Административное право украины

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 12 13 14 15 16 17 18 19 ... 89

— регулирование (через нормативно-правовые акты, государственный бюджет, государственные контракты, налоговую систему, стандарты, таможенные тарифы, определение приоритетов развития отраслей и др.). Под этим термином в административной науке понимают регламентацию государством в законодательных и других нормативно-правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, которая осуществляется органами государственного управления (например, Законы: от 30 октября 1996 г. «О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине»; от 1 июня 2000 г. «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» и др.;

— координация (обеспечивает согласование деятельности систем управления). Координация представляет собой согласованность деятельности разных государственных органов для достижения общих цели и задач;

— контроль (направленный на обеспечение законности, дисциплины). Именно контроль дает возможность установить соответствие или несоответствие фактического состояния дел в системе государственного управления тем требованиям, которые устанавливаются нормативно-правовыми актами. Контроль должен быть последовательным, объективным, обоснованным, законным, оперативным и гласным. Разновидностью контроля является административный надзор, который осуществляется определенными законом государственными органами.

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта (Президента Украины, Кабинета Министров Украины, местных государственных администраций и др.) или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).

Вспомогательные функции оказывают содействие процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, руководство, диагностирование и др.

Глава 12. ПОНЯТИЕ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Форма государственного управления — это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед ними задач.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Формы управления призваны обеспечивать наиболее целенаправленное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности. В специальной литературе иногда вместо понятия «форма управления» использовалось понятие «формы осуществления исполнительной власти». В административно-правовой литературе этот институт традиционно определялся термином «формы государственного управления», иногда использовался термин «формы деятельности государственной администрации», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти».

Органы государственного управления и должностные лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму управленческой деятельности, исходя из компетенции, назначения данного органа, его функций, особенностей конкретного объекта управления и т. д. При этом важно указать, что должны использоваться только те формы управления, которые предусмотрены действующим законодательством. В противном случае возникнет вопрос о правомерности государственного управления и тех последствий, к которым оно привело. Вместе с тем, это не означает, что субъект управления лишен возможности выбора той или иной формы в каждом конкретном случае. При осуществлении управленческой деятельности субъекты управления имеют возможность выбирать формы управления по своему усмотрению в пределах, установленных действующим законодательством.

Форма управления тесно связана с процедурой ее реализации, поскольку каждый вид формы управления имеет свою собственную процедуру и должен осуществляться с ее соблюдением. То есть речь идет о процедурно-правовом регулировании осуществления той или иной формы государственного управления. Важно отметить, что в настоящее время отсутствует надлежащая законодательная регламентации осуществления форм управления, что предопределяет необходимость принятия, например административно-процедурного кодекса.

Общепринятой классификации форм управленческой деятельности не существует. По мнению А. П. Коренева можно выделить такие формы управления: а) по содержанию: правоустановитель-ные и правоприменительные; б) по целенаправленности: внутренние и внешние; в) по способу выражения: словесные и конк-людентные. Д. Н. Бахрах выделяет такие формы управления, как: принятие правовых актов, заключение договоров и осуществление иных юридически значимых действий. К неправовым формам управления он относит организационные действия и материально-технические операции.

Несколько иную классификацию предлагает Ю. Н. Козлов:

а) по степени юридического выражения: основные и базирующиеся на них;

б) по достигаемым результатом: положительное регулирование и реакция на отрицательное явление;

в) по объему: общеобязательные или адресованные конкретному объекту;

г) по направленности: влияние на общественные отношения в сфере государственного управления или на деятельность подчиненного управленческого персонала;

д) по субъектам: односторонне выраженные, двух- или многосторонние;

е) по юридическому содержанию: разрешительные, запрещающие, предписывающие.

Из вышеназванных, чаще всего характеризуются такие формы государственного управления, как:

— издание нормативных актов управления. К таким актам можно отнести: Порядок ведения личных дел служащих в органах исполнительной власти, Типовой регламент местной государственной администрации, Устав Академии правовых наук Украины, Положение об общеобразовательном учебном заведении и др.;

— издание индивидуальных актов управления. Как правило, это правовые акты, которые не являются источниками административного права, однако выступают юридическими фактами, с которыми связывается возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Примером таких актов может быть указ Президента Украины о назначении на должность министра;

— заключение административных договоров;

— осуществление юридически значимых действий. Такие действия осуществляются на основании законов или других подзаконных нормативных актов и направлены на возникновение определенных юридических последствий. К таким действиям можно отнести: государственную регистрацию; издание официальных документов; лицензирование; составление административного протокола и др.;

— проведение организационных мероприятий. Организационные мероприятия направлены на обеспечение деятельности государственного органа как субъекта государственного управления. К таким мероприятиям можно отнести: проведение совещаний; разработку методических рекомендаций и указаний; проведение пресс-конференций и др.;

— осуществление материально-технических операций. Нормальное функционирование государственного органа обусловлено осуществлением ряда материально-технических операций, к которым можно отнести: делопроизводство, регистрацию, оформление, рассылку документов, анализ информации, подготовку аналитических и статистических данных и т. д.

Первые четыре формы государственного управления относятся к правовым, поскольку влекут определенные юридические последствия. Два последних вида относится к неправовой форме управления, так как не обуславливают наступления юридических последствий.

Административный договор — это один из видов публично-правовых договоров. Он представляет собой основанное на нормах права и добровольном волеизъявлении двух или более субъектов административного права, один из которых всегда выступает субъектом государственной воли, соглашение, которое устанавливает, изменяет и прекращает взаимные права и обязанности его участников. Административный договор является одним из видов форм государственного управления. Вопрос о правомерности признания административного договора равноправным элементом механизма государственного управления в административной науке является достаточно дискуссионным. Дело в том, что само понятие «договор» предусматривает юридическое равенство сторон общественного отношения, присущее гражданскому праву. В отличие от гражданских правоотношений, административные правоотношения, как правило, являются властеотношениями, то есть стороны характеризуются юридическим неравенством. Вопреки этому, административный договор приобретает все большее значение как форма государственного управления и как источник административного права.

Поскольку термин «административный договор», несмотря на его непризнанность на административном нормативном уровне, занял свое место в административной науке, на него возлагаются соответствующие функции, а именно:

— структурно-организационная;

— социального компромисса;

— обеспечительная;

— ориентационно-стимулирующая;

— демократизации исполнительной власти;

— воспитательная;

— охранительная.

Административный договор характеризуется комплексным характером, поскольку содержит административные и гражданско-правовые признаки. Это проявляется, в частности, и в ряде законодательных актов, предусматривающих заключение таких договоров. Так, Закон от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве» устанавливает, что центральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, проводит отбор, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей в государственный резерв для заключения с ними контрактов; заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, относящимся к сфере его управления, заключение государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, осуществляет расчеты с поставщиками, имеет право применять финансовые санкции.

Необходимо обратить внимание на классификацию административных договоров, а именно: двух- и многосторонние; типовые и консенсуальные, предварительные и основные;

а) по предметному критерию:

— договоры о компетенции, в частности, о разграничении или делегировании полномочий и предметов ведения (например, Законы от 20 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине», от 9 апреля 1999 г. «О местных государственных администрациях»);

— договоры в сфере управления государственной собственностью;

— договоры, обеспечивающие государственные нужды (государственные контракты);

— договоры с военнослужащими, студентами;

— финансовые и налоговые соглашения;

— договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

— концессии, инвестиционные соглашения;

— договоры о предоставлении некоторых платных услуг частным лицам (например, постановления КМУ от 7 мая 1998 г. «Об утверждении перечня платных услуг, которые могут предоставляться государственными архивными учреждениями»; от 11 декабря 1999 г. «О перечне платных услуг, которые могут предоставляться информационными подразделениями органов внутренних дел») и др.;

б) по смыслу: чисто организационные и смешанные (организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными); чисто административные и комбинированные (вместе с административными правоотношениями регулируют трудовые, гражданские и др.).

Глава 13 ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ - 13.1. Понятие и признаки правовых актов управления

Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической формой реализации задач, функций органов исполнительной власти и органов государственного управления. В административной науке есть много различных точек зрения относительно определения понятия правовых актов управления. Важно отметить, что единого определения нет, как, собственно, и нет единого названия таких актов. Довольно часто в юридической науке в качестве синонимов правовых актов управления используют другие названия — «акты государственного управления», «административные акты», «акты государственной администрации».

По мнению Ю. М. Козлова «правовой акт управления — основанное на законе одностороннее юридическое властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, которое направлено на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с целью реализации исполнительной власти». Р. Ф. Васильев считает, что актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия. Такое властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основании и во исполнение законов. В. М. Манохин, не давая общего определения акта управления, указывает на его основные признаки: 1) наличие субъекта принятия правового акта управления; 2) содержание правового акта управления всегда сводится к управленческим вопросам, вопросам деятельности исполнительной власти; 3) подзаконность правовых актов управления; 4) юридические последствия правового акта управления. Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов считают, что актом государственной администрации можно считать «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, которые имеют одностороннее властное волеизъявление и которые влекут юридические последствия».

Такое разнообразие определений понятия правовых актов управления предопределяется тем, что сущность правовых актов управления можно рассматривать исходя из различных точек зрения:

— правовой акт управления — важная форма управленческой деятельности, наряду с такими формами, как осуществление юридически значимых действий, административный договор;

— правовой акт управления — управленческое решение, которое устанавливает обязательность выполнения конкретных действий государственным органом или должностным лицом;

— правовой акт управления — разновидность юридических документов, поскольку те предписания, которые в нем предусматриваются, имеют определенное документальное оформление;

— правовые акты управления — «предписания», поскольку юридическое содержание такого акта в большинстве случаев составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.

Правовые акты управления характеризуются рядом признаков, отображающих их сущность.

1. Правовой акт управления принимается уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции. Он может приниматься как единолично, так и коллегиально.

2. Правовой акт управления всегда является управленческим решением, поскольку именно такое управленческое решение и составляет содержание правового акта. Он разрабатывается и принимается с соблюдением правил управленческого процесса и направлен на решение конкретной управленческой ситуации или обеспечение выполнения государственно-управленческих задач и функций.

3. Правовой акт управления представляет собой юридическое властное волеизъявление органа государственного управления или его должностного лица. Правовой акт управления всегда имеет государственно-властный характер, поскольку его принятие обусловлено государственными интересами и направлено на регулирование конкретных управленческих отношений; установление общеобязательных правил поведения, которые обеспечиваются государством; решение конкретной управленческой ситуации или административного спора. Государство в лице органов государственного управления не только принимает акты государственного управления, но и обеспечивает их выполнение, включая и меры административно-правового принуждения.

4. Правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения в сфере государственного управления. Другими словами, такой акт является императивным по характеру правовых предписаний. А это означает, что другая сторона — объект управления — должна придерживаться установленных предписаний и обеспечивать их реализацию. Издание правовых актов управления направлено на решение вопросов общего характера (абстрактное правовое регулирование) или конкретного вопроса (индивидуальное правовое регулирование).

5. Правовой акт управления является разновидностью правовых документов, которые используются в деятельности органов государственного управления (справки, акты ревизии, протоколы, докладные записки и т. д.). Однако в отличие от них правовые акты управления характеризуются односторонне властными предписаниями, которые не характерны для других правовых документов.

6. Правовой акт управления всегда является подзаконным актом, поскольку он принимается органом государственного управления, осуществляющим подзаконную деятельность, принимается на основании законов и во исполнение законов. Правовой акт управления не может предусматривать положения, которые противоречат законам.

7. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок его принятия. В подавляющем большинстве случаев правовой акт управления принимается в письменной форме. Немаловажное значение имеет процедура принятия правового акта управления. Нужно отметить, что в настоящее время нет единого законодательного акта, который бы предусматривал единую процедуру принятия правовых актов управления.

С учетом основных признаков можно дать такое определение правового акта управления. Правовой акт управления — это правовой документ государственно-властного характера, который принимается уполномоченным органом государственного управления или его должностным лицом в одностороннем порядке с целью осуществления управленческих задач и функций.

Юридическое значение правовых актов управления состоит в том, что они:

— могут быть правовым основанием для принятия иных актов управления (например, приказ Министерства образования и науки Украины является основанием для издания приказа ректором университета);

— нормативные правовые акты управления устанавливают, изменяют и прекращают нормы права; обеспечивают единообразное регулирование общественных отношений для неограниченного круга субъектов; определяют порядок привлечения к административной ответственности и т. д.;

— индивидуальные правовые акты управления выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения общественных отношений субъектов государственного управления (например, издание распоряжения о принятии на государственную службу является основанием возникновения нового статуса лица — статуса государственного служащего);

— они могут выступать юридическими документами или доказательствами в юридическом процессе (например, распоряжение об увольнении государственного служащего с должности является основанием для возбуждения судебного дела о восстановлении на работе и т. д.);

— правовые акты управления выступают правовыми средствами проведения административной реформы, осуществления кадровой политики, юридической защиты прав и свобод граждан и т. д.

13.2. Виды правовых актов управления

В административной науке правовые акты управления классифицируются в зависимости от того или иного критерия. Так, в зависимости от юридического содержания выделяют нормативные, индивидуальные и смешанные правовые акты управления.

Нормативными признаются правовые акты управления, которые:

— выступают как источники административного права;

— предусматривают нормы права и конкретизируют нормы права правовых актов высшей юридической силы;

— рассчитаны на многократное использование, поскольку предусматривают правила поведения при наступлении определенных обстоятельств;

— распространяются на неограниченный круг лиц;

— выступают правовыми основами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений;

— предусматривают права и обязанности субъектов в сфере государственного управления;

— устанавливают ограничения и запреты для физических и юридических лиц, как субъектов административных правоотношений и др.

Нормативные акты управления уполномочены издавать все субъекты государственного управления в пределах своих полномочий. Примером таких актов могут быть: Указы и Распоряжения Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти», от 29 мая 2001 г. «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине», от 22 января 2001 г. «Об образовании местной милиции»; постановления Кабинета Министров Украины: от 20 апреля 1998 г. «О реорганизации структуры аппарата Кабинета Министров Украины», от 3 июля 1998 г. «О порядке лицензирования предпринимательской деятельности», от 23 апреля 2001 г. «Об утверждении Порядка ведения Единого государственного реестра нормативно-правовых актов и пользование им»; приказы министерств и иных центральных органов: Приказ Главгосслужбы от 23 октября 2000 г. «Об утверждении Общих правил поведения государственных служащих», Приказ Председателя СБУ Украины от 1 марта 2001 г. «Об утверждении Свода сведений, составляющих государственную тайну» и др.

В отличие от нормативных актов управления, индивидуальные акты являются:

— персонифицированными, то есть направленными определенному адресату;

— рассчитанными на одноразовое применение;

— выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.

Индивидуальные акты управления не являются источниками административного права, поскольку они не предусматривают норм права. Они направлены на реализацию предписаний нормативно-правовых актов и не только административных, но и других отраслей права. По своему характеру индивидуальные акты управления являются распорядительными актами, поскольку в них проявляется юридически-властное волеизъявление субъекта государственного управления в отношении конкретного объекта управления. Примерами таких актов могут быть указы Президента Украины о назначении на должность или освобождение от должности министра, государственного секретаря министерства, постановления КМУ (в частности, от 18 февраля 1998 г. «О включении Одесской государственной юридической академии в Перечень высших учебных заведений по подготовке и переподготовке специалистов органов исполнительной власти и рыночной экономики») и др.

Blog

Административное право украины