Geum.ru

Административное право украины

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   21   22   23   24   25   26   27   28   ...   89

Глава 20. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ - 20.1. Нормативно-правовое регулирование производства по делам об административных проступках

Производство по делам об административных проступках (правонарушениях) является одним из наиболее распространенных производств административно-юрисдикционного процесса. Оно, по сравнению с большинством административных производств, более подробно регламентировано процессуальными нормами и, кроме того, детально и обстоятельно изучено в специальной литературе.

Нормативное регулирование производства по делам об административных проступках осуществляется рядом актов, основным из которых является Кодекс Украины об административных правонарушениях. Кодекс был принят 7 декабря 1984 г, и сейчас, к сожалению, многие его положения не соответствуют требованиям времени и подлежат пересмотру. Кроме того, внесение частых изменений и дополнений в Кодекс делает его весьма подвижным и затрудняет пользование им даже для специалистов. Поэтому сейчас в Украине полным ходом в рамках административной реформы и реформы административного права осуществляется разработка нового Кодекса об административных проступках, содержащего материальные и процессуальные нормы об административной ответственности.

Помимо Кодекса Украины об административных правонарушениях, регулирующего общие положения производства, существует ряд специальных норм, которые регламентируют особенности производства по отдельным категориям административных правонарушений. К примеру, глава 2 раздела VIII Таможенного кодекса Украины устанавливает основные положения производства по делам о нарушении таможенных правил. Кроме того, поскольку нормами Кодекса Украины об административных правонарушениях регулируется порядок привлечения к административной ответственности только индивидуальных субъектов, порядок наложения административных взысканий на коллективных субъектов закреплен специальными нормативными актами. Так, можно выделить целый ряд подзаконных актов такого рода: Правила рассмотрения дел о нарушении требований законодательства на рынке ценных бумаг и применение санкций; Положение о порядке наложения штрафов на предприятия, учреждения и организации за нарушение нормативных актов об охране труда Положение о порядке наложения на хозяйственные субъекты сферы торговли, общественного питания и услуг, в том числе на граждан-предпринимателей, взыскании за нарушения законодательства о защите прав потребителей Порядок наложения штрафов за нарушения законодательства о рекламе; Положение о порядке наложения штрафов на субъекты хозяйственной деятельности за нарушение законодательства об электроэнергетике и многие другие.

Тем не менее, на сегодняшний день в Кодексе Украины об административных правонарушениях наиболее полно законодательно закреплены правовые основы производства по делам об административных правонарушениях, которыми руководствуются уполномоченные органы и должностные лица при рассмотрении конкретных административных дел.

20.2. Общая характеристика производства по делам об административных проступках

Производству по делам об административных проступках присущи все характерные черты административного процесса, вообще, и административно-юрисдикционного процесса, в частности.

Однако можно выделить также ряд особенностей производства по делам об административных проступках. Прежде всего, оно возникает только в связи с совершением или предполагаемым совершением административного проступка. Далее данное производство реализуется только определенным, установленным законодательством кругом субъектов; определенной спецификой обладают процессуальные акты, принимаемые в ходе рассматриваемого производства. Кроме того, только посредством данного производства реализуются меры административной ответственности.

Производство по делам об административных проступках изо всех иных производств административного процесса имеет больше всего сходства с юрисдикционными производствами в других отраслях, в частности, с уголовно-процессуальными.

Производство по делам об административных проступках представляет собой нормативно урегулированный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий полномочных субъектов по применению административной ответственности за допущенный или предполагаемый административный проступок.

Выделяют два основных вида производств по делам об административных правонарушениях: обычное и ускоренное (упрощенное). Обычное производство осуществляется в большинстве случаев, что же касается ускоренного (упрощенного) производства, то оно имеет место в случаях, установленных ст. 258 КоАП Украины (например, по делам о выбрасывании мусора и иных предметов из окон и дверей вагонов, проходе по ж/д рельсам в неустановленных местах, курении в неустановленных местах в поездах местного и дальнего следования и т. п.). В этих случаях, если лицо не оспаривает допущенное правонарушение, то протокол об административном правонарушении не составляется и осуществляется ускоренное производство по делам об административных правонарушениях. Если же лицо оспаривает взыскание, составляется протокол об административном правонарушении и имеет место обычное производство по делам об административных правонарушениях.

В юридической литературе предлагается выделять также особое (усложненное) производство по делам об административных проступках (процедура рассмотрения судьями дел о мелком хищении, мелком хулиганстве и др.).

Производство по делам об административных правонарушениях базируется на ряде принципов, большинство из которых были изучены нами при рассмотрении темы «Административный процесс».

КоАП Украины содержит перечень задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 245). Вообще, как правило, в производстве можно выделить две группы задач или целей: ближайшие — те, которые преследуются разбирательством по конкретному административному проступку (достижение объективной истины по данному делу, выяснение всех обстоятельств дела, наказание виновного) и перспективные задачи, состоящие в общей превенции, обеспечении правопорядка в сфере государственного управления.

Ст. 247 Кодекса предусматривает обстоятельства, наличие которых исключает производство по делам об административных правонарушениях (отсутствие события и состава административного правонарушения; недостижение лицом к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста; невменяемость лица, совершившего проступок; крайняя необходимость или необходимая оборона; истечение сроков наложения административной ответственности и др.)

Кроме того, предусмотрено положение в соответствии с которым, в случае обнаружения в правонарушении признаков преступления, орган, рассматривающий дело, передает материалы прокурору, органу предварительного следствия или дознания.

Для обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела, а также исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, применяются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (меры процессуального обеспечения). Это: административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов.

Важнейшей задачей производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное и объективное выяснение всех обстоятельств каждого дела. В статьях 251 и 280 КоАП Украины определен примерный круг обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении дела. Это — наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность лица в его совершении, наличие обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность, и другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Для того, чтобы установить такие обстоятельства, необходимо собрать и проанализировать доказательства.

Под доказательствами понимают все фактические данные, которые используются для установления обстоятельств юридического дела в соответствии с принципом объективной истины. Юридические доказательства имеют специфические черты. Прежде всего, они направлены на установление обстоятельств юридического дела, т. е. они ложатся в основу решений, которые принимаются по делу в области права, т. е. по юридическим делам. Кроме того, это — фактические данные, т. е. только те данные, которые касаются сведений о фактах.

Проблема юридических доказательств наиболее всего разработана в уголовно-процессуальной, гражданско-процессуальной науке и криминалистике. Достаточно внимания данному вопросу уделялось также и в административном процессе.

КоАП Украины содержит понятие доказательств по делам об административных правонарушениях в ст. 251. Ими являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке орган (должностное лицо) устанавливает наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Использование доказательств неразрывно связано общими правилами (принципами) относимости и допустимости. По правилу относимости доказательств вывод по делу может быть основан лишь на фактических данных, т. е. на таких данных, которые в силу их связи с фактами предмета доказывания способны подтвердить существование или отсутствие доказываемых фактов. Относимым является такое доказательство, содержание которого воспроизводит (предположительно, достоверно) фактическое обстоятельство, имеющее значение для правильного и быстрого рассмотрения и разрешения юридического дела. Соответствие закону источника получения фактических данных и соблюдения правил их собирания и использования образует свойство доказательства, именуемое допустимостью. Таким образом, доказательства представляют собой единство их содержания и процессуальной формы.

Е. В. Додин в правило допустимости доказательств включает два положения. Во-первых, только те фактические данные могут рассматриваться в качестве доказательств, которые получены в установленном законом порядке и предусмотренными способами, а во-вторых, только те фактические данные рассматриваются в качестве доказательств, если законодатель допускает их использование в качестве таковых.

От доказательств как фактических данных следует отличать их источники, которые представляют собой средства сохранения и передачи информации. Однако в правовой науке и на практике доказательства нередко понимаются и как сама информация, и как источник сведений. Конечно, различая данные понятия, нельзя, тем не менее, отрывать фактические данные от их процессуальных источников. Только органическое единство относимых и допустимых фактических данных и законных источников, из которых они получены, составляют доказательства по делу об административном проступке.

Учитывая, что существует большое разнообразие доказательств, каждое из которых играет определенную роль в процессе установления истины по делу, производится их классификация. Чаще всего доказательства подразделяются на прямые и косвенные, первоначальные и производные, обвинительные и оправдательные. Доказательства могут быть классифицированы также на личные и вещественные. В основу этого деления положено различие видов фактических данных, механизма их формирования и использования. Д. Н. Бахрах полагает, что очень важной является также группировка доказательств в зависимости от источника соответствующих сведений. Это: показания, объяснения различных лиц, обычно участников производства (правонарушителя, потерпевшего, свидетелей ), кроме того, это — заключения экспертов, мнения специалистов. Специфическим видом доказательств в производстве по делам об административных проступках выступают непосредственные наблюдения лиц, уполномоченных на составление протокола об административном правонарушении и на проведение административного расследования.

Важнейшим источником доказательств по делам об административных проступках выступает также протокол о совершении административного правонарушения. КоАП Украины детально регламентирует вопросы, связанные с составлением протокола об административном правонарушении: указывает лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 255), содержание протокола об административном правонарушении (ст. 256), случаи, когда протокол не составляется (ст. 258) и т. п.

В заключение рассмотрения проблемы доказательств в производстве по делам об административных проступках следует отметить, что все доказательства подлежат оценке, как каждое доказательство в отдельности, так и вся их совокупность. Верная оценка доказательств представляет собой важнейшее условие принятия законного, объективного и обоснованного решения по делу. Оценка доказательств представляет собой умственный, логический процесс определения роли и места собранных доказательств в установлении истины по делу. Оценка доказательств имеет внутреннюю (логическую) и внешнюю (правовую) стороны. Внутреннюю сторону составляет умственная, логическая деятельность по оценке доказательств, а внешнюю составляет процессуальное закрепление оценки доказательств.

Таким образом, при оценке доказательств в производстве по делам об административных проступках, уполномоченные лица должны выяснить допустимо ли использование полученных сведений в качестве доказательства по данному делу, относятся ли полученные фактические данные к конкретному делу, достоверно ли данное доказательство и как оно взаимосвязано с другими доказательствами по делу, достаточна ли вся совокупность полученных фактических данных для того, чтобы принять законное, объективное и обоснованное решение по делу.

Сбор, исследование и оценка доказательств, также, как и целый ряд иных процессуальных действий, осуществляется многочисленными субъектами, каждый из которых занимает в производстве собственную нишу и наделен соответствующими процессуальными правами и обязанностями.

20.3. Субъекты и стадии производства по делам об административных проступках

Всех субъектов производства можно поделить на группы.

К первой следует отнести так называемых лидирующих субъектов. К этой группе относятся, прежде всего, органы, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении. Перечень этих органов установлен ст. 213 КоАП, а также ст.ст. 218-2448 (порядка 44 субъектов). Кроме того, это органы, уполномоченные на составление протокола об административном правонарушении ст. 255 КоАП, а также государственные органы и должностные лица, исполняющие постановления о наложении административных взысканий (например, ст. 313 КоАП закрепляет участие в производстве таких субъектов, как государственные исполнители).

Вторую группу составляют лица, лично заинтересованные в деле: лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший и их законные представители — адвокаты, родители, опекуны и попечители.

Наиболее полно в законе представлены права лица, привлекаемого к административной ответственности.

Хотелось бы обратить внимание на важный аспект обеспечения защиты интересов лиц, лично заинтересованных в деле. Для обеспечения права на защиту от обвинения и предоставление правовой помощи при разрешении дел в судах и других государственных органах в Украине, в соответствии с Конституцией Украины, действует адвокатура. Адвоката, участвующего в производстве, следует наделить широкими процессуальными правами. Для этого исходной точкой должен явиться перечень прав адвоката, установленный ст. 6 Закона Украины «Об адвокатуре». Однако КоАП Украины значительно сужает права адвоката по сравнению с названным Законом.

Третью группу составляют лица, содействующие осуществлению производства: свидетели, эксперты, переводчики, специалисты, понятые.

Иногда выделяют еще четвертую категорию субъектов — общественные организации, трудовые коллективы и др, которые могут заявлять ходатайства, либо им могут быть переданы материалы дела для рассмотрения при освобождении лица от административной ответственности.

Любая правоприменительная деятельность представляет собой сложный процесс и проходит ряд последовательных стадий. Для производства по делам об административных проступках, как разновидности правоприменительной деятельности, характерна волнообразность, цикличность и стадийность. Остановимся на краткой характеристике стадий производства по делам об административных проступках.

Анализ положений КоАП позволяет выделить такие стадии производства по делам об административных правонарушениях:

— возбуждение дела;

— административное расследование;

— рассмотрение дела и принятие по нему решения;

— пересмотр постановления по жалобе либо по протесту;

— исполнение постановления по делу. Первоначальной является стадия возбуждения дела. Следует различать поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении.

Поводами являются: заявления граждан, материалы, поступающие от правоохранительных органов, сообщения предприятий, учреждений и организаций, средств массовой информации, а также такой специфический повод как непосредственное обнаружение уполномоченным лицом факта совершения административного правонарушения.

Основанием для возбуждения дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения.

Стадия возбуждения дела об административном правонарушении будет выступать самостоятельной стадией в случае ее процессуального оформления в виде постановления прокурора о возбуждении данного дела. При отсутствии такого постановления прокурора, возбуждение дела является этапом стадии административного расследования.

На стадии административного расследования устанавливаются фактические обстоятельства по делу. Установление фактических обстоятельств производится различными способами: опросом лиц, владеющих информацией, имеющей отношение к делу, освидетельствованием, проведением экспертизы, изъятием документов, осмотром, и т. д.

Фактические обстоятельства фиксируются в соответствующих процессуальных документах. Данные фактические обстоятельства фиксируются затем в протоколе об административном правонарушении. Протокол является процессуальным документом, завершающим административное расследование.

КоАП установлены обязательные требования к содержанию и реквизитам протокола, установлен круг лиц, имеющих право на составление протокола.

В случае совершения административного правонарушения группой лиц, протокол составляется на каждое лицо отдельно. Протокол и все материалы расследования направляются органу (должностному лицу), уполномоченному на рассмотрение дела.

К сожалению, КоАП Украины не содержит процессуальных сроков составления протокола. В Российской Федерации, к примеру, закреплено положение, в соответствии с которым протокол составляется немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения, в случае же, если требуется дополнительное изучение обстоятельств дела, то в течение суток с момента выявления правонарушения.

То же относится и к срокам передачи протокола органу, уполномоченному на рассмотрение дела. Процессуальные сроки в КоАП Украины не установлены (в РФ — сутки с момента составления). Процессуальные сроки установлены лишь в отношении протоколов о совершении коррупционного деяния — протокол должен быть передан в суд в 3-дневный срок с момента его составления.

В законодательстве также не содержится норм, в соответствии с которыми орган, уполномоченный на рассмотрение дела, имел бы право возвратить протокол на доработку или переоформление, в случае, если протокол составлен без соблюдения требований, предъявляемых к нему (например, составлен неправомочным лицом).

Следующей стадией является рассмотрение дела и вынесение по нему решения.

Ст. 213 КоАП содержит перечень органов, уполномоченных на рассмотрение дел об административных проступках, а ст. 217 КоАП устанавливает полномочия должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях. Статья 276 включает нормы о месте рассмотрения дела об административном проступке.

Исходя из принципа оперативности административного процесса, установлены довольно сжатые сроки для рассмотрения дела об административном проступке. По общему правилу, дело рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения уполномоченным органом протокола об административном правонарушении и иных материалов дела. По некоторым категориям дел установлены еще более краткие сроки рассмотрения. Так, дела о заготовке, переработке или сбыте радиоактивно загрязненных сверх допустимых уровней продуктов питания либо иной продукции (ст. 422); о незаконном производстве, приобретении, хранении, перевозке, пересылке наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах (ст. 44); об уклонении от медицинского осмотра или медицинского обследования (ст. 441); о нарушении правил о валютных операциях (ст. 162); о мелком хулиганстве (ст. 173); о распространении ложных слухов (ст. 1731); о распитии спиртных напитков в общественных местах и появлении в общественных местах в пьяном виде (ст. 178); о проявлении неуважения к суду (ст. 1853) и ряд других — рассматриваются в течение одних суток. Дела о торговле с рук в неустановленных местах (ст. 160); о незаконной торговой деятельности (ст. 1602); о нарушении порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (ст. 1851); о нарушении законодательства о референдуме (ст. 1864) и др. — в трехдневный срок. Дела о мелком хищении государственного или коллективного имущества (ст. 51) и др. — в пятидневный срок, а дела о нарушениях, связанных с использованием газа (ст. 101) и некоторые другие — в семидневный срок.

Этап подготовки дела к рассмотрению характеризуется в ст. 278 КоАП, а сам порядок рассмотрения дела — в ст. 279. При рассмотрении дела уполномоченный орган либо должностное лицо должны выяснить ряд обстоятельств, дающих возможность решить вопрос о привлечении лица к административной ответственности: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли лицо в его совершении, подлежит ли лицо административной ответственности, есть ли смягчающие или отягчающие обстоятельства и другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.