Geum.ru

Административное право украины

Вид материалаУчебник

Содержание


9.2. Управление государственной службой
Подобный материал:
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   89

9.2. Управление государственной службой


Управление государственной службой характеризуется следующими признаками:

а) это практическая деятельность относительно определения основных направлений развития и реального функционирования всех элементов правового института государственной службы;

б) это функция государственных органов, которая осуществляется в определенных организационно-правовых формах и реализуется специально созданными государственными органами;

в) основной целью управления является удовлетворение интересов государства и публичных интересов в целом;

г) управление базируется на принципах законности, гласности,

подчиненности государственным органам и должностным лицам высшего уровня государственных органов и государственных служащих низшего уровня, единства основных требований, предъявляемых к государственным служащим, стабильности государственной службы.

Органы управления государственной службой — это специальные государственные органы или подразделения государственных органов, к компетенции которых относится обеспечение и развитие системы государственной службы. При этом следует иметь в виду, что среди них можно выделить органы обеспечения государственной службы и органы управления государственной службой. Орган обеспечения государственной службы — это орган или, как правило, подразделение государственного органа, задачами которого является выполнение или организация выполнения норм, правил и предписаний системы государственной службы относительно специфики данного государственного органа. Органом государственного управления государственной службой является орган, предназначенный поддерживать и развивать системы отношений государственной службы, ее виды, организацию управления государственной службой, ее персоналом, обеспечивать порядок, условия и процедуры реформирования государственной службы, повышение профессионализма и компетентности государственных служащих.

Руководство государственной службой осуществляет Президент Украины, которому она и подчиняется. С этой целью создается Координационный совет по вопросам государственной службы при Президенте Украины (далее — Совет), который является постоянно действующим консультативно-совещательным органом. В своей деятельности Совет руководствуется Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины и Положением о Координационном совете по вопросам государственной службы при Президенте Украины (утв. Указом Президента от 21.03.2000 г.).

Основными задачами Совета являются:

— определение путей, средств и форм реализации основных направлений государственной политики в сфере государственной службы, объединение усилий государственных органов по повышению ее эффективности;

— рассмотрение проектов реформирования системы государственной службы и подготовка предложений к плану мер по ее внедрению, анализу и возможному корректированию действий;

— рассмотрение проектов законов и других нормативно-правовых актов по вопросам государственной службы, службы в органах местного самоуправления, кадрового обеспечения государственной службы и государственных предприятий, учреждений, организаций;

— анализ взаимодействия центральных и местных органов исполнительной власти относительно реализации кадровой политики и по вопросам государственной службы, подготовка предложений относительно повышения эффективности этой работы;

— рассмотрение вопросов и предложений относительно оптимизации и усовершенствования управления государственной службой;

— анализ состояния и эффективности использования интеллектуального и управленческого потенциала государства, разработка мероприятий по стимулированию работы, усиление правовых гарантий, материальной и моральной защищенности государственных служащих, а также совершенствование административной культуры, повышение ответственности и предупреждение проявлений коррупции среди государственных служащих, усиление общественного доверия к государственной службе;

— анализ состояния и рассмотрение мер по совершенствованию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций, а также проведение научных исследований по вопросам государственной службы;

— изучение и разработка предложений по внедрению отечественного и международного опыта по вопросам государственного управления, государственной службы, кадрового менеджмента.

С целью изучения и рассмотрения вопросов, относящихся к его компетенции, Совет имеет право: формировать в случае необходимости комиссии, экспертные и рабочие группы, привлекать в установленном порядке работников центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также ученых и ведущих специалистов; получать безвозмездно в установленном порядке необходимую для его деятельности информацию, документы, материалы и статистические данные; заслушивать на своих заседаниях информацию руководителей министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти, государственных предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к компетенции Совета.

Функции рабочего органа Совета выполняет Главное управление государственной службы Украины.

Главное управление государственной службы Украины (далее Главгосслужба) — является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом (то есть органом, который имеет определенные Конституцией Украины и законодательством Украины особые задачи и полномочия. Относительно него устанавливается специальный порядок образования, реорганизации, ликвидации, подконтрольности, подотчетности, а также назначения и увольнения руководителей и решения других вопросов), правовой статус которого определяется Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, постановлениями КМУ и Положением о Главном управлении государственной службы Украины (утв. Указом Президента от 2 октября 1999 г.). С момента создания Главгосслужбы ее правовой статус изменялся. Так, в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 8 сентября 1994 г. «Об утверждении Положения о Главном управлении государственной службы при Кабинете Министров Украины» она была центральным органом исполнительной власти, подведомственным Правительству. В соответствии с Указом Президента «О повышении эффективности системы государственной службы» от 11 февраля 2000 г. Главгосслужба Украины представляет собой центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, подконтрольный и подотчетный Президенту Украины.

В соответствии с п. 4 Положения Главгосслужба:

— разрабатывает и вносит на рассмотрение Кабинета Министров Украины проекты нормативных актов по вопросам, относящимся к его компетенции;

— проводит анализ фактического состава государственных служащих и готовит предложения государственным органам о повышении эффективности их работы;

— ведет компьютерный учет данных о государственных служащих первой-третьей категорий;

— осуществляет меры по усовершенствованию конкурсного отбора на государственную службу, проведению аттестации государственных служащих с обеспечением объективной оценки их деятельности;

— готовит и вносит на рассмотрение Кабинета Министров Украины предложения об отнесении существующих должностей государственных служащих, которые не перечислены в статье 25 Закона Украины «О государственной службе», а также новых должностей государственных служащих к соответствующим категориям;

— готовит проекты актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины о присвоении рангов государственным служащим, которые занимают должности, отнесенные к первой и второй категориям;

— представляет выводы относительно назначения на должности и увольнения с должностей первых заместителей и заместителей руководителей центральных органов исполнительной власти, которые отвечают за работу кадровых служб, предварительно рассматривает вопросы о назначении на должности и увольнении с должностей руководителей кадровых служб этих органов, а также руководителей аппарата и руководителей кадровых служб областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, директоров региональных центров повышения квалификации государственных служащих и руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций;

— осуществляет методическое руководство работой с кадровым резервом, анализирует предложения центральных и местных органов исполнительной власти относительно формирования кадрового резерва на должности государственных служащих, назначение на которые осуществляется Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины, а также Кабинетом Министров Украины, и обобщенные материалы ежегодно представляет на рассмотрение Кабинету Министров Украины;

— осуществляет мероприятия, направленные на предупреждение проявлений коррупции среди государственных служащих, обобщает отчетность центральных и местных органов исполнительной власти по вопросам соблюдения требований Закона Украины «О борьбе с коррупцией» и подает ее Кабинету Министров Украины;

— проверяет в государственных органах и органах местного самоуправления соблюдение требований Законов Украины «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией» и других актов законодательства по вопросам государственной службы и др.

Для выполнения задач, возложенных на Главгосслужбу, она имеет право: привлекать ученых, специалистов центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций (по согласованию с их руководителями) для рассмотрения вопросов, относящихся к ее компетенции; формировать в случае необходимости комиссии и экспертные группы с привлечением ученых, сотрудников центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (по согласованию с их руководителями) для подготовки проектов актов законодательства, осуществления их экспертизы и предоставления разъяснений; получать в установленном законодательством порядке от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций статистические данные, другие документы и материалы, необходимые для выполнения возложенных на нее задач; созывать в установленном порядке совещания по вопросам, относящимся к ее компетенции; представлять Кабинет Министров Украины по его поручению в международных организациях и во время заключения соответствующих международных договоров Украины.

Одним из важных направлений деятельности Главгосслужбы является проведение проверок, регламентируемых Положением о порядке проведения Главгосслужбой проверок (утв. приказом Главгосслужбы от 18 мая 2000 г.). Объектами таких проверок выступают государственные органы и органы местного самоуправления на предмет:

— установления фактического состояния соблюдения единой государственной политики в сфере государственной службы, повышения ее эффективности, соблюдения государственными органами и органами местного самоуправления правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу и участие в местном самоуправлении;

— установления фактического состояния выполнения законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам борьбы с коррупцией и предупреждения ее проявлений в органах государственной власти и местного самоуправления;

— составление и предоставление практических рекомендаций относительно повышения эффективности деятельности по вопросам, которые проверялись, устранение выявленных недостатков и предотвращение их в будущем.

Право проводить проверки принадлежит: а) должностным лицам Главгосслужбы; б) лицам, привлеченным Главгосслужбой к проведению проверки в качестве специалистов или экспертов из других учреждений и организаций, в том числе контрольных, налоговых, таможенных или правоохранительных органов. Следует отметить, что правовой статус вышеуказанных лиц при проведении проверок неодинаковый. Должностные лица Главгосслужбы имеют право:

— получать в установленном порядке информацию и документацию относительно правовых, организационно-распорядительных, финансово-экономических оснований и обоснованности подготовки, рассмотрения, принятия и издания нормативно-правовых, административных, распорядительных, других актов и документов (постановлений, решений, распоряжений, приказов, положений, инструкций, стандартов, порядков, указаний, инструктивных писем и т. п.) о соблюдении Законов Украины «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией», других актов законодательства по вопросам государственной службы;

— получать от должностных лиц объекта, на котором проводится проверка, необходимые справки, сведения, статистические данные, другую информацию;

— требовать и получать от должностных лиц объекта проверки устные и письменные объяснения по вопросам, касающимся предмета проверки;

— предъявлять руководителям, другим должностным лицам объекта проверки требования по неотложному устранению выявленных нарушений, которые требуют немедленного реагирования, отдельно указав об этом в акте проверки;

— в случае необходимости исследовать вопросы, требующие специальных знаний, ставить перед руководством Главгосслужбы вопрос о привлечении к проверке на любой стадии специалистов или экспертов.

В отличие от полномочий должностных лиц Главгосслужбы, на должностные лица, уполномоченные проводить проверки от имени Главгосслужбы, возлагаются следующие обязанности: строго придерживаться требований Конституции Украины, Законов Украины «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией», иных актов действующего законодательства; проводить проверку в соответствии с утвержденной программой и планом проведения названного мероприятия; строго придерживаться принципов законности, полноты, объективности, достоверности и доказательности результатов проверки; не вмешиваться в оперативную деятельность объекта проверки, без необходимости не обнародовать свои выводы до завершения проверки и др.

9.3. Понятие и виды государственных служащих

В юридической литературе неоднократно делались попытки определить понятие «государственный служащий». В результате большинство авторов пришли к выводу, что этот термин следует трактовать как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле государственный служащий — это профессиональный работник любой государственной организации: органа, учреждения, предприятия, а в узком — это профессиональный работник органов государственной власти. На законодательном уровне определение понятия «государственный служащий» закреплено в ст. 1 Закона Украины «О государственной службе» через определение самой государственной службы. То есть государственный служащий — это лицо, которое осуществляет профессиональную деятельность, занимая должности в государственных органах и их аппарате, по практическому выполнению задач и функций государства и получает заработную плату за счет государственных средств. Таким образом, законодатель закрепил понятие «государственный служащий» в узком понимании.

Основными признаками государственного служащего являются:

— должность в государственных органах и их аппарате;

— профессиональная деятельность по практическому выполнению задач и функций государства;

— получение за это заработной платы за счет государственных средств.

К государственным служащим не относятся лица, проходящие стажировку в государственных органах, поскольку они не занимают должностей в этих органах а только претендуют на них.

Важное практическое значение имеет вопрос момента возникновения статуса государственного служащего (с момента зачисления на должность или с момента принятия Присяги). Следует иметь в виду, что в действующем законодательстве о государственной службе он не решен. Пленум Верховного Суда Украины обобщая практику рассмотрения судами дел о коррупции и других действиях, связанных с коррупцией, установил, что статус государственного служащего лицо приобретает с момента зачисления на должность, независимо от того, приняло оно присягу или нет, предупреждено оно об ограничениях, предусмотренных для государственных служащих, или нет, присвоен ему ранг, или нет.

Круг государственных служащих довольно разнообразен и раз-нопланов. Всех государственных служащих можно классифицировать на различные виды в зависимости от:

— распределения государственной власти — государственные служащие органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

— характера государственной службы — гражданские и специализированные государственные служащие;

— объема должностных обязанностей — должностные лица и

лица, не являющиеся должностными.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль и степень участия государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на руководителей, специалистов и исполнителей. При этом следует отметить, что единого мнения по поводу данной классификации в юридической науке нет. Некоторые ученые, в частности Ю. М. Старилов, считают ее принципиально неверной и предлагают свою: а) публичные государственные служащие; б) служащие и представители технического персонала, находящиеся на государственной службе.

Руководитель — это государственный служащий, который занимает государственную должность, связанную с непосредственным осуществлением задач и функций государственных органов. К этой категории государственных служащих можно отнести: руководителей государственных органов и их заместителей; руководителей структурных подразделений государственных органов и их заместителей; лиц, наделенных полномочиями принимать решения и давать указания подчиненным им служащим.

Следует иметь в виду, что каждый руководитель несет персональную ответственность за:

— выполнение задач и функций государственного органа, подразделения и организацию деятельности подчиненных государственных служащих;

— соблюдение государственной и служебной дисциплины;

— соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности государственного органа;

— качество и эффективность государственной деятельности во вверенной ему сфере.

В юридической литературе выделяют непосредственного руководителя, руководителя высшего уровня и руководителя высшего ранга. Например, в министерстве руководитель отдела является непосредственным руководителем своих подчиненных (специалистов), руководитель департамента — непосредственным руководителем своих подчиненных (руководителей отделов) и руководителем высшего уровня их подчиненных (специалистов), заместитель министра — руководителем высшего ранга.

Непосредственным руководителем является лицо, которое принимает правовые решения относительно личных дел подчиненного ему государственного служащего. К его основным полномочиям и функциям относятся: предоставление очередного и внеочередного отпуска или отказ в предоставлении отпуска, а также разрешение на увольнение со службы; прием заявлений об увольнении, установлении факта несоответствия занимаемой должности; издание официальных документов; принятие решений относительно дисциплинарных дел; контроль за соблюдением ограничений, связанных с государственной службой; аттестация персонала; принятие решений по вопросам работы с персоналом (перевод на другую должность, в том числе в одном и том же государственном органе; перевод в другой государственный орган и др.).

Специалист — это государственный служащий, который имеет необходимое профессиональное образование и оказывает содействие выполнению задач и функций государственного органа в пределах занимаемой государственной должности. К этой категории относятся государственные служащие, наделенные полномочиями осуществлять государственные властные функции, но не имеющие права осуществлять служебные юридически-властные действия как средства управления людьми. Их полномочия связаны с подготовкой проектов решений, юридических актов, обработкой вопросов, требующих специальных знаний. Специалисты, кроме знаний теории государственного управления, владеют знаниями в сферах определенной профессиональной деятельности: экономики, финансов, медицины, торговли, экологии и т. д.

Исполнители — это служащие, служебная деятельность которых не связана с действиями, влекущими юридические последствия или влияющими на содержание решений государственного органа. Их правомочность определяется задачами обеспечения служебной деятельности руководителей и специалистов путем создания материальных, информационных, совещательных и других условий, необходимых для выполнения последними служебных функций. К ним можно отнести: секретаря-референта, инженера, деловода, бухгалтера, экономиста и др.

Чрезвычайно важным и сложным является вопрос разграничения понятий «государственный служащий» и «государственный политический деятель». Определение понятия и сущности государственного служащего приведено выше. Что же касается определения «государственный политический деятель», то действующее законодательство о государственной службе Украины его не предусматривает. В юридической науке по этому поводу высказываются различные мнения. Их обобщение дает возможность утверждать, что к этой категории следует отнести должности Президента Украины, народных депутатов, членов Кабинета Министров Украины, первых заместителей министров. К государственным политическим деятелям не могут быть отнесены депутаты местных советов и местные головы, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В этой связи следует подчеркнуть, что политический характер указанных должностей не сводится к факту обязательной принадлежности вышеупомянутых лиц к определенной политической партии (критерий необязательный, хотя и вполне возможный). Специфика статуса государственных политических деятелей проявляется в следующем:

а) особый порядок назначения (или избрания) на должности государственных политических деятелей, который регламентируется прежде всего Конституцией Украины;