Административное право украины

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 27 28 29 30 31 32 33 34 ... 89

В наиболее общем виде экономика определяется как системный хозяйственный комплекс, состоящий из взаимосвязанных и взаимозависимых звеньев, во-первых, общественного производства, во-вторых — распределения и в-третьих — обмена произведенного продукта в масштабах всего государства.

Экономика является сложной полиструктурной системой, которая функционирует с целью удовлетворения материальных потребностей общества. Основными составными этой системы являются отрасли, подотрасли и их комплексы.

Термин «отрасль экономики» закреплен на законодательном уровне и встречается почти во всех нормативных актах, регулирующих взаимоотношения государства с экономической сферой.

Составными элементами экономической системы Украины являются: промышленность, энергетический комплекс, агропромышленный комплекс, строительный комплекс, транспорт и дорожное хозяйство, связь, жилищное хозяйство, бытовое обслуживание населения, сфера использования и охраны природных ресурсов, сфера оборота финансовых ресурсов и т. п.

25.2. Функции и задачи государственного управления экономикой

Основной целью государственного регулирования экономики является выполнение задач, оказывающих содействие организации рынка, рыночно-конкурентных отношений, достижение экономических, политических, социальных и фискальных целей, направленных на поддержку и обеспечение рыночного порядка в стране, корректирование распределения ресурсов с целью влияния на хозяйственную структуру и структуру национального продукта.

К задачам государственного регулирования экономики Украины в условиях ее перехода к рыночному отношению относятся:

— обеспечение справедливого налогообложения;

— оказание содействия оптимальному ограничению суммы налогов, которые взимаются с предприятий, без резкого уменьшения доходной части бюджета;

— активизация производства товаров народного потребления с помощью экономических рычагов;

— обеспечение рационального природопользования;

— обеспечение социальной защиты населения;

— обеспечение сбалансированности всех отраслей хозяйственного комплекса;

— обеспечение повышения уровня занятости населения;

— стимулирование развития ресурсе- и энергосберегающих производств;

— защита экономических интересов украинской экономики, отечественного товаропроизводителя;

— поощрение конкуренции;

— ограничение монополизма;

— оказание содействия удовлетворению первоочередных потребностей населения в товарах и услугах;

— создание разветвленной инфраструктуры и т. п.

Функции можно определить как основные направления деятельности субъекта, осуществление которых приводит к достижению целей деятельности.

Необходимость решения указанных задач обусловливается такими факторами:

— необходимостью чрезвычайных мер, направленных на финансовое оздоровление хозяйства;

— необходимостью адаптации экономики и системы управления;

— необходимостью проведения активной социальной политики с целью смягчения экономических последствий изменения системы хозяйствования;

— необходимостью проведения структурной политики;

— необходимостью проведения антимонопольной политики.

В частности, серьезную обеспокоенность вызывает недостаточная защищенность прав человека в условиях перехода к рынку, необходимость определенной адаптации значительной прослойки населения (пенсионеров, работников невысокой квалификации и т. п.).

В целом можно сделать вывод, что вмешательство государства в рыночные отношения необходимо и оправдано — если речь идет о разумных пределах.

Вместе с тем нельзя игнорировать и то обстоятельство, что весьма активное и продолжительное вмешательство государства в экономику может быть вредным. В особенности, если такое вмешательство является многолетней, стойкой традицией и основывается на монополии государственного управления. Кроме того, необходимо постепенно суживать сферы административно-правового управления экономическими отношениями и изменять формы государственного влияния на связи субъектов, ведущих хозяйство.

Исходя из этого, следует обратить внимание на такое явление, как монополизм государственного управления.

В литературе неоднократно отмечалось, что условием создания и функционирования рынка является преодоление монополизма производителей, предпосылкой чего, в свою очередь, служит конкуренция, экономическое соревнование.

С этим, безусловно, следует согласиться. Вместе с тем, кроме монополизма производителей, при системе хозяйства, основывающейся на государственной собственности на средства производства и соответственно — на монопольной системе управления производством, распределением и перераспределением материальных благ, возникает монополизм особого рода — монополизм на управление или монополизм государственного управления экономикой.

Интересно, что этот особый вид монополизма породил и особый вид конкуренции. Это не конкуренция между товаропроизводителями за то, чтобы произвести товаров больше и лучшего качества, а конкуренция между ведомствами за капитальные вложения, за дополнительные средства и фонды. В условиях государственной монополии на организацию управления, планирования и т. п. предприятия-производители соревнуются не за покупателя товаров и услуг, а за то, чтобы органами государственного управления был установлен невысокий план, а также высокие цены, которые разрешают при минимальной производственной и коммерческой активности выполнить поставленную задачу. Вследствие такой конкуренции между производителями, возникает еще один противоестественный вид конкуренции, характерный для ситуации, когда «рынок» работает не на потребителя, а на производителя. Это — конкуренция между покупателями товара, продукции и между потребителями услуг.

Безусловно, такой вид «конкуренции» не может считаться нормальным.

Попытки преодолеть монополизм управления экономикой или во всяком случае смягчить его отрицательные последствия в истории Советского государства осуществлялись неоднократно, причем не только в периоды «реформации», но и в так называемые, «застойные времена».

В частности, неоднократно говорилось о необходимости расширения прав хозяйствующих субъектов. Для того, чтобы смягчить централизацию управления (то есть, фактически, хотя бы немного уменьшить монопольные начала в этой сфере), в свое время были созданы хозяйственные системы.

Однако само по себе включение управленческого аппарата в состав хозяйственных систем ничего практически не дало, разве что деятельность органов управления систем начали причислять к производственно-хозяйственной.

Указанная проблема обострялась тем, что монополизм государственного управления, объединенный с делегированием государством тех или других полномочий определенным государственным органам, соединялся с коллизией «узковедомственных» и «местнических» интересов, которые не мог преодолеть и «политический подход» к решению хозяйственных вопросов.

В середине 80-х годов шел поиск путей выхода из сложившейся ситуации, но следует отметить, что и широкомасштабный экономический эксперимент, и введение «полного хозяйственного расчета», и ряд мер, направленных на повышение качества продукции, и усовершенствование структуры управления, и попытка соединить централизованное управление с расширением самоуправления не дали желаемого результата.

Унаследованная политическая система, сам тип управления делали невозможными кардинальные реформы по преодолению старых основ деятельности государства в этой сфере. Не оправдались общественные ожидания результатов государственного управления и реформ в этой сфере, что обусловливалось недостаточной последовательностью осуществляемых мероприятий. В качестве таких недостаточно завершенных шагов можно привести, например, Закон СССР о государственном предприятии (объединении) 1987 года, на который возлагалось немало надежд, но который так и не повлиял существенным образом на правовое положение предприятий.

Причиной этих неудач, по нашему мнению, является то, что при сохранении центральных органов государственного управления экономикой (то ли в масштабах СССР, как это было раньше, то ли в масштабах Украины или даже в масштабах отдельных регионов или отдельных областей) сохраняется монополия управления. Причем эта монополия сохраняется независимо от того, реализуются ли властные полномочия непосредственно министерством, или они делегированы органу министерства, ведомства определенного регионального уровня.

По нашему мнению, преодоление монополизма государственного управления может осуществляться в двух направлениях. Одно из них связано с плюрализмом субъектов предпринимательской деятельности, расширением реальных прав государственных предприятий, созданием равных условий для предприятий (предпринимателей) всех форм собственности. Причем, если государственные предприятия требуют реального расширения прав, то для негосударственных предприятий необходимости в этом нет, поскольку они с самого начала должны быть свободны в определении круга своих прав в пределах действующего законодательства.

Другое направление преодоления монополизма управления экономикой состоит, по нашему мнению, в создании реальных альтернативных возможностей для конкуренции предприятий государственного и негосударственного секторов экономики, создании альтернативных систем материально-технического обеспечения, рынка ценных бумаг и ресурсов, изменении системы планирования государственного сектора экономики, изменении системы государственных заказов — переводе их на принцип установления реальных прав и обязанностей государственных органов-заказчиков и производителей.

Реализация целей и задач государственного управления осуществляется с помощью целой системы функций, то есть взаимосвязанной совокупности стандартизированных действий субъекта управления, которые нормативно регулируются и контролируются уполномоченными государственными и социальными институтами.

Функции государственного регулирования экономики — это та роль, которую выполняет государственный аппарат (управляющая система или ее элементы) для того, чтобы направить, организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного управления обнаруживается его сущность.

Функции государственного регулирования экономических процессов определяются с учетом тезиса о возрастании значения этой деятельности с точки зрения экономических и социальных последствий решений, которые принимаются.

Первая функция государственного регулирования в этой сфере состоит в анализе и оценке экономических процессов с целью выявления фактического состояния регулируемой экономической системы. Эта функция осуществляется путем систематического проведения мониторинга по данным статистики и непосредственного исследования экономических процессов на предприятиях, фирмах с учетом действия факторов рыночного и институционного регулирования. При этом используются первичные и производные показатели: валовый внутренний продукт, рентабельность, соотношение спроса и предложений, капитальные вложения и их структура, удельный вес убыточных предприятий, численность трудовых ресурсов, численность безработных и т. п.

Ко второй функции относится прогнозирование тенденций развития экономических процессов, которое основывается на их анализе. Разработка прогноза ожидаемых изменений состояния экономики на этом уровне ведется в два этапа. На первом — рассчитываются ожидаемые показатели при сохранении существующих внешних условий (конъюнктуры рынка и политики институционного регулирования), а также внутренних факторов (структурных и технологических изменений); на втором — с учетом возможных изменений. Каждый из прогнозов может сопровождаться оценкой возможных экономических и социальных последствий.

Третья функция — стратегическое планирование развития экономики. Ее целью является определение, обоснование и принятие решений по избранию приоритетных направлений положительного изменения динамики экономических процессов путем осуществления мероприятий антикризисного регулирования для обеспечения курса экономического роста в прогнозируемом периоде. Приоритетное значение здесь принадлежит таким направлениям, как приватизация, конверсия предприятий, то есть переориентация на выпуск продукции, пользующейся спросом, развитие информационных, инновационных и других инфраструктур.

Четвертая функция состоит в организации процессов экономического регулирования, то есть в разработке и усовершенствовании экономических механизмов. Экономические механизмы выражают экономическую технологию, то есть последовательность операций влияний на процессы в экономике.

Пятая функция — это реализация проектных решений, основной формой которой является разработка и утверждение программ введения новых хозяйственных механизмов и корректирование существующих. Процесс реализации этих решений с необходимым информационным, методическим, программным обеспечением после соответствующего утверждения вводится в действие. При этом анализируемая функция в порядке обратной связи служит основанием для контроля за процессом реализации решений и соответствующего корректирования первой функции — анализа и оценки экономики.

25.3. Методы государственного управления экономикой

Под методами государственного регулирования экономики понимают способы влияния государства в лице законодательных и исполнительных органов на сферу предпринимательства, инфраструктуру рынка, некоммерческий сектор экономики с целью создания или обеспечения условий их деятельности в соответствии с национальной экономической политикой. Относительно классификации методов регулирования экономики существует несколько точек зрения, например, распределение методов на административные и экономические, внеэкономические и экономические, административные и правовые и т. п.

Представляется целесообразным классифицировать методы по характеру влияния на экономические и внеэкономические.

Экономические методы предполагают использование средств государства (государственных финансов) и, в свою очередь, делятся на методы прямого и опосредствованного влияния государства на экономику.

К методам прямого влияния на экономику относится деятельность государства в границах государственного сектора. В условиях рыночной экономики это, в первую очередь, те области, которые вследствие низкой рентабельности не представляют интереса для частного капитала или требуют больших капиталовложений без надежды на быструю отдачу (фундаментальная наука, оборона). Сюда же можно отнести области, в которых частные инвестиции связаны с высокими рисками и дорогостоящими проектами (атомная энергетика, космос), а также области инфраструктуры и такие, которые производят нематериальные общественные блага (здравоохранение, образование). За счет средства государственного бюджета государство не только финансирует отдельные области хозяйства, но и поддерживает депрессивные области и предприятия, которым угрожает банкротство.

Среди методов прямого государственного влияния следует назвать такие, как:

— государственные заказы и контракты на поставку продукции;

— определение стратегических целей развития экономики, их отображение в индикативных планах, государственных программах;

— лицензирование операций по экспорту и импорту товаров;

— государственная поддержка программ, контрактов и заказов;

— установление нормативных требований к качеству и сертификации технологий и продукции.

Прямые методы государственного регулирования не предусматривают создания дополнительного материального стимула, не угрожают финансовыми убытками и опираются на силу государственной власти.

Методы косвенного влияния, наоборот, используют такие рычаги, с помощью которых влиянию подвержено поведение хозяйствующих субъектов, их интересы и стимулы. Это рычаги налоговой, кредитной, внешнеэкономической, валютной, амортизационной политики. Действие косвенных регуляторов является безадресным, имеет автоматический характер.

Эти методы определяют правила игры в рыночном хозяйстве. Сфера их применения в процессе развития рыночной экономики значительно расширяется.

Так, с помощью налоговой политики государство влияет на инвестиционную активность субъектов хозяйствования, поддерживает отдельные области, стимулирует или сдерживает развитие отдельных производств. Используя широкие возможности кредитной политики, государство влияет на развитие отдельных областей, влияет на инвестиционный процесс. Ценовая политика служит недопущению монополизма и т. п. При посредстве политики ускоренной амортизации государство регулирует ту часть прибыли, которая может быть освобождена от налогообложения и направлена на новые капиталовложения.

Единство прямых и косвенных экономических методов позволяет направлять экономические ресурсы на развитие перспективных отраслей. Поэтому важным в механизме регулирования является не только бюджетное финансирование, но и платежи в бюджет, которые осуществляются субъектами через налоги, льготы или санкции.

К внеэкономическим методам относятся такие, которые не требуют прямых расходов государственных средств и не создают дополнительных материальных стимулов. Они основываются на силе государственной власти и содержат меры запрета, разрешения или принуждения.

Эти методы предусматривают создание правовой базы, которая регулирует взаимоотношения субъектов экономических отношений. Любой субъект обязан придерживаться правил экономического поведения, установленных государством. Государство издает законы о защите прав собственности, ограничивает монополизм и некоторые виды экономической деятельности, пересекает недобросовестную конкуренцию и т. д.

Глава 26. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГУЛЯТОРНОЙ ПОЛИТИКИ В УКРАИНЕ - 26.1. Понятие, виды, содержание и правовое положение единой государственной регуляторной политики в Украине

Экономическая структура Украины коренным образом изменилась. Вместе с государственным сектором экономики вырос и развивается частный сектор товаропроизводства, сориентированный на самоуправляемые механизмы рыночной среды. Как свидетельствуют результаты социологического исследования, в сфере предпринимательства в Украине задействовано свыше 23 миллионов граждан, действует около 380 тысяч малых, свыше 33 тысяч средних и почти 11 тысяч больших предприятий.

В современных условиях приоритетное значение для развития предпринимательской деятельности в Украине имеет создание эффективных систем обеспечения выхода предприятий на рынок и свободной, добросовестной конкуренции в предпринимательстве. Государственное влияние на этот процесс зависит от многих факторов политического, экономического, социально-психологического характера. Поддержка экономической системы в эффективном состоянии предусматривает гибкую систему вмешательства государства в экономические процессы.

Развитие свободного предпринимательства на правовой основе в Украине началось в начале 90-х годов после принятия законов «О собственности», «О предпринимательстве», «О предприятии».

С принятием Конституции Украины и этих законов частная собственность, предпринимательская деятельность приобрели четкие правовые основы, но проблема развития свободного предпринимательства, в особенности в правовом поле, и сейчас остается острой и актуальной. В законодательном порядке было принято 32 Закона, 22 Постановления Кабинета Министров и 14 Указов Президента Украины, которые регламентируют предпринимательскую деятельность. В них было внесено около 1000 изменений и дополнений, которые часто или противоречили уже действующим нормам, или совсем их перечеркивали, что вносит путаницу, дезорганизацию в процесс нормального развития предприятия. С учетом этого возникла необходимость внедрения единой государственной регуляторной политики, которая положила бы конец этой путанице, на законодательном уровне дала бы возможность устранения внутренней противоречивости многочисленных ведомственных нормативных актов.

Основы единой регуляторной политики в сфере предпринимательства заложены Указами Президента «О некоторых мероприятиях по дерегулированию предпринимательской деятельности»от 23 июля 1998 года и «Об устранении ограничений, которые сдерживают развитие предпринимательской деятельности» от 3 февраля 1998 года, «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 12 мая 1998 г. На первом этапе эти Указы сыграли свою роль в уменьшении административного вмешательства в сферу предпринимательской деятельности. Тем не менее, они не сумели коренным образом изменить условия, характер регуляторной реформы в Украине. Поэтому возникла потребность создать новую, рыночную модель государственного регулирования. Государственная политика просто не имеет права отставать от изменений в рыночной системе, иначе она превратится из эффективного стабилизатора и регулятора в бюрократическую надстройку, которая тормозит развитие экономики.

С целью закрепления на законодательном уровне правовых способов защиты развития предпринимательства в последнее время принято ряд важных изменений в некоторые законы Украины и указы Президента. Важная роль отведена Указу Президента Украины «О внедрении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства» от 22 января 2000 года, которым обеспечение проведения единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства определяется как один из главных приоритетов в деятельности органов исполнительной власти.

Для проведения в жизнь единой государственной политики был создан Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, который стал центральным органом исполнительной власти со специальным статусом.

Согласно Положению «О государственном комитете Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства», утвержденного Указом Президента Украины от 25 мая 2000 годаосновными его задачами являются:

Blog

Административное право украины