Geum.ru

Административное право украины

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   89

Индивидуальные акты управления не подлежат государственной регистрации в органах юстиции, как это имеет место относительно нормативно-правовых актов.

В административной науке принято считать, что смешанными актами управления являются акты, содержащие как нормативные предписания, так и индивидуальные, адресованные конкретным объектам управления.

В зависимости от действия правового акта управления в пространстве различают акты общего и локального характера. Первые распространяются на всю территорию Украины, вторые — на часть территории (область, район, город), на определенное учреждение, государственный орган. В ряде случаев органы государственного управления могут принимать акты, которые регулируют отношения, возникающие внутри данного органа. Их принято называть внутриорганизационными. Такие акты выступают разновидностью локальных актов управления (например, Устав Одесской национальной юридической академии).

В зависимости от действия правового акта управления во времени принято различать бессрочные, срочные и временные акты управления. Бессрочные акты управления характеризуются тем, что они действуют на протяжении неограниченного срока до того времени, пока не будут в законном порядке отменены. В срочных актах управления предполагаются сроки, по окончании которых акты теряют свое действие. Временными признаются такие акты управления, которые действуют до тех пор, пока не будут отменены иными актами управления (например, Временный регламент КМУ, утвержденный постановлением КМУ от 5 июня 2000 г.).

В зависимости от формы выражения акты управления делятся на письменные, устные и конклюдентные. Письменные и устные акты управления в административной науке еще называют словесными. Наиболее частое используется письменная форма правового акта, представляющая собой оформленный в соответствии с установленными требованиями юридический документ, в котором отображаются определенные предписания, запреты, правила и др. Устные акты управления наиболее часто используются в Вооруженных силах Украины, органах внутренних дел, СБУ и др. Они не требуют письменного оформления и издаются для быстрого и оперативного решения управленческих задач. Устные акты управления являются обязательными для тех, кому они адресованы. За невыполнение или ненадлежащее выполнение таких актов объекты управления могут быть привлечены к юридической ответственности. Конклюдентными являются акты управления, которые выражаются в дорожных знаках, специальных сигналах, звуковых и шумовых сигналах, жестах регулировщика (работника ГАИ) и др. Такие акты являются обязательными для выполнения. Несоблюдение требований конклюдентных актов, как правило, является основанием для привлечения лиц к административной ответственности.

В зависимости от характера компетенции органа, издающего правовые акты управления, различают:

— акты управления органов общего управления. К таким актам относятся постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины (по вопросам финансовой, ценовой, инвестиционной, налоговой политики и др.); решения областных, районных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций (по вопросам выполнения государственных и региональных программ, соблюдения прав и свобод граждан, выполнения соответствующих местных бюджетов и др.). Такие акты направлены на решение основных задач публичного управления;

— акты управления органов отраслевого управления. Как правило, такие акты (приказы) издаются министерствами и направлены на решение важных вопросов в конкретных отраслях государственного управления (например, Приказ Министерства образования и науки Украины от 27 октября 1998 г. «Об утверждении Порядка предоставления платных услуг государственными учебными заведениями»);

— акты управления органов межотраслевого управления. Такие акты издаются органами межотраслевого управления и направлены на решение конкретных вопросов в нескольких областях или сферах общественной жизни. Они являются обязательными для выполнения юридическими и физическими лицами, на которых распространяют свое действие.

Примером таких актов могут быть: Приказ Государственной налоговой администрации Украины от 4 октября 1999 г. ♦Об утверждении порядка применения штрафных санкций за нарушение валютного законодательства», Распоряжение Антимонопольного комитета Украины от 29 ноября 1999 г. ♦О Положении о порядке проведения проверок соблюдения антимонопольного законодательства» и др. В зависимости от органов, издающих акты управления и их названий, правовые акты управления классифицируют на:

— указы и распоряжения Президента Украины;

— постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины:

— приказы министерств, государственных комитетов, иных центральных органов со специальным статусом;

— решения местных государственных администраций:

— решения органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий;

— нормативные приказы руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций.

В зависимости от способа принятия правовых актов управления они делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные акты управления принимаются государственным органом или органом местного самоуправления на заседании путем проведения голосования, например, постановления Кабинета Министров Украины. Такие акты принимаются по наиболее важным, основным и общим вопросам государственного управления. В свою очередь руководители государственных органов и других субъектов государственного управления могут издавать единоличные акты управления в виде приказов и распоряжений. Именно такие акты издают руководители центральных органов исполнительной власти, председатели местных государственных администраций. Следует отметить, что единоличные акты управления встречаются чаще, чем коллегиальные. И коллегиальные, и единоличные акты управления являются обязательными для исполнения.

13.3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Правовые акты управления могут выполнять свои функции, только если они наделены юридической силой и способны выступать в качестве правовой формы реализации исполнительной власти. Важным условием действенности правовых актов управления является их соответствие предъявляемым требованиям относительно юридического содержания, порядка принятия и издания.

В административной науке нет единого мнения по поводу перечня требований, которым должен соответствовать правовой акт управления. В. М. Манохин в качестве основных требований к актам управления выделяет следующие: 1) требования по разработке и принятию актов управления; 2) требования по их вступлению в действие; 3) требования к содержанию и форме актов управления. По мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова к таким требованиям относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц; 2) законность (наличие компетенции у его автора, соответствие акта закону по сути, соответствие цели закона, принятие в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические требования (лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил, структура документа и др.).

Представляется, что основными требованиями к действенности правовых актов управления являются:

а) законность правового акта управления, которая проявляется прежде всего в том, что он должен быть принят уполномоченным государственным органом или должностным лицом в пределах их компетенции. Наряду с этим, законность правовых актов управления можно рассматривать и в широком смысле, согласно которому она должна обеспечиваться на всех этапах разработки, принятия и вступления правового акта в силу;

б) правовой акт управления должен отвечать закону, быть принятым на основании закона или иного правового акта высшей юридической силы во исполнение закона. Он не может им противоречить, поскольку, в таком случае, правовой акт будет признан недействительным;

в) правовой акт управления должен быть принят с соблюдением установленной процедуры его разработки, принятия, издания и государственной регистрации (в тех случаях, если это предусмотрено действующим законодательством). Установленная процедура принятия правовых актов управления призвана обеспечить их целесообразность, своевременность, полезность, обоснованность, научность в процессе регулирования публичных интересов;

г) правовой акт управления должен быть юридически обоснованным, то есть иметь четко определенные цель и задачи, для которых он издается, средства по его реализации, ожидаемые результаты его реализации и возможные трудности при этом;

д) правовой акт управления не должен ограничивать или нарушать гарантированные действующим законодательством права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных организаций, предприятий, учреждений;

е) должна соблюдаться установленная форма правового акта управления со всеми реквизитами (разумная структура акта и его грамотная разбивка на конкретные части, разделы, главы, параграфы, пункты и т. д.; хороший стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленность толкования или понимания акта; правильное грамотное оформление; отсутствие других ошибок; наличие подписей, регистрационного номера, даты принятия; публикация на специальных бланках, которые имеют все предусмотренные атрибуты; четкие печати; установленные сроки исполнения и ответственные за исполнение; механизм контроля);

ё) правовые акты управления (если это необходимо) должны пройти государственную регистрацию. В соответствии с Указом Президента Украины от 28 декабря 1992 года «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» нормативно-правовые акты, которые издаются министерствами, другими органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля, касающиеся прав, свобод и законных интересов граждан или носят межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

13.4. Регистрация правовых актов управления

В соответствии с Указом Президента Украины от 28 декабря 1992 г. «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» с 1 января 1993 года с целью упорядочения издания министерствами, другими органами исполнительной власти нормативно-правовых актов, обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций нормативно-правовые акты, издаваемые названными органами, которые касаются прав, свобод и законных интересов граждан или носят межведомственный характер, подлежат государственной регистрации. Государственную регистрацию осуществляют:

— Министерство юстиции Украины — нормативно-правовые акты министерств, других центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля;

— Главное управление юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым — нормативно-правовые акты министерств и республиканских комитетов Автономной Республики Крым;

— областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции — нормативно-правовые акты областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, их управлений, отделов, других подразделений, а также местных органов хозяйственного управления и контроля;

— районные, районные в городах Киеве и Севастополе управления юстиции — нормативно-правовые акты районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, их управлений, отделов, других подразделений.

Порядок регистрации правовых актов управления определяется Постановлением Кабинета Министров Украины от 23 апреля 2001 г. «Об утверждении Порядка ведение Единого государственного реестра нормативно-правовых актов и пользование им». В соответствии с данным Порядком Единый государственный реестр нормативно-правовых актов создается с целью:

— обеспечения соблюдения единых принципов идентификации нормативно-правовых актов и ведения их государственного учета в пределах информационного пространства Украины;

— создания фонда и поддержания в контролируемом состоянии нормативно-правовых актов, предоставления информации о них;

— обеспечения в пределах, установленных законодательством, доступности, гласности и открытости правовой информации для пользователей. Реестр представляет собой автоматизированную систему сбора, накопления и обработки актов законодательства, которая состоит из эталонного, страхового, рабочего, информационного фондов и отдельного раздела.

В Реестр включаются:

— нормативно-правовые акты, изданные начиная со дня принятия Акта провозглашения независимости Украины (24 августа 1991 г.), — действующие, опубликованные и неопубликованные, в том числе с ограничительными грифами, законы Украины, постановления Верховной Рады Украины, указы и распоряжения Президента Украины, декреты, постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины, решения и заключения Конституционного Суда Украины, зарегистрированные в Минюсте нормативно-правовые акты министерств, других центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, Национального банка, а также международные договоры Украины;

— нормативно-правовые акты, изданные до принятия Акта провозглашения независимости Украины (24 августа 1991 г.) но не утратившие законной силы и не противоречащие законодательству Украины;

— временные нормативно-правовые акты со сроком действия год и более, а также со сроком действия меньше года в случае последующего его продления.

Не подлежат включению в Реестр акты, не содержащие правовых норм, в частности: о назначении на должность и освобождении от должности; о созыве совещаний, конференций, семинаров и т. д.; о рассмотрении проектов нормативно-правовых актов; по вопросам организации исполнения ранее принятых нормативно-правовых актов; о сооружении памятников, бюстов, монументов конкретным лицам и в честь определенных событий, награждении грамотами, отличиями и т. д.; об утверждении стандартов, технических условий, строительных норм, правил, другой нормативно-технической документации, тарифно-квалификационных справочников, форм отчетности.

Для включения в Реестр полные официальные тексты решений и выводов Конституционного Суда Украины, нормативно-правовых актов со всеми приложениями, принятые Верховной Радой Украины, Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины, подаются в Минюст на протяжении трех рабочих дней со дня их принятия (законов Украины — на протяжении трех рабочих дней со дня подписания Президентом Украины). Тексты международных договоров Украины с указанием даты подписания, даты ратификации (утверждения), даты вступления в силу и срока действия договора подаются МИД в Минюст на протяжении пяти рабочих дней со дня вступления их в силу.

Нормативно-правовые акты, подлежащие государственной регистрации, включаются в Реестр после их государственной регистрации в Минюсте.

В Реестр вносятся такие данные о нормативно-правовом акте: дата и номер акта; название акта; текст акта; регистрационный код акта; дата присвоения регистрационного кода; дата регистрации в Минюсте, регистрационный номер; классификационный индекс.

13.5. Официальное обнародование и вступление в силу правовых актов управления

Порядок официального обнародования и вступления в силу нормативно-правовых актов определяется Указом Президента Украины от 10 июня 1997 г. «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»(с последующими изменениями и дополнениями).

В соответствии с действующим законодательством обнародованию подлежат законы Украины, другие акты Верховной Рады Украины, акты Президента Украины, Кабинета Министров Украины. Под обнародованием понимают опубликование государственным языком в официальных печатных изданиях правовых актов управления в пятнадцатидневный срок после их принятия в установленном порядке и подписания. Официальными печатными изданиями являются журналы: «Офіційний вісник України»; «Відомості Верховної Ради України»; газета «Урядовий кур'єр». В отдельных случаях Акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины могут быть официально обнародованы по телевидению и радио.

Официальное обнародование нормативно-правовых актов осуществляется после включения их в Единый государственный реестр нормативных актов с указанием присвоенного им регистрационного кода.

Правовые акты управления могут быть опубликованы в других печатных изданиях, но только после их официального обнародования. В таком случае они носят информационный характер и не могут быть использованы для официального применения. Именно поэтому граждане, государственные органы, предприятия, учреждения, организации во время осуществления своих прав и обязанностей должны применять акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины, опубликованные только в официальных печатных изданиях или полученные в установленном порядке в органе, их издавшем.

По общему правилу нормативно-правовые акты Верховной Рады Украины и Президента Украины вступают в силу через десять дней со дня их официального обнародования, если иное не предусмотрено самыми актами, но не раньше дня их опубликования в официальном печатном издании.

Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины вступают в силу с момента их принятия, если более поздний срок вступления в силу не предусмотрен в самих этих актах. Акты Кабинета Министров Украины, которые определяют права и обязанности граждан, вступают в силу не раньше дня их опубликования в официальных печатных изданиях.

Правовые акты управления, которые не имеют всеобщего значения или нормативного характера, могут не публиковаться по решению соответствующего органа. Такие акты и акты с ограничительными грифами официально обнародуются путем послания соответствующим государственным органам и органам местного самоуправления и доведения ими до ведома предприятий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространяется их действие.

Неопубликованные акты Президента Украины вступают в силу с момента получения их государственными органами или органами местного самоуправления, если органом, который их издал, не установлен иной срок вступления их в силу.

Глава 14. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - 14.1. Понятие и признаки методов государственного управления

Методы государственного управления — это способы и приемы непосредственного и целенаправленного воздействия органов государственного управления (должностных лиц) на подчиненные им объекты управления. Методы государственного управления неразрывно связаны с формами государственного управления. Метод управления обязательно находит свое выражение в формах государственного управления. Иначе говоря, если бы не было форм государственного управления, то методы государственного управления утратили бы свою сущность, поскольку их невозможно было бы реализовать на практике. Например, невозможно применить административную ответственность (метод принуждения), если законодательно такая ответственность не была бы определена (форма управления).

Важно отметить, что в юридической литературе вместо термина «метод государственного управления» иногда используются другие термины: «метод осуществления управленческих действий»; «метод управленческой деятельности»; «административно-правовые методы». При таком разнообразии, сущность остается той же.

С помощью методов государственного управления непосредственно осуществляются функции государственного управления, решаются его задачи, обеспечивается правопорядок, реализация

прав и свобод человека и гражданина, законные интересы юридических лиц.

Несмотря на то, что методы государственного управления достаточно разнообразны, в юридической литературе выделяют такие признаки:

— осуществление методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти;

— целью использования методов управления и его практическое назначение заключается в обеспечении государственного управления;

— методы государственного управления используются в процессе публичной управленческой деятельности;

— методы государственного управления выступают средствами осуществления субъектами государственного управления их компетенции и полномочий;

— содержание управленческого воздействия в каждом конкретном случае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого применяется метод управления;

— методы государственного управления обеспечивают определенный порядок в системе управления, то есть носят организационный характер;

— методам управления характерен динамизм, то есть они оказывают содействие реальному движению в системе государственного управления, выполнению определенных функций и полномочий;

— порядок применения методов управления определяется законодательством;

— методы управления имеют специфический характер управленческого влияния на объекты управления, то есть они могут осуществлять прямое воздействие (применение мер административного взыскания) или косвенное (правоограничения для государственных служащих, средства поощрения и др.).

Сущность метода управления проявляется как в волеизъявлении субъекта управления относительно других участников административных правоотношений, так и в характере волеизъявления.

Выбор того или иного метода государственного управления зависит от многих факторов: компетенции и полномочий органа государственного управления или должностного лица, специфики объекта управления, поставленных целей и функций государственного управления и др.

14.2. Виды методов государственного управления

Как уже отмечалось выше, методы государственного управления довольно разнообразны, что предопределяет необходимость их классификации на виды в зависимости от того или иного критерия классификации. Так, Г. Атаманчук выделяет такие виды методов: нравственно-идеологические, социально-политические, экономические, административные. По мнению Ю. Н. Козлова, основными видами методов государственного управления являются две группы: внеэкономического (прямого) и экономического (непрямого) влияния. А. Лунев выделяет морально-политические, экономические, организационные, административно-директивные методы государственного управления.