Geum.ru

Административное право украины

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   24   25   26   27   28   29   30   31   ...   89

Таким образом, система государственного контроля состоит из государственных органов и должностных лиц, которые наделены какими-либо контрольными полномочиями относительно органов государственного управления. Вместе они рассматриваются как единая система, исполняющая функцию контроля.

В отличие от системы государственного контроля, система органов государственного контроля является более узким понятием. Его составляют только государственные органы, для которых контроль — основная деятельность относительно конкретных вопросов, которая осуществляется более глубоко и профессионально.

Однако независимо от того, какие органы осуществляют контрольную функцию и в каком объеме, контрольная деятельность базируется на единых принципах, и в ее основу положены задания повышения эффективности управления и его дальнейшее совершенствование.

Построение контрольных систем и их деятельность осуществляется на основании определенных принципов. Существуют различные точки зрения относительно принципов контроля и критериев систематизации этих принципов.

Рассматривая контроль как важную функцию государственного управления, при построении системы контроля и его осуществлении следует исходить из общих принципов государственного управления. Вместе с тем, как самостоятельная функция органов контроля, специфика которой дает возможность выделить ее из числа других функций управления, она руководствуется присущими ей принципами, дополняющими, конкретизирующими общие принципы управления.

Исходя из сегодняшних реалий и тех заданий, которые стоят перед контролем, представляется возможным выделить такие основные принципы контроля, как: объективность, действенность, гласность, систематичность, регулярность.

Принцип объективности контроля предусматривает анализ реальных фактов и всесторонность их рассмотрения. И хотя любое управленческое решение несет в себе элемент субъективности, однако оно должно базироваться на объективных, реальных фактах. Так и контрольная деятельность должна основываться на действительности, реальности, конкретности фактов. Объективность контроля вытекает из точного изучения фактов и документов, заслушивания пояснений, которые проверяются заинтересованными лицами, проведения необходимых подсчетов, анализов, измерений, сопоставлений, выявления причин нарушений, недостатков или ошибок.

И лишь обобщение всех полученных таким образом данных и приводит к правильным, обоснованным выводам, вырабатывает умение докопаться до сути ради установления истины. Все это дает возможность найти правильное решение при устранении нарушений или предупредить нежелательные последствия.

Действенность контроля состоит в реальных последствиях выявления нарушений действующего законодательства, принятых норм и правил. На него возложена обязанность не только выявить допущенные нарушения, но и глубоко их проанализировать, сделать выводы о возможных последствиях, пустить в ход государственный механизм защиты. Предназначение контроля состоит в создании предпосылок и осуществлении управленческой деятельности исходя из интересов человека и общества, предупреждении неправомерной деятельности органов управления и должностных лиц. Принцип действенности контроля положен в основу реагирования органов контроля, всей системы контроля путем применения соответствующих мер самостоятельно или передачи результатов и выводов уполномоченным органам для принятия решений.

По своему влиянию и результативности принцип гласности в деятельности органов контроля занимает важное место. Освещение направлений деятельности органов государственного управления по выведению страны из кризиса, соответствие существующей правовой базы отношениям, складывающимся в сфере управления, создание государственных программ и их исполнение, действия органов управления разных уровней и должностных лиц направлены на эффективность управления. Контроль за положением дел в различных отраслях управления и правдивая информация о таком положении, выявление нарушений, некомпетентности, вынуждают правительство, органы исполнительной власти искать пути выхода и применять радикальные меры. Такой контроль, основанный на гласности о случаях бесхозяйственности, нарушении интересов человека, злоупотреблении служебным положением, бездеятельности органов управления, будет содействовать оперативному устранению имеющихся недостатков.

Принцип гласности контроля предусматривает не только выявление недостатков и обязательное наказание, но и постановку актуальных проблем, обсуждение проектов управленческих решений, подготовку общественного мнения.

При осуществлении контроля необходимо соблюдение принципа систематичности, регулярности. Это вносит определенный порядок и дисциплину в работу как того, кого контролируют, так и того, кто осуществляет этот контроль. Кроме того, систематический контроль дает возможность лучше ориентироваться в конкретной отрасли управления и постоянно анализировать состояние дел, а также выявить недостатки в управленческой деятельности, отыскать резервы или предупредить непредвиденные последствия. Принцип регулярности контроля стимулирует саму контрольную деятельность к повышению эффективности и позитивного влияния на достижение результата. Создавая сильное дееспособное государство, не следует забывать о его основном предназначении — надежно защищать интересы и права человека. Для этого необходимо сформировать соответствующий механизм, который бы создавал условия реализации, способы защиты этих прав и содействовал бы дальнейшему их осуществлению. Одной из гарантий такого служения интересам человека в сфере управления может быть контроль.

В Украине продолжается процесс поиска и становления эффективной системы государственного управления, построения организационной структуры системы органов и их деятельности. В соответствии с этим процессом создается и система контроля в сфере исполнительной власти.

22.2. Виды государственного контроля

С учетом разнообразия содержания государственного управления происходит формирование отдельных видов контроля. В зависимости от определяющего критерия при классификации на виды выделяют внутренний и внешний контроль, ведомственный (отраслевой) и над ведомственный, общий и специальный.

Система внутреннего контроля состоит из ведомственного (отраслевого) и надведомственного контроля, которые находятся в непосредственной зависимости от соотношения централизации и децентрализации в сфере государственного управления. Эти виды контроля тесно переплетаются и при взаимодействии дают возможность получить объективную информацию, всесторонне проанализировать положение дел и предупредить негативные последствия. Производятся они относительно конкретной функции управления или отрасли.

В то же время, тесная связь этих видов контроля не дает оснований для их отождествления. Между ними можно выделить ряд отличий, касающихся как сторон контрольной деятельности, так и самого характера контроля.

Так, для отраслевого контроля характерной является организационная подчиненность контролируемого и контролирующего. При надведомственном контроле такая зависимость отсутствует. Отличие этих видов контроля состоит и в разных правовых формах реализации контрольных полномочий и правовых методов воздействия, и в объеме их осуществления. Если ведомственный контроль является чисто внутренним контролем и может касаться разных сторон деятельности подчиненного субъекта, то надведом-ственный контроль, как правило, касается конкретной функции или определенной стороны управленческой деятельности.

По правовым последствиям отраслевой контроль и надведом-ственный контроль также имеют ряд отличий. Если отраслевой контроль может ограничиваться мерами административно-организационного воздействия, то при надведомственном контроле контролирующий орган может применять принудительные меры, или же обращаться с представлением результатов контроля в соответствующие государственные органы, уполномоченные применять определенные меры воздействия. В Украине построение системы контроля в сфере государственного управления происходит путем развития сложных и разветвленных систем надведом-ственного контроля. Задание таких систем контроля состоит в обеспечении решений комплексного характера, касающихся нескольких или многих отраслей управления, или реализации отдельных функций управления. Поэтому данный вид контроля не связан с административной подчиненностью субъектов.

Правовой основой надведомственного контроля является Конституция Украины и законодательные акты, которые выделяют функцию контроля как один из основных видов деятельности государственных органов.

Следует отметить, что в основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии. Если мы рассматривали отраслевой и надведомственный контроль, руководствуясь характером взаимоотношений между субъектом контроля и подконтрольным объектом, то не менее важно в основу выделения видов контроля положить содержание контроля или направления его осуществления. Соответственно, выделяется финансовый, банковский, налоговый контроль, контроль за исполнением управленческих решений и др.

Финансовый контроль осуществляется за расходованием средств и материальных ценностей, их сохранением, состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, получающих средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов. На основании ревизий и проверок производится глубокий анализ, который дает возможность представлять предложения по устранению выявленных недостатков и нарушений и их предотвращению в дальнейшем. При проведении финансового контроля руководствуются Конституцией Украины, Законом Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе», актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины.

Важное место в сфере государственного управления занимает банковский контроль, который осуществляется Национальным банком Украины в сфере кредитно-денежных отношений.

Одним из видов государственного контроля, находящимся в стадии формирования, является контроль за соблюдением антимонопольного законодательства по защите интересов предпринимателей и добросовестной конкуренции. Правовым обеспечением этого вида контроля являются Законы Украины «О защите экономической конкуренции» и «Об Антимонопольном комитете Украины». В соответствие с этими законами приведена вся нормативная база: решения Правительства Украины, центральных органов исполнительной власти, регулирующие отношения в этой сфере.

Конкретизация функций такого вида контроля в практической деятельности может быть сведена к противодействию монопольным посягательствам со стороны отдельных производителей, соблюдению законов о демонополизации субъектов хозяйствования, подготовке рекомендаций Правительству или органам законодательной власти на основе детального анализа производственных процессов контроля за проведением приватизации и разгосударствления, контроля за соблюдением законодательства о банкротстве, где речь идет о принятии своевременных решений относительно переориентации или ликвидации убыточных производств или даже отдельных отраслей.

Принимая во внимание сложную ситуацию в сфере экономики Украины, важное значение приобретает таможенный контроль. Такой вид контроля существует во всех странах, но наши условия налагают на него свои особенности, более жесткие подходы к объемам при вывозе за пределы таможенной территории Украины и ввозе на нее товаров и других предметов.

Отдельное место в системе контроля занимает статистический контроль, который вместе с тем может использоваться при осуществлении других видов контрольной деятельности.

Правовое обеспечение системы контроля в сфере государственного управления состоит из массива законодательных актов, регулирующих отдельные виды контроля. В то же время нет единого акта, который охватывал бы все звенья деятельности государства по осуществлению контрольных полномочий. Такой акт необходим, и им мог бы стать Закон Украины «О государственном контроле в сфере исполнительной власти». В содержание этого акта необходимо включить основные принципы и направления осуществления этой важной функции государства. Его принятие дало бы возможность сформировать правовые основы целостного механизма осуществления контроля органами всех ветвей государственной власти.

Контроль, который осуществляют другие государственные органы относительно органов исполнительной власти, является внешним. К такому виду контроля относятся: президентский, парламентский, судебный. В этих видах государственного контроля едины цель и объект контроля, деятельность органов исполнительной власти. Перед ними стоят различные задания, разными являются формы и методы контроля, а также последствия его осуществления.

22.3. Организационно-структурное обеспечение государственного контроля в сфере исполнительной власти

Субъекты контроля в сфере государственного управления отличаются как по своему правовому положению, так и по структуре и формам деятельности.

Контроль в сфере государственного управления в той или иной мере осуществляют все органы исполнительной власти. Однако содержание контрольной деятельности, объем, формы, методы и собственное предназначение имеют у разных субъектов значительные отличия. Для одних органов контроль является основной деятельностью, для других — элементом при исполнении основных функций. Поэтому контроль в сфере управления осуществляется как специальными органами контроля, так и органами общей компетенции.

Статьей 116 Конституции Украины предусматривается осуществление контроля Кабинетом Министров Украины в соответствии с его полномочиями как высшего органа в системе органов исполнительной власти. Однако сам механизм такого контроля отсутствует. Речь идет о необходимости создания специального органа контроля на уровне центральных органов исполнительной власти.

Президентский контроль в Украине осуществляется с помощью специального Контрольного управления в составе Администрации Президента Украины. По поручению Президента Украины Контрольное управление проводит проверки выполнения органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины. По итогам таких проверок, результаты которых доводятся до ведома Президента, принимаются соответствующие решения.

Следует отметить, что соответствующие контрольные структуры существуют и в других государствах. Так, в России функционирует Контрольное управление президента Российской Федерации. В положении об этом органе отмечается, что Контрольное управление осуществляет свою деятельность в соответствии с планами контрольных проверок, утверждаемыми президентом России, а также руководителем администрации президента России. Конституция Беларуси в статьях 129 и 130 предусматривает создание Комитета государственного контроля. Его задача состоит в осуществлении государственного контроля за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов президента, парламента, правительства и других государственных органов, которые регулируют отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

В Украине создается сложная система органов контроля, которые имеют различные организационные формы и правовое положение в системе органов исполнительной власти. Ведущее место среди них принадлежит функциональным центральным органам, для которых контроль является основной функцией по отношению к подчиненных в административном порядке государственных органов и организаций. Они имеют право принимать, в пределах своей компетенции, обязательные для министерств, иных центральных органов исполнительной власти, предприятий и организаций акты, давать обязательные для исполнения указания.

В этой группе субъектов контроля следует отметить Антимонопольный комитет Украины. Это — центральный орган исполнитель ной власти, который обязан обеспечивать в соответствии со своей компетенцией контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, защиту интересов предприятий и потребителей от его нарушения.

Основными задачами Антимонопольного комитета является осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, защита интересов предпринимателей и потребителей, содействие развитию добросовестной конкуренции во всех сферах экономики. В систему антимонопольных органов входят Антимонопольный комитет в составе председателя и десяти государственных уполномоченных и территориальные отделения, создаваемые Антимонопольным комитетом. Деятельность этой важной для формирования рыночных отношений контрольной системы регулируется Законом Украины «Об Антимонопольном комитете» и Положением о территориальных отделениях Антимонопольного комитета Украины.

Из властных полномочий, которыми наделен Антимонопольный комитет в пределах своей компетенции для реализации контрольных функций, следует выделить право получать материалы, необходимые для решения вопросов, отнесенных к компетенции органов Антимонопольного комитета. Однако, контроль органов Антимонопольного комитета на сводится только к анализу отчетов, статистических и других документальных данных. Они не дают полной картины состояния и связей их с другими явлениями, которые могут повлиять на них. Поэтому необходимо объединять разные формы контроля. Такая возможность объединения выражается в праве беспрепятственного посещения государственными уполномоченными предприятий, учреждений, организаций с целью ознакомления с документами и другими материалами, необходимыми для проверки. Комплексное изучение результатов, полученных в ходе контроля, дает возможность проанализировать причины нарушений антимонопольного законодательства, правил конкуренции, прав и интересов предпринимателей.

Правовым последствием по итогам контрольной деятельности Антимонопольного комитета, государственных уполномоченных, административных коллегий и председателей территориальных отделений комитета могут быть распоряжения или постановления, обязательные для исполнения. Соответствующее постановление принимается органами Антимонопольного комитета по вопросам принудительного разделения монопольных образований, а также при наложении штрафов на предпринимателей за нарушение антимонопольного законодательства.

В числе государственных комитетов с функциями межотраслевого контроля следует также назвать Государственный комитет статистики.

В связи с распространением употребления таких понятий, как «государственный надзор» и «государственный контроль» необходимо остановиться на них более детально.

В Декрете Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре за соблюдением стандартов и правил и об ответственности за их нарушение» (ст. 1) приведены значения этих терминов. Государственный надзор тут рассматривается как деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по контролю за соблюдением предпринимателями стандартов, норм и правил при производстве и выпуске качественной продукции. Однако такое значение термина «надзор» мало чем отличается от контроля, который осуществляется другими органами. Можно утверждать, что в современной литературе и законодательстве четкого разграничения в понятиях контроля и надзора почти не существует. Хотя его и можно провести. Оно состоит в ширине сферы, охватываемой контролем и надзором, а также специфике методов и форм влияния.

Одной из важных организационных форм осуществления контроля являются государственные инспекции. Это — специальные органы в системе государственного управления, осуществляющие надведомственный контроль, а сфера их деятельности и властные полномочия распространяются на субъекты, независимо от их ведомственной подчиненности.

Отметим, что в Украине достаточно интенсивно происходит формирование института государственных инспекций. При этом на практике и в законодательстве термин «государственная инспекция» используется не только относительно контрольных органов с надведомственными полномочиями, но и относительно органов, осуществляющих внутриведомственный контроль, либо вообще не носящих инспекционный характер. Такие органы с надведомственнои функцией контроля и властными полномочиями в некоторых случаях называются службами, управлениями.

Создаваемые государственные инспекции по надзору в отдельных отраслях управления отличаются порядком их создания, правовым положением и полномочиями. В Украине действуют государственные инспекции, непосредственно подчиненные Кабинету Министров Украины или являющиеся структурными подразделениями министерства: в ранге управления, отдела, отдельной службы при центральном органе исполнительной власти.

При создании контролирующего государственного органа следует руководствоваться потребностями органа, в составе которого или при котором он будет действовать, объемом его контрольных полномочий, подконтрольными субъектами. Специализация создаваемых государственных инспекций разнообразна и определяется потребностью практики в контроле в определенной отрасли управления.

В поисках наиболее целесообразной подчиненности каждой государственной инспекции для обеспечения максимальной эффективности ее деятельности следует сопоставлять функции ведомства, в составе которого находится инспекция, с функциями самой инспекции как части целого. Со временем практика сможет дать ответ на вопросы, либо правильно объединить различные функции в одном органе, насколько они совместимы, и могут ли при таком объединении возникать расхождения государственных и ведомственных интересов. Учитывая возможность возникновения таких коллизий, и с целью избежания ведомственного подхода в действиях государственных инспекций, они должны быть выведены из состава министерства или ведомства.

Такой подход следует использовать именно теперь, когда происходит интенсивный процесс формирования систем государственных инспекций в разных отраслях управления, в частности, для сведения параллельных функций к необходимому минимуму. Так, например, осуществлять экологическую экспертизу, кроме Министерства окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины, имеют право Государственный комитет по земельным ресурсам, Комитет водного хозяйства Украины, Министерство здравоохранения, Комитет Украины по вопросам геологии и использования недр. При реализации такого права речь может идти не только о дублировании, что не всегда плохо, поскольку результаты экспертизы разных ведомств можно проанализировать для воссоздания действительного состояния, но и о столкновении разных интересов как самих ведомств, так и территорий .или предприятий. Независимость государственных инспекций от ведомственного влияния гарантируется их организационной самостоятельностью, назначением руководителя и утверждением положения Кабинетом Министров Украины. Так, например, Главный государственный инспектор ветеринарной медицины Украины назначается на должность Кабинетом Министров Украины.