономические и организационные основы сохранения условий природной среды, рационального использования природных ресурсов с целью создания благоприятных условий для здоровья людей, сохранения экологического равновесия, рационального не истощительного природопользования в интересах эффективного и устойчивого социально-экономического развития республики (ст.1-3).
Установлены принципы охраны природы в процессе хозяйственной, управленческой и иной деятельности (ст.4).
Допустимость природопользования. Природопользование допускается при условии сохранности пригодной для жизни окружающей природной среды, пользования природными ресурсами в пределах, установленных соответствующими нормативами, и обеспечения воспроизводства возобновляющихся и возобновляемых природных ресурсов (ст.16).
Условия пользования почвой. Почва используется для получения урожаев естественных и культурных растений без снижения ее плодородия (ст.17).
Целями государственной экологической экспертизы является определение уровня экологической опасности намечаемой или осуществляемой хозяйственной или иной деятельности, оценка их соответствия требованиям природоохранного уровня (ст.24).
Экологический контроль имеет своей задачей проверку выполнения программ и отдельных мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды (ст.29).
Анализ положений Закона о охране и условиях использования земельных ресурсов позволил сделать следующее заключение.
Понятие или требование «не истощительного» природопользования является объективным краеугольным, базовым положением Закона «Об охране природы». Вместе с тем, относительно земельных ресурсов «не истощительное» использование требует конкретизации своего уровня, предел которого запрещается переступать. Соблюдение этого требования связано с другим важным положением Закона «допустимость природопользования», под которым понимается соответствие норм пользования установленным допустимым нормам. Однако необходимо, прежде всего, установить такие допуски в использовании земельных ресурсов.
Большая часть из приведенных в Законе принципов практически не реализуется. Отсутствуют оптимизация экологических, экономических и социальных интересов общества, стимулирование субъектов землепользования за рациональное использование земель, простое и, тем более, расширенное воспроизводство плодородия почв, а также гласность в постановке и решении задач по устойчивому использованию земель.
Важным для республики с точки зрения рационального использования водных ресурсов является принцип природопользования «сочетание национальных, региональных и международных интересов» в области охраны природы. Проблема использования водных ресурсов в Центральной Азии в настоящее время значительно актуализировалась и, кроме этого, оказывает существенное влияние на состояние и устойчивое использование земельных ресурсов.
Не соблюдается требование Закона об использовании почвы для получения урожаев естественных и культурных растений без снижения ее плодородия вследствие бессистемного землепользования, недостаточности мелиоративных мероприятий по улучшению качества земель, отсутствия эффективного механизма учета потребления и воспроизводства плодородия почв, обеспечивающего использование земли «без снижения ее плодородия».
Имеющаяся тенденция деградации земель свидетельствует либо о недостаточно корректной экологической экспертизе в области использования земельных ресурсов, либо использование земельных ресурсов ведется с нарушениями требований экологической экспертизы.
Программы и содержание отдельных мероприятий по охране и использованию земельных ресурсов в большей части являются достоянием узких специалистов, отсутствует широкая гласность результатов экологического контроля их выполнения.
Нет конкретности во многих положениях Закона, недостаточная степень реализации, нет ответственности конкретных лиц за нарушение законодательства, недостаточно внимания уделено общественному контролю и гласности в состоянии и использовании природных ресурсов и, прежде всего, земельных.
Требуется новая редакция Закона Республики Узбекистан «Об охране природы» с учетом экономических реформ в стране и возрастающей антропогенной нагрузкой на природные ресурсы.
Закон Республики Узбекистан «О воде и водопользовании»
(6.05. 1993 г.)
Целью Закона является регулирование водных отношений, рациональное использование и охрана вод от загрязнения, улучшение состояния водных объектов, а также охрана прав субъектов водных отношений (ст. 1).
Воды являются государственной собственностью – общенациональным богатством РУз., подлежат рациональному использованию и охраняются государством. Право на пользование водами из межгосударственных рек Амударьи, Сырдарьи, Зарафшан, Ара- льского моря и других устанавливаются межгосударственными соглашениями (ст.3-4).
Определены компетенция органов власти в области регулирования водных отношений, управления и контроля в области использования и охраны вод (ст.5-9).
С целью экономного расходования водных ресурсов установлены порядок лимитированного водопользования, правовой режим водопользователей, конкретные случаи прекращения прав водопользования (30-39).
Установлен порядок сельскохозяйственного лимитированного водопользования. Определено, что земли водного фонда эксплуатируются как единая водохозяйственная система, предусмотрена комплексная реконструкция мелиоративных земель. Особо подчеркивается необходимость применения водосберегающих технологий (ст.47-55).
Определена система мер по охране вод, в том числе ведение Государственного учета вод и их использования, Государственного водного кадастра, составление водохозяйственных балансов, ведение мониторинга вод, ответственность за нарушение водного законодательства (ст. 97-113).
Таким образом, воды в республике являются государственной собственностью и находятся под охраной государства. Установлена компетенция органов власти по регулированию водных отношений – разработка государственной политики в области водопользования и законодательной базы, разработка программ по охране водных ресурсов и предотвращению экологических кризисов, установление платежей за водопользование, определение основных направлений использования водных ресурсов.
Вместе с тем ряд положений Закона слабо исполняются и являются некорректными:
- имеющиеся программы по охране водных ресурсов реализуются недостаточными темпами, особенно в области сокращения потерь оросительной воды при ее транспортировке к земельным участкам;
- отсутствуют водомерные устройства на фермерских участках, низкая достоверность учета потребляемой воды, имеют место подтопление и заболачивание и, в конечном итоге, деградация земель;
- лимитирование водопользования часто приводит к использованию воды низкого качества (минерализованной), что вызывает засоление почв и деградацию земель;
- существующая система регулирования водопользования слабо адаптируется к рыночным отношениям, в полноводные и маловодные сезоны является не достаточно гибкой, не способствует экономному расходу воды и эффективному использованию земель;
- комплексная реконструкция мелиоративных земель практически не осуществляется, реализация отдельных мелиоративных мероприятий, как правило, осуществляется в недостаточных объемах и не способствует должному воспроизводству плодородия почв;
- актуализация проблемы пользования межгосударственными водными ресурсами в Центральной Азии все в большей мере оказывает негативное влияние на качественное состояние и эффективность использования орошаемых земель республики и окружающей природной среды в регионе Аральского моря и требует своего оптимального решения;
- учитывая давность разработки Закона «О воде и водопользовании», не эффективность ряда его статей, изменение экономических условий в стране, необходимость дальнейшего внедрения в водопользование рыночных принципов целесообразно разработать и принять его новую редакцию.
Закон Республики Узбекистан «О недрах»
(23.09.1994 г.)
Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие по поводу владения, пользования и распоряжения недрами (горные отношения), с целью обеспечения рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье, подземных водах и других нужд, охраны недр, окружающей природной среды и безопасности ведения работ при пользовании недрами (ст.1).
Недра являются общенациональным достоянием и исключительной собственностью Республики Узбекистан. Государственный фонд недр составляют как используемые, так и неиспользуемые участки недр, а также техногенные образования (ст.3-4).
Определены основные требования к разработке месторождений, переработки минерального сырья. Установлены основные требования по использованию и охране недр. За использованием и охраной недр осуществляется государственный контроль и надзор (ст.30-47).
В законе не дается определение цели и назначения земель «категории недр», не приводится правовой режим их использования, воспроизводства и охраны. Практика показывает, что после разработки месторождений часто остаются карьеры, требующие своей рекультивации. Такие нарушенные земли являются источниками загрязнения атмосферы, эрозии, образования оврагов, затопления их в период осадков и заболачивания земель, то есть приводят к деградации земель.
Земельный кодекс Республики Узбекистан (1998 г.).
Целью Земельного кодекса является регулирование отношений в области использования и охраны земель, устанавливает принципы земельного законодательства, определяет компетенцию органов государственной власти в области регулирования земельных отношений, включает 14 глав, 91 статью.
В Кодексе зафиксирована государственная собственность на землю, закреплены права юридических и физических лиц на земельные участки, их обязанности по устойчивому (рациональному и эффективному) использованию земель, гарантии государства на право владения, пользования и аренды земли, установлены ограничения на использование земель (Глав 4, ст.16, 39,40,41).
Положительными, сравнительно с предыдущими законодательными актами в области земельных отношений, сторонами настоящего Земельного кодекса являются следующие его положения.
Впервые предусмотрена собственность юридических и физических лиц Республики Узбекистан на земельные участки в установленном законодательством порядке (ст.17), дипломатических представительств и приравненных к ним международных организаций, аккредитованных в Республике Узбекистан, иностранных юридических и физических лиц – сотрудников дипломатического корпуса, представителей прессы, аккредитованных в Республике Узбекистан, сотрудников постоянных представительств фирм, компаний и международных организаций, лиц, работающих на постоянной основе на предприятиях с иностранными инвестициями, постоянно проживающих в республике и имеющих вид на жительство (ст. 18).
Кодексом впервые введены платежи за использование земель в форме земельного налога и арендной платы, которые помимо фискальной цели преследуют стимулирование эффективного использования земельных ресурсов. Предусмотрена государственная регистрация прав на земельные участки с целью охраны прав юридических и физических лиц на землю (ст.28, 35).
Впервые введена аренда земельного участка как срочное и возмездное владение и пользование земельным участком на условиях договора аренды (ст. 24).
Определены случаи изъятия земельного участка при нарушении земельного законодательства (ст. 38, 36).
Установлен особый статус орошаемых земель как наиболее ценных продуктивных земельных угодий, подлежащих особой охране. Перевод их в неорошаемые угодья производится в исключительных случаях решением хокима области по согласованию с Кабинетом Министров Республики Узбекистан (ст. 44).
Разрешено предприятиям, учреждениям и организациям промышленности, транспорта, связи и других отраслей народного хозяйства предоставлять неиспользуемые ими земли по решению хакмимов районов и городов во временное пользование юридическим и физическим лицам в порядке и на условиях, установленных законодательством (ст. 70).
Предусмотрены охранные зоны государственных заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, заказников (за исключением охотничьих), памятников природы с запрещением на землях этих зон деятельности, вредно влияющей на их режима (ст. 72).
На землях оздоровительного назначения предусмотрены округа санитарной охраны, в пределах которых запрещается деятельность, несовместимая с охраной природных лечебных свойств и благоприятных условий для отдыха населения (ст. 73).
На землях рекреационного назначения запрещена деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению (ст. 74).
Вокруг памятников истории и культуры предусмотрены охранные зоны и зоны регулирования застройки (ст. 75).
В целях лесоразведения, прекращения роста оврагов, создания защитных лесных насаждений и зеленых зон вокруг городов и промышленных центров в состав земель лесного фонда могут быть переданы в установленном порядке земли иного назначения (ст. 76). Хоким района по согласованию с государственными органами лесного хозяйства может предоставлять на условиях аренды земли лесного фонда во временное пользование в сельскохозяйственных целях.
На землях водного фонда запрещается вести хозяйственную деятельность и строительные работы, оказывающие отрицательное воздействие на водные объекты (ст. 77).
Определено, что система устойчивого использования земель должна носить природоохранный, ресурсосберегающий характер и предусматривать сохранение почв, ограничение воздействия на растительный и животный мир, геологические породы и другие компоненты окружающей среды (ст.79).
Система охраны земель определена как совокупность правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий, направленных на их целевое, рациональное использование, воспроизводство и повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота и из состава земель особо охраняемых территорий, защиту от вредных антропогенных воздействий (ст. 79). Осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям (экосистемам) с учетом их зональных и региональных особенностей.
Зафиксировано, что государственные органы призваны принимать необходимые меры по охране земель в рамках республиканских и территориальных программ. Установлены обязанности землевладельцев, землепользователей и арендаторов по охране земель (ст. 79).
Предусмотрены экологические требования к размещению, проектированию, строительству и эксплуатации объектов, строений и сооружений устанавливаются законодательством об охране природы. (ст. 80).
Статьей 82 предусмотрено экономическое стимулирование рационального использования земель землевладельцами, землепользователями и арендаторами.
Таким образом, правовое обеспечение устойчивого использования земельных ресурсов включило: частную собственность и расширение видов прав на землю, правовую основу развития многоукладной экономики, платежи за землю, частное землепользование и арендные отношения, правовой режим землевладельцев и землепользователей, что свидетельствует о развитии рыночных земельных отношений в республике.
Особое внимание в Земельном кодексе уделено охране земельных ресурсов (выделена отдельная глав 11), контролю использования и охраны земель (глава 12) и возмещению убытков субъектам при нарушении их прав (глава 13).
Недостатками Земельного кодекса в условиях развития рыночных отношений правомерно признать следующее.
Отсутствуют правовые основы системного землепользования и устойчивого управления использованием земельных ресурсов, не уделено должного внимания государственному регулированию земельных отношений и административному управлению землепользованию на территориальных уровнях.
Правовые положения Кодекса ориентированы, в основном, на обеспечение условий для использования земель, проблема оптимизации землепользования практически не затрагивается. Ряд статей в Кодексе посвящены необходимости воспроизводства земель только сельскохозяйственного назначения, значимость их скорее теоретическая, чем практическая, они носят заранее невыполнимый характер, отсутствуют требования в части воспроизводства земельных ресурсов за счет государственного бюджета. Такая ситуация не дает оснований для применения санкций в отношении субъектов землепользования из-за снижения качества земли.
Предусмотренное стимулирование землепользователей за эффективное использование земель на практике отсутствует, его механизм не разработан.
Пастбища ( % всего земельного фонда), являющиеся кормовой базой для овцеводства и КРС, в значительной степени деградированы. В Кодексе не уделено внимание структуризации этого вида землепользования, рациональной организации территории и использования пастбищ, воспроизводству почв и кормов, системной организации управления.
Отсутствует положение о структуризации лесного землепользования, организации его территории и рациональном использовании этих земель, их воспроизводстве (ст.76). Лесной фонд включает значительные площади земель иного целевого назначения и, прежде всего, пастбищных угодий, но их правовой режим в Кодексе отсутствует, имеет место деградация угодий, не производится оценка эффективности использования земель.
Порядок использования, воспроизводства и охраны земель населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения, водного фонда, а также оценки эффективности их использования в Кодексе не установлен (Глава 7, 8 ст. 77).
Земельный кодекс имеет преимущественно аграрную направленность, правовой аспект использования и охраны земель кроме сельскохозяйственной категории практически не установлен.
Сдача арендованного земельного участка или его части в субаренду запрещается. Арендованные земельные участки не могут быть объектом купли-продажи, залога, дарения, обмена, что тормозит развитие рыночных отношений в землепользовании (ст. 24, 53). Сдача арендованного земельного участка или его части в субаренду запрещается.
Земельный кодекс не предусматривает оценку эффективности использования земель (по предприятиям, организациям, учреждениям, населенным пунктам, районам, областям, категориям земель, отраслям экономики, республике в целом), что порождает безответственность в использовании и управлении использованием земельных ресурсов.
Многие статьи имеют декларативный характер, не исполняются, исполнение не гарантируется государством и землепользователями. Особенно это касается воспроизводства земельных ресурсов и их охраны, что является одной из причин деградации земель.
В Кодексе много ссылок на подзаконодательные акты, которые полностью не разработаны и не доведены до сведения общественности.
Перечисленное позволяет заключить:
- многие положения Земельного кодекса не исполняются;
- не применяется должных мер по устойчивому использованию, воспроизводству и охране земельных ресурсов;
- Кодекс содержит ряд статей заведомо не выполнимых;
- государство не всегда выполняет свои обязанности по воспроизводству и охране земель, зафиксированных в Кодексе;
- один правовой аспект устойчивого использования земель без взаимодействия с другими не даст ожидаемых результатов.
Все это свидетельствует об отсутствии системного подхода в использовании и управлении использованием земельных ресурсов страны. Требуется радикальное обновление кодекса с учетом системного ведения землепользования в рыночных условиях.
Закон Республики Узбекистан
«О государственном земельном кадастре» (1998 г.).
Целью Закона Республики Узбекистан «О государственном земельном кадастре» является установление правовых основ ведения государственного земельного кадастра, использования кадастровой информации в обществе, обеспечения гарантий прав на земельные участки, устойчивого использования, воспроизводства и охраны земель. Включает 26 статей.
Установлены полномочия Кабинета Министров Республики Узбекистан, органов государственной власти на местах и специально уполномоченных органов в области ведения государственного земельного кадастра (Ст.5-9).
Земельно-кадастровая информация предназначена для использования органами государственной власти и управления, а также заинтересованными юридическими и физическими лицами (ст. 23).
Земельно-кадастровая информация органам государственной власти и управления предоставляется бесплатно, а юридическим и физическим лицам за плату (ст.23).
Пользователи земельно-кадастровой информацией вправе получать ее в сроки и объемах, предусмотренных законодательством или на договорной основе (ст.23).
Предусмотрено создание Земельно-кадастровая информационной автоматизированной системы для хранения, обновления и выдачи информации пользователям.
К недостаткам рассматриваемого Закона правомерно отнести следующее.
Национальный отчет и «Земельный фонд» страны содержит, в основном, информацию о землях сельскохозяйственного назначения, о других категориях земель приводятся лишь общие сведения, не позволяющие делать заключения о их состоянии и эффективности использования. Структура «Земельного фонда» требует существенной корректуры.
Требования к кадастровой информации в отношении ее достоверности и современности практически не выполняются, что приводит к наполнению автоматизированной системы некачественным продуктом.
Законом не предусмотрена качественная оценка земель несельскохозяйственного назначения, которая должна лежать в основе стоимостной оценки этих земель.
Автоматизированная земельно-кадастровая информационная база создается бессистемно, без учета принципов землепользования и требований к качеству информации.
Предоставление юридическим и физическим лицам земельно-кадастровой информации в установленном законодательством порядке существенно ограничивает доступ к информации, препятствует общественному контролю за использованием земельных ресурсов республики.
Закон Республики Узбекистан «О лесе» (15.04. 1999 г.)
Задачами лесного законодательства являются регулирование лесных отношений в целях обеспечения охраны, защиты, рационального использования, воспроизводства и повышения продуктивности лесов, а также охрана прав юридических и физических лиц.
Леса в Узбекистане выполняют преимущественно экологические (водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные, рекреационные), эстетические и иные функции, имеют ограниченное эксплуатационное значение, являются государственной собственностью, подлежат рациональному использованию и охраняются государством (ст.3-4).
Землями лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства. Они могут предоставляться во владение, пользование, аренду в порядке, установленном законодательством (ст7).
Органы государственной власти на местах, государственные органы по охране природы и лесного хозяйства обеспечивают охрану, защиту, использование и воспроизводство лесов (ст.9-32).
Таким образом, Закон регулирует отношения по поводу предоставления, использования и воспроизводства лесов в стране, определяет правовой режим лесопользователей, условия охраны и воспроизводства лесов. Относительно режима использования земель, кроме как возможности передачи их во владение, пользование и аренду, ничего не указывается. В составе земель лесного фонда имеются значительные площади пастбищных угодий, переведенные из состава земель сельскохозяйственного назначения в связи с деградацией и практически не должны использоваться в хозяйственных целях. Однако, они предоставляются населению во временное пользование для выпаса скота и сенокошения, при этом какое –либо управление их системным использованием, регулированием количества выпасаемого скота и воспроизводством не предусмотрено, то есть земли используются бессистемно и процесс их деградации продолжается.
Закон Республики Узбекистан «Об охраняемых природных территориях»
(3.12.2004 г.)
Задачами Закона являются: сохранение типичных, уникальных, ценных природных объектов и комплексов, генетического фонда растений и животных, предотвращение негативного влияния деятельности человека на природу, изучение природных процессов, ведение мониторинга окружающей природной среды, совершенствование экологического просвещения и воспитания (ст.2-3).
Земли и водное пространство, имеющие приоритетное экологическое, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и санитарно-оздоровительное значение, полностью или частично, постоянно или временно изъятые из хозяйственной эксплуатации, определены как охраняемые природные территории. В целях сохранения, воспроизводства и восстановления природных объектов и комплексов на охраняемых природных территориях (ОПТ) установлен режим их охраны и использования (ст. 4-5).
Земельные участки ОПТ отнесены к землям природоохранного, оздоровительного и рекреационного назначения. На них запрещается любая деятельность, противоречащая их целевому назначению. Для ограничения или запрещения деятельности, негативно влияющей на состояние ОПТ, установлены обременения на земельные участки, они освобождены от земельного налога, за исключением заказников в охотничьих хозяйствах.
Если юридические и физические лица не обеспечивают возложенные на них обязанности по охране ОПТ, их земельный участок может быть изъят (ст. 7).
ОПТ образуются решением КМ РУз и органов государственной власти на местах. Реорганизация и перевод их в менее строгий режим допускается в исключительных случаях. Прекращение функционирования ОПТ производится по истечении срока или при потере ценности в результате стихийных бедствий и действий техногенного характера. Управление ими осуществляется КМ РУз, органами государственной власти на местах, специально уполномоченными государственными органами (ст.11-13).
Государственный кадастр ОПТ включает сведения о категории и видах территорий, их географическом положении, количественных и качественных характеристиках, экологической, экономической, научной, просветительской и иной ценности, о землевладельцах, землепользователях, арендаторах и собственниках земельных участков (ст. 14).
В настоящем Законе достаточно полно сформулированы задачи по охране природных территорий и правовом режиме этих земель. Положение об охране земель ОПТ в полной мере согласуются с положениями Земельного кодекса РУз. по этим землям (Глава 9, ст.71-75). Важным новым положением Закона (сравнительно с Законом «Об охране природы» 1992 г.) явилась статья 2-я, в которой указывается на важность и необходимость проведения экологического просвещения и воспитания населения.
Вместе с тем, в ст.13 указывается, что «… прекращение функционирования ОПТ может произойти при потере ценности и уникальности их природных объектов и комплексов в результате стихийных бедствий и действий техногенного характера», то есть имеет место противоречие: с одной стороны ОПТ охраняется соответствующим образом, с другой – как бы допускается вероятность негативного воздействия антропогенных процессов на ОПТ.
Вопросы, касающиеся применения законодательства, с учетом рассмотрения в течении выполнения полномасштабного МПП
В республике необходима системная земельная законодательная база, рассматривающая землепользование одновременно и как социально-экономический процесс, и как компонент природного комплекса.
Земельное законодательство страны должно включать пакет Законов, базирующихся на Законе «Об охране природы», носить системный характер, определяющий порядок многофункционального использования земли обществом, и учитывать ее приоритетную роль в природопользовании, формы собственности на землю, виды прав на землю, рыночный характер землепользования.
Основным законом земельной законодательной базы должен быть Закон Республики Узбекистан «О земле и землепользовании», регулирующий отношения по поводу распределения, использования и распоряжения землей в современных условиях экономических реформ.
Требуется разработка в системе законодательной базы Закона Республики Узбекистан «О воспроизводстве земельных ресурсов», регулирующий отношения использования и воспроизводства земли как природного ресурса во всех отраслях деятельности общества.
Необходима разработка соответствующих законодательных актов «О информационной системе природных ресурсов Республики Узбекистан», «Рациональном использовании пастбищ», «Рациональном использовании земель лесного фонда» и ряда других.
Требует новой редакции Закон Республики Узбекистан «Об охране природы» с учетом изменившихся экономических и экологических условий в стране, который должен более органично отражать экологизацию природопользования и, прежде всего, земельных ресурсов с учетом рыночной экономики.
Для существующего Земельного кодекса Республики Узбекистан характерно не исполнение ряда статей по причинам объективной невозможности выполнения их требований и безответственности юридических и физических лиц за неисполнение закона. В законодательстве должны быть статьи реально выполнимые, все без исключения - государство, юридические и физические лица - должны нести ответственность за нарушения земельного законодательства, должны быть исключены случаи безответственности при нарушении земельного законодательства.
Целесообразно принять Закон Республики Узбекистан «О контроле общественных неправительственных организаций и граждан за использованием природных ресурсов и охраной природы».
Необходимо включить в практику принятия Законов в области природопользования, в том числе и Землепользования, широкое всенародное обсуждение проектов Законов в печати, на радио и телевидении.