Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник
| Вид материала | Литература |
- Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года («Российская газета», 1993,, 144.85kb.
- В г. Пыть-Ях Специальность: Государственное и муниципальное управление Административное, 25.87kb.
- Союза Советских Социалистических республик. М., 1988. Гл. 2, 20, 21. Конституция Основной, 541.48kb.
- Темы дипломных работ по дисциплине «Административное право» Административное право, 73.8kb.
- Тематическое планирование уроков литературы в пятых классах. Учебник «Литература» (учебник-хрестоматия), 93.93kb.
- Перечень вопросов по дисциплине: “Административное право”, 25.05kb.
- Программа дисциплины «Административное право» Для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1439.95kb.
- Вопросы к экзамену по дисциплине «Административное право», 61.94kb.
- Конституция Российской Федерации от 12. 12. 1993 г. // Российская газета. 1993., 198.37kb.
- Ii. Административное право, 60.56kb.
Литература:
- Конституция РФ 12.12.1993 г.
- Административное право. Учебник. Под ред. Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной. М., 2008.
- Административное право. Уч. пособие. Под редакцией Л.Л. Попова. М., 2002.
- Бахрах Д.Н. Административное право России. Уч. пособие. М., 2000.
- Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
- Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. Государство и право, 1997, № 3.
- Бельский К.С, Попов Л.Л. Курс административного права и процесса. Государство и право, 1999, № 10.
- Исполнительная власть в Российской Федерации. Под ред. И.Л. Бачило. М., 1998.
- Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.
- Петухов В.Н. Исполнительная власть в Российской Федерации. Государство и право, 1999, № 7.
- Рыжов B.C. К судьбе государственного управления. Государство и право, 1999, № 2.
- Салищева Н.Г. Исполнительная и судебная власти: соотношение и взаимодействие. Государство и право, 2001, № 1.
- Сомов М.Д. Разделение власти: российский федеральный аспект. М., 1998.
- Россинский Б.В. Административное право России. Практикум. Учебно-методическое пособие. М, 2006.
- Министерства и ведомства. Уч. пособие. М., 2008.
- Публичные услуги и право. Научно-практическое пособие. Под ред. Тихомирова Ю.А. М.,2007.
- А.М. Тарасов. Государственный контроль в России. Монография. М., 2008.
- Старилов Ю.Н. Административное право. Часть 1. Воронеж, 1998 г.
- Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
- Рольф Штобер. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок. М., 2008.
-
ПРОБЛЕМА ПРАВОИСПОЛНЕНИЯ
ПРИ ПРИМЕНЕНИИ НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
М.Е. ТРУФАНОВ
Труфанов М.Е., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского государственного технического университета, кандидат юридических наук, доцент.
Правоисполнительные действия касаются нормативной основы административно-правового регулирования и состоят не только в распространении сходной нормы на аналогичный жизненный случай, но и в решении юридического дела в соответствии с общими началами и смыслом административного законодательства. В области применения норм административного права А.П. Коренев справедливо отметил, что необходимость толкования-разъяснения в большинстве случаев обусловлена потребностью внесения корректив в практику применения административно-правовых норм, неясностью, неполнотой, неточностью норм <*>.
--------------------------------
<*> Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978. С. 102.
В условиях стремительно изменяющегося административного законодательства и появления новых общественных отношений проблема пробелов в административном праве сегодня является актуальной. В юридической литературе выделяются два вида пробелов: когда определенные общественные отношения по ряду причин находятся вне рамок правового регулирования; и пробелы, возникающие только в области, регулируемой правом, и лишь в отношении фактов, находящихся в сфере правового регулирования <*>. Первый вид пробелов может быть восполнен только самим правотворческим органом, второй образует проблему его преодоления правоприменителем. Во всех случаях субъекты правоприменительной деятельности не имеют права подменять законодателя, что является нарушением принципа законности.
--------------------------------
<*> Алексеев С.С. Общая теория права. Свердловск, 1996. Вып. 4. С. 53.
Молчание законодателя по поводу конкретного общественного отношения или их группы либо регулирование отношений исключительно в общей форме уполномочивает правоприменителя на конкретизацию данной нормы или решение дела по собственному усмотрению. Законодатель не может предусмотреть все возможные случаи совершения административных действий, поэтому определенный круг общественных отношений преднамеренно регулирует с поправкой на усмотрение <*>. Более того, полномочия по использованию правоприменителями административного усмотрения или конкретизации общей нормы могут содержаться как непосредственно в тексте нормы, так и следовать из ее смысла.
--------------------------------
<*> Коренев А.П. Толкование и применение норм советского административного права // Советское государство и право. 1971. N 1. С. 46 - 53; Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. Изд-во ЛГУ, 1973; Лазарев Б.М. Компетенция органа государства // Советское государство и право. 1968. N 11. С. 33; Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права, 2001. N 10; Пашкова О.А. Судебное доказывание и усмотрение суда в гражданском процессе // Государство и право. 2000. N 2.
В теории права существует точка зрения, что пробела в праве нет и в том случае, когда законодатель косвенно либо прямо уполномочивает правоприменителя на решение дела по усмотрению, но с данной позицией согласиться нельзя. Так, исходя из имеющихся определений понятия "усмотрение" в юридической литературе, представляется правильным сделать вывод, что усмотрение в широком смысле включает в себя, помимо конкретизации субъективных прав и обязанностей, применение права на основе свободного выбора одного из нескольких вариантов решения; применение права, основанного на наличии в норме общих формулировок: "имеет право", "уполномочен", "целесообразно"; и институт аналогии, являющийся наиболее распространенным средством преодоления пробелов.
Пробелом в административном праве может считаться не только неполное или частичное отсутствие законодательного закрепления ряда общественных отношений, но и недостаточное закрепление на законодательном уровне механизма их реализации <*>. До тех пор, пока на законодательном уровне не будут ликвидированы пробелы в законодательстве, субъекты правоприменения применяют институт аналогии с целью их преодоления.
--------------------------------
<*> Ярким подтверждением позиции о возможности применения органами исполнительной власти института аналогии свидетельствует позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 14 января 2000 г. N 4-О. Рассмотрев правоприменительную практику в сфере валютного законодательства, а именно порядок взыскания с юридических лиц штрафов по решениям органов валютного контроля, Конституционный Суд дал разъяснение о возможности органам валютного контроля применения по аналогии ст. ст. 268 и 285 КоАП РСФСР, касающихся сроков, формы и порядка обжалования и исполнения таких решений до того момента, пока данные вопросы не будут урегулированы законодателем // Вестник ВАС РФ. 2000. N 5.
В административном праве вопрос о применении института аналогии на законодательном уровне не решен потому, что отсутствует как прямое разрешение применения аналогии, так и ее запрет. С точки зрения теории права, в любых сферах юридической ответственности, в том числе и административной, применение аналогии является недопустимым. В Кодексе РФ об административных правонарушениях содержится исчерпывающий перечень видов административных наказаний и общих положений административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение. Следовательно, применение аналогии запрещается при отсутствии конкретного состава правонарушения и применении к нему сходной нормы, предусматривающей сходный (аналогичный) состав. Здесь вопрос не поддается обсуждению. Остался не окончательно решенным вопрос в административном законодательстве о случаях, разрешающих применение аналогии в правонаделительной (оперативно-распорядительной сфере): насколько данное положение является допустимым в вопросах функционирования исполнительной и муниципальной власти. Если посмотреть абстрактно, то общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, так же, как иные общественные отношения, стремительно развиваются, их становится все больше. Зачастую сам законодатель не успевает за ними. Имеют место случаи, когда законодатель допускает (или предусматривает) регулирование ряда административных отношений путем применения усмотрения, которое включает применение института административного прецедента.
Субъекты административной власти посредством установления общих и типовых правил поведения во многих сферах жизни обеспечивают их соблюдение своей властной силой. В зависимости от полноты нормативно-правового обеспечения всю сферу государственного управления можно условно разделить на статическую и динамическую области. Статическая - основательно урегулирована нормами права и характеризуется устойчивостью, определенностью и относительной последовательностью. В динамической области реальные, практические отношения между субъектом и объектом управления не имеют постоянных, формализованных регуляторов и строятся в большинстве своем на прецедентной основе.
Правовое регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все, даже в сфере государственного и муниципального управления. Ни один законодатель, как бы оперативно он ни реагировал на вновь возникающие общественные отношения, не может точно предвидеть, какое именно законодательство потребуется в перспективе. Состояние разрыва между правом необходимым и правом наличным, когда отношения стремительно усложняются и развиваются, а право остается на месте, является характерным для динамической части государственного управления.
В условиях реформы исполнительной и муниципальной власти эта часть государственного управления является довольно емкой и постоянной по следующим причинам:
- законодательство, регламентирующее несуществующие отношения, устаревает;
- отсутствуют некоторые процедурные правила, делающие невозможным применение материальных норм;
- многие существующие общественные отношения наполняются новым содержанием;
- появляются новые, ранее не существовавшие общественные отношения, а также новые виды правонарушений.
Практически невозможно правовыми нормами урегулировать все, что даже действительно необходимо в определенный момент. В сфере правоприменения, обширной по своим масштабам, это особенно актуально. Так, сельскохозяйственное производство, в отличие от промышленности, урегулировано менее строгими технологическими параметрами. Более того, здесь необходимо считаться с природными и местными условиями и принимать решения, считаясь с ними.
Когда не действуют, по каким либо причинам, правовые стимулы и правовые ограничения - действуют неправовые. Другими словами, если социальная функция не выполняется нормально (официально), она будет выполнена иначе, ввиду своей объективности. В таком положении обеспечение регулирования общественных отношений, оказавшихся вне действия законодательства, осуществляется следующими возможными средствами:
- в сфере бизнеса - обычаи делового оборота, под которыми понимаются широко применяемые в какой-либо области предпринимательской деятельности правила поведения, не предусмотренные законодательством, независимо от того, зафиксированы они в каком-либо документе или нет;
- в гражданско-правовой сфере допускается применение контракта. Заинтересованные субъекты при отсутствии соответствующего законодательства заключают между собой договор, предусматривающий их права и обязанности, а также ответственность за невыполнение своих обязательств;
- в сфере государственного и муниципального управления - административный прецедент, под которым понимается письменное или устное решение, принятое компетентным субъектом, с учетом обстановки в режиме усмотрения, и ставшее образцом для последующего применения в достижении поставленной цели.
Под понятие административного прецедента нельзя подводить желания и привычки администрировать вне закона, ссылаясь при этом на необходимость, целесообразность, исключительность, общественные интересы. Властные решения прецедентного характера порой являются самым оперативным средством решения проблемных задач в сфере управления, и, на наш взгляд, достаточно оснований для того, чтобы признать, что прецедент в процессе позитивного правоприменения в современных условиях и в ближайшем будущем - необходимый способ обеспечения регулирования динамической области государственного и муниципального управления.
О ПОНЯТИИ И КЛАССИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ
КАК СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ПУБЛИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И.М. МАШАРОВ
Машаров И.М., директор филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права в г. Кирове, доктор педагогических наук.
Понятие "административный орган" в административно-правовой литературе не используется. В качестве властвующих субъектов, осуществляющих государственное управление, в науке административного права называются органы государственного управления и органы исполнительной власти. При этом не проводится четкого разграничения между органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. Очевидно, что государственно-управленческая деятельность осуществляется не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами, в том числе государственными учреждениями. Однако система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены. Не исследован правовой статус указанных государственных органов и учреждений и в науке административного права.
В этой связи представляется, что в целях отграничения субъектов, осуществляющих административно-публичную (управленческую) деятельность, от органов, осуществляющих законотворчество и правосудие, следует ввести в понятийный аппарат административно-правовой науки понятие "административный орган". Федеральный законодатель в некоторых федеральных законах уже использует данное понятие. В частности, в параграфе 2 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ употребляется понятие "административные органы", в качестве которых рассматриваются государственные органы и органы местного самоуправления (административные комиссии), имеющие право принимать решения о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.
Под административным органом, с нашей точки зрения, следует понимать созданную в установленном законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также назначенное на должность (избранное) в установленном законодательством порядке публичное (государственное или муниципальное) должностное лицо, которые осуществляют (осуществляющее) административно-публичную деятельность и наделены соответствующими властно-публичными полномочиями нормотворческого, распорядительного и (или) охранительно-защитного характера.
В целях унификации рассматриваемого понятия и возможности его универсального использования в нормативных правовых актах, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности, рамками данного понятия, с нашей точки зрения, следует охватывать не только собственно государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения и публичных должностных лиц.
Определим основные признаки административного органа, отличающие его от иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и муниципальных организаций, негосударственных организаций и иных лиц.
1. Административный орган - это организация или должностное лицо, действующие от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях реализации общих (публичных) интересов Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.
2. Административный орган функционально создается для осуществления административно-публичной деятельности внутренней и (или) внешней направленности и имеет собственную компетенцию (круг вопросов ведения) в сфере этой деятельности.
3. Административный орган наделяется необходимыми ему для реализации имеющейся у него компетенции властно-публичными полномочиями нормотворческого, распорядительного и (или) охранительно-защитного характера. Под властно-публичными полномочиями административного органа, с нашей точки зрения, следует понимать имеющиеся у него права по изданию (принятию) нормативных и индивидуальных правовых актов и по совершению властных юридически значимых действий, влекущих правовые последствия для других субъектов, в том числе не подчиненных этому органу организационно.
4. Административный орган осуществляет в пределах предоставленной ему компетенции административно-публичную деятельность посредством использования специальных административно-правовых методов.
Все административные органы, функционирующие в настоящее время в России и осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, с нашей точки зрения, могут быть классифицированы на виды по следующим основным критериям.
1. В зависимости от места в механизме публичной власти и особенностей организационно-правовой формы.
1.1. Органы исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.
1.2. Органы государственного управления, не входящие в систему органов исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.
1.3. Иные государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, но осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.
1.4. Государственные должностные лица, не состоящие в штате каких-либо государственных органов и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.
1.5. Государственные учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению внешней административно-публичной деятельности.
1.6. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.
1.7. Должностные лица местного самоуправления, не состоящие в штате органов местного самоуправления и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.
1.8. Муниципальные учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению внешней административно-публичной деятельности.
2. В зависимости от выполняемых функций в механизме административно-публичной деятельности, то есть от видов этой деятельности.
2.1. Административно-распорядительные органы - это органы, осуществляющие преимущественно внешнюю административно-распорядительную деятельность. Например, органы социальной защиты, регистрационные органы, местные администрации.
2.2. Административно-наблюдательные (контролирующие, надзорные) - это органы, осуществляющие преимущественно функции административного наблюдения (контроля, надзора). Например, различные государственные инспекции, налоговые органы, органы Федерального казначейства, Счетная палата РФ, органы государственного санитарно-эпидемиологического и пожарного надзора.
2.3. Административно-охранительные - это органы, осуществляющие преимущественно функции охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности, борьбы с административными правонарушениями и преступлениями. К таким органам относятся, например, органы внутренних дел, юстиции, прокуратуры, государственной безопасности, госнаркоконтроля, административные комиссии, рассматривающие дела об административных правонарушениях.
2.4. Административно-защитные органы - это органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции административной защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц. Примерами таких органов являются, в частности, различные апелляционные комиссии, образуемые в системе органов исполнительной власти для рассмотрения жалоб физических и юридических лиц, Уполномоченный по правам человека в РФ.
2.5. Административно-арбитражные органы - это органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции разрешения в административном порядке споров и разногласий, возникающих между физическими и (или) юридическими лицами или между административными органами. К числу таких органов можно отнести различные согласительные комиссии, образуемые в системе исполнительной власти для разрешения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти, отдельные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие указанные функции, например, Федеральную энергетическую комиссию, Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Подразделение административных органов на виды по указанному критерию является достаточно условным, поскольку многие административные органы в соответствии со своим правовым статусом осуществляют различные виды внешней административно-публичной деятельности, некоторые из которых являются для них основными, другие - дополнительными. Например, основными функциями для органов внутренних дел являются борьба с преступлениями и административными правонарушениями. В то же время указанные органы осуществляют административно-распорядительную и административно-наблюдательную деятельность, в частности, выдают специальные разрешения (лицензии) на приобретение, хранение и ношение огнестрельного оружия, на осуществление частной детективной и охранной деятельности и при этом контролируют соблюдение физическими и юридическими лицами лицензионных требований и условий.
3. В зависимости от порядка разрешения подведомственных административным органам вопросов.
3.1. Единоначальные органы - это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются единолично руководителями этих органов с принятием (изданием) соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов. В качестве примеров таких органов можно назвать федеральные министерства, федеральные службы, органы прокуратуры, управления и департаменты в субъектах РФ, государственных должностных лиц, в частности Президента РФ, президентов республик в составе РФ, губернаторов (глав администраций) в других субъектах РФ.
3.2. Коллегиальные органы - это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов. Примерами таких органов являются Правительство РФ, правительства субъектов РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, избирательные комиссии, административные комиссии.
4. В зависимости от территориальных границ, в пределах которых действуют административные органы.
4.1. Федеральные административные органы - это органы, которые образуются на федеральном уровне публичной власти, осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах всей территории Российской Федерации; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. В числе федеральных административных органов можно назвать Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры, органы военного управления.
4.2. Административные органы субъектов РФ - это органы, которые образуются на уровне публичной власти субъектов РФ, осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах территории соответствующих субъектов РФ; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. В качестве примеров таких органов можно, в частности, привести Правительство субъекта РФ, министерства, департаменты, управления и другие органы исполнительной власти субъектов РФ.
4.3. Административные органы муниципальных образований - это органы, которые образуются на уровне местной публичной власти (местного самоуправления), осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах территории соответствующих муниципальных образований; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. К указанным органам относятся, например, местные администрации, административные комиссии.
5. В зависимости от временного периода (срока), в рамках которого действуют административные органы.
5.1. Административные органы, образуемые для решения постоянно существующих задач в сфере внешней административно-публичной деятельности без ограничения срока их функционирования. К числу таких органов можно отнести Правительство РФ, федеральные министерства, органы прокуратуры.
5.2. Административные органы, образуемые для решения временно возникающих задач в сфере внешней административно-публичной деятельности, функционирующие только в соответствующий период до окончания решения этих задач. К таким органам относятся, например, различные ведомственные и межведомственные комиссии, образуемые в системе исполнительной власти для координации решения временно возникающих вопросов государственного управления, комиссии по расследованию аварий и катастроф на транспорте и т.п.
Представляется необходимым дальнейшее научное исследование проблемы административных органов в целях четкого законодательного закрепления их системы и организационно-правовых форм, совершенствования правового регулирования их деятельности.