2012 и 2013 годов (далее заключение, ксп, Проект) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее бк рф), решением Пермской городской Думы от 28
| Вид материала | Кодекс |
- Проект решения Пермской городской Думы «О бюджете города Перми на 2012 год и плановый, 1700.65kb.
- Заключение Контрольно-счетной палаты Брянской области на проект закона Брянской области, 994.04kb.
- Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014 годах». Проект решения, 186.53kb.
- Г г. Ставрополь №641 Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики, 123.86kb.
- Заключение Контрольно – счётной комиссии городского округа Кинешма на проект решения, 2028.94kb.
- Иркутск Заключение Контрольно-счетной палаты г. Иркутска на проект Решения Думы, 176.03kb.
- Заключение на проект закона Ульяновской области, 2122.36kb.
- Заключение на проект закона Ульяновской области, 2017.8kb.
- Пояснительная записка к проекту решения совета депутатов кропачевского городского поселения, 233.06kb.
- Пояснительная записка к проекту решения Рязанской городской Думы «Об утверждении бюджета, 956.54kb.
СОДЕРЖАНИЕ
Бюджетные инвестиции, не включенные в целевые программы 37
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Контрольно-счетной палаты города Перми на проект решения Пермской городской Думы
«О бюджете города Перми на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов»
(внесен администрацией города Перми)
Раздел 1. Общие положения
Заключение Контрольно-счетной палаты на проект решения Пермской городской Думы «О бюджете города Перми на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (далее – заключение, КСП, Проект) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ), решением Пермской городской Думы от 28.08.2007 № 185 «Об утверждении положения о бюджете и бюджетном процессе в городе Перми» (далее – Положение о бюджете) и от 07.09.2004 № 116 «Об утверждении положения о Контрольно-счётной палате города Перми» и иными законодательными и нормативно-правовыми актами.
При подготовке заключения КСП учитывалась необходимость реализации положений, сформированных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29.06.2010 года, содержащим основные направления бюджетной политики в 2011-2013 годах (далее – Бюджетное послание), в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики города Перми на 2011-2013 годы (далее – Основные направления), в Прогнозе социально-экономического развития города Перми на 2011 год и на период до 2013 года, утвержденным постановлением администрации города Перми от 24.09.2010 № 583 (далее – Прогноз).
При подготовке заключения проанализированы материалы, представленные в КСП с Проектом, проверена обоснованность показателей Проекта на основе расчетов, представленных по запросу КСП и использованы результаты проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
1.1. Параметры прогноза исходных социально-экономических показателей для составления проекта бюджета города Перми
Поступивший на рассмотрение Прогноз содержит показатели в различных сферах развития города, представленные в 3 вариантах сценарных условий: оптимистический, базовый, пессимистический. Предложенные сценарные условия и параметры прогноза развития экономики города в 2011-2013 годы построены исходя из базового варианта прогноза социально-экономического развития города Перми. При этом все показатели прогноза социально-экономического развития города Перми на 2009-2012 годы изменены в сравнении с показателями Прогноза, одобренными постановлением администрации города от 23.10.2009 № 711 на основании которого формировался бюджет города на 2010-2012 годы.
Согласно требований статьи 173 БК РФ, а также пункта 1.5 Постановления администрации города от 23.04.2010 № 207 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития города Перми на очередной финансовый год и плановый период» пояснительная записка к прогнозу социально-экономического развития должна содержать сопоставление параметров прогноза с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений. При проведении экспертизы проектов бюджетов КСП неоднократно обращало внимание на данное нарушение, которое присутствует и в рассматриваемом Проекте.
Согласно Положению о бюджете доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития города Перми. При этом Прогноз на 2011 год и период до 2013 года, не содержит достаточного количества показателей для осуществления прогнозных оценок доходов бюджета города. В прогнозе отражен только один показатель, который возможно использовать для прогноза поступления налога на доходы физических лиц на 2011-2013 годы – темп роста фонда заработной платы работников крупных и средних предприятий.
Отсутствие в прогнозе показателей доходов, принятых в основу при формировании доходов бюджета приводит к возможности изменения параметров доходов бюджета в процессе его исполнения без пересмотра показателей прогноза социально-экономического развития города, тогда как изменение показателей прогноза в обязательном порядке влечет за собой изменение характеристик бюджета в соответствии с п.3 статьи 23 Положения о бюджете.
Одним из параметров, положенных в основу формирования бюджета города является уровень инфляции. Прогноз построен исходя из возможного изменения уровня инфляции с оценки по 2010 году 106,6 %, до 107,7% в 2011 году, 107,4% в 2012 году и 106,3% в 2013 году и полностью совпадает с исходными условиями для формирования вариантов развития экономики Пермского края до 2013 года.
Отдельные показатели сценарных условий социально-экономического развития в сравнении представлены следующими данными:
Таблица № 1
| | Сводный индекс потребительских цен, % | Индекс-дефлятор цен на тепловую / электрическую энергию, % | Темп роста фонда заработной платы, % | |||||||||
| 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | |
| Российская Федерация | 105,4 | 105,9 | 106,0 | 105,4 | 114,0 /116,6 | 114,0 /115,0 | 112,0/ 112,0 | 111,0/ 111,0 | 109,9 | 111,9 | 110,1 | 110,3 |
| Пермский край | 106,6 | 107,7 | 107,4 | 106,3 | 117,6/ 113,4 | 113,1 /114,1 | 116,0 /111,2 | 116,0 /112,9 | 103,0 | 106,8 | 106,9 | 107,3 |
| Город Пермь | 106,6 | 107,7 | 107,4 | 106,3 | 117,6/ 113,4 | 113,1 /114,1 | 116,0 /111,2 | 116,0 /112,9 | 106,3 | 107,0 | 106,4 | 105,6 |
Согласно Прогнозу темпы роста фонда заработной платы, как по Пермскому краю, так и по городу Перми значительно отстают от темпов роста потребительских цен и индексов-дефляторов цен на тепловую и электрическую энергию.
Следовательно, реальная заработная плата на 2011-2013 годы по городу Перми снижается, т.к. темпы роста инфляции опережают темпы роста заработной платы, что в свою очередь ведет к снижению уровня покупательной способности населения.
Проектом предусматривается повышение заработной платы работников бюджетной сферы с 01 июня 2011 года на 6,5%. Анализ повышения заработной платы в бюджетной сфере в сравнении с индексом потребительских цен в разрезе уровней бюджетов представлен следующими данными:
Таблица № 2
| годы | город Пермь | Пермский край | Российская Федерация | |||
| ФОТ, % | ИПЦ, % | ФОТ, % | ИПЦ, % | ФОТ, % | ИПЦ, % | |
| 2008 | с 01.02.08 –9,25 с 01.09.08 – 3,25 | 18,3 | с 01.02.08 –9,25 с 01.09.08 – 3,25 | 18,3 | с 01.02.08 – 14 | 14,1 |
| 2009 | с 01.01.09 – 4,2 | 12,2 | с 01.01.09 – 4,2 | 12,2 | с 01.01.09 – 30 | 11,7 |
| итого в среднем | 15,5 | 41,5 | 15,5 | 41,5 | 48,2 | 35,0 |
| 2011 (проект) | с 01.06.11 – 6,5 | 7,7 | с 01.06.11 – 6,5 | 7,7 | с 01.06.11 – 6,5 | 5,9 |
Таким образом, реальная заработная плата работников бюджетной сферы в городе Перми и Пермском крае в 2010 г. составила 82% от уровня 2008 г., т.е. их покупательная способность снизилась на 18%, а реальная заработная плата работников бюджетной сферы на уровне Федерации увеличилась на 10%.
1.2. Особенности проекта решения о бюджете города Перми
на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов
Проект сформирован на три года в форме решения Пермской городской Думы «О бюджете города Перми на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» с учетом доходов и расходов, осуществляемых за счет межбюджетных трансфертов из бюджета Пермского края в соответствии с проектом Закона Пермского края «О бюджете Пермского края на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов».
Предложенным на рассмотрение Проектом, предлагается утвердить показатели очередного финансового 2011 года, рассматриваемые ежегодно в режиме «скользящей» трехлетки решениями Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 400 «О бюджете города Перми на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» и от 22.12.2009 № 315 «О бюджете города Перми на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».
Доходы и расходы бюджета города сформированы в соответствии с Методическими рекомендациями по прогнозированию доходов бюджета города Перми и отдельных источников финансирования дефицита бюджета города Перми на очередной финансовый год и плановый период и Методикой планирования бюджетных ассигнований на 2011 год и плановый период до 2013 года (утверждены распоряжениями начальника департамента финансов от 31.05.2010 № 29-р и от 09.06.2010 № 36-р) с учетом отказа от дефицита бюджета города на предстоящий трехлетний период.
Во исполнение требований п.2 ст.69.2 БК РФ Проектом планирование бюджетных ассигнований осуществлялось на основе муниципальных заданий по нормативному методу исходя из стоимости муниципальной услуги и количества потребителей данной услуги.
При этом бюджетные ассигнования, запланированные Проектом главным распорядителям бюджетных средств, увязаны с муниципальными заданиями только в части расходов на учреждения образования, здравоохранения, культуры и физкультуры. Без использования муниципальных заданий сформированы расходы Проекта по учреждениям в отраслях «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Национальная экономика», «Жилищно-коммунальное хозяйство», что не позволяет связать финансирование учреждений с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими к повышению качества предоставляемых услуг (выполняемых работ) и оценить результативность использования бюджетных средств.
Кроме того, на момент проведения экспертизы в муниципалитете отсутствуют нормативные акты, утверждающие расчетные показатели (сводный план предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями в натуральных показателях по главным распорядителям бюджетных средств с указанием перечня услуг, предоставляемых за счет средств городского бюджета).
Следует также отметить, что краевой бюджет с 2008 года формируется с учетом утвержденных государственных заданий, на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, постановлением Правительства Пермского края от 13.10.2010 № 725-п установлены расчетных показателей по расходам бюджета Пермского края.
Экспертиза реестра расходных обязательств и анализ Проекта на его соответствие реестру показал, что не все расходы городского бюджета в нарушение требований статей 65, 86 БК РФ подтверждены принятыми нормативными правовыми актами, устанавливающими соответствующие расходные обязательств города, что существенно затрудняет проведение финансовой экспертизы Проекта и не дает возможности в полной мере подтвердить достоверность включенных в бюджет расходов.
Кроме того, при формировании реестра допущены многочисленные нарушения принципов в полноты и достоверности сведений о расходных обязательствах города Перми, которые отражены в Приложении № 4 к настоящему заключению.
Проведенной экспертизой расходной части Проекта установлено, что в бюджете кроме резервного фонда сформированного с соблюдением норм бюджетного законодательства зарезервированы иные бюджетные ассигнование, в то время, как конкретные случаи такого резервирования в текстовой части решения о бюджете не определены.
Общий объем зарезервированных бюджетных ассигнований на 2011-2013 годы составляет в 2011 году – 163 299,2 т. р., в 2012 и 2013 годах – по 201 229,4 т. р., соответственно. В том числе предусмотрены резервы:
– на повышение оплаты труда муниципальных служащих города Перми с 1 июня 2011 года на 3,25% (14 896,8 т. р. в 2011 году и по 25 537,3 т. р. в 2012-2013 годах);
– на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы города Перми с 1 июня 2011 года на 6,5% (112 019,5 т. р. в 2011 году и по 175 692,1 т. р. в 2012-2013 годах);
– на мероприятия по развитию микрорайонов города Перми (36 382,9 т. р. в 2011 году).
Кроме того, в Проекте на 2011 год предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 22 000,0 т. р. на реализацию мероприятий ВЦП «Обеспечение жильем молодых семей города Перми на 2011-2015 годы».
Согласно п.2 распоряжения начальника управления жилищных отношений от 19.10.2010 № 1527 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Обеспечение жильем молодых семей в городе Перми на 2011-2015 годы» распоряжение об утверждении программы вступает в силу с момента вступления в силу нормативно-правовых актов Российской Федерации об утверждении федеральной программы и Пермского края об утверждении краевой программы по обеспечению жильем молодых семей на 2011-2015 годы, т.е вводятся особые условия расходования бюджетных ассигнований на реализацию программных мероприятий, что позволяет говорить о резервировании бюджетных ассигнований.
1.3. Анализ текстовой части Проекта
Статья 1. На основании статьи 184.1 Бюджетного кодекса РФ статья 1 Проекта должна содержать такую характеристику бюджета как дефицит (профицит). Необходимо уточнить, что объем дефицита бюджета города на 2011-2013 годы принимается с нулевым значением.
Статья 8. Общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств, определен в сумме 734 130,8 т. р., ежегодно.
Анализ перечня публичных нормативных обязательств показал, что в нем содержатся обязательства, не соответствующие определению публичных нормативных обязательств, данному в ст. 6 БК РФ, а именно:
- на выплату стипендий одаренным детям в сфере культуры (ежегодно в сумме 120,0 т. р.). При этом п. 4.2. не попадает под действие статьи 6 БК РФ, так как касается лиц, обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях;
- на выплату ежемесячного пособия семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения (ежегодно сумме 730 177,3 т. р.).
Однако Порядком расчета размера пособия, определен расчетный (не фиксированный объем/норматив) размер, а это означает, что в силу ст.6 БК РФ расходное обязательство по п.4.3. является только публичным обязательством, но не относится к публичным нормативным обязательствам муниципалитета.
- ежемесячные денежные муниципальные выплаты за проезд в медицинские организации для проведения амбулаторного гемодиализа жителям города Перми (ежегодно в сумме 2 747,5 т. р.) При этом учтены расходы на администрирование в сумме 14,3 т. р., которые в силу ст.74.1 БК РФ не относятся непосредственно к публичным нормативным обязательствам города Перми.
Таким образом, в ст.8 Проекта в качестве публичных нормативных обязательств предусмотрены бюджетные обязательства, не являющиеся таковыми на общую сумму 730 311,6 т. р., составляющие 99,5% от общего объема бюджетных ассигнований которые подлежат исключению из данной статьи с соответственным изменением общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение публичных нормативных обязательств города Перми в 2011-2013 годах.
При этом, в перечне нормативных публичных обязательств не отражены обязательства, предусмотренные пунктами 2.1 и 2.3 Положения о социальных гарантиях и льготах педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений города, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25.09.2007 № 226, в части единовременных пособий выпускникам учреждения высшего или среднего профессионального образования по очной форме обучения, поступившим на работу по полученной специальности в автономные образовательные учреждения, а также педагогическим работникам, при увольнении из автономных учреждений в связи с достижением пенсионного возраста и досрочным выходом на пенсию по старости (при стаже педагогической деятельности 25 лет и более) и по инвалидности (независимо от стажа работы), на общую сумму 775,0 т. р.
Следовательно, работники автономных учреждений утрачивают статус работников бюджетных организаций, и соответственно в силу ст.6 БК РФ выплаты данным категориям работников единовременных пособий в фиксированных суммах относятся к публичным нормативным обязательствам города Перми, что соответственно требует отражения в ст. 8 Проекта с увеличением общего объема публичных нормативных обязательств города Перми в 2011-2013 годах ежегодно на 775,0 т. р.
Раздел 2. Основные характеристики Проекта бюджета города Перми
на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов
Согласно Проекту, на 2011–2013 годы параметры бюджета города по доходам и расходам предусмотрены на 2011 год в размере 19 182 013,1 т. р., на 2012 год – 20 412 609,6 т. р., на 2013 год – 20 455 271,2 т. р.
Финансовая экспертиза Проекта проводилась КСП на основе сравнительного анализа показателей Проекта со следующими показателями:
– утвержденными решением Пермской городской Думы от 22.12.2009 № 315 «О бюджете города Перми на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» (в редакции решения Пермской городской Думы от 24.08.2010 № 113) (далее – уточненный бюджет);
– показателями ожидаемого исполнения бюджета города за 2010 года (по оценке администрации города).
Основные показатели Проекта за период с 2010 года по 2013 год представлены в таблице.
Таблица № 3
| | Ожидаемое исполнение 2010 года | 2011 год | 2012 год | 2013 год | |||||
| Уточненный бюджет (РПГД № 113) | Проект | % к ожид. исполн. | Уточненный бюджет (РПГД № 113) | Проект | рост к 2011 г., % | Проект | рост к 2012 г., % | ||
| Доходы | 20 785 214,2 | 19 956 979,2 | 19 182 013,1 | -7,7% | 20 814 435,2 | 20 412 609,6 | 6,4% | 20 455 271,2 | 0,2% |
| Расходы | 22 878 695,1 | 19 945 848,2 | 19 182 013,1 | -16,2% | 20 809 385,9 | 20 412 609,6 | 6,4% | 20 455 271,2 | 0,2% |
| в т.ч. условно утвержденные расходы | | 854 696,9 | | | 1 540 450,0 | 590 001,7 | | 1 883 631,5 | |
| Профицит (+), Дефицит (-) | -2 093 480,9 | 11 131,0 | 0,0 | | 5 049,3 | 0,0 | | 0,0 | |
Условно утвержденные расходы на 2012 год запланированы в бюджете в размере 2,9 % от общего объема расходов бюджета, на 2013 год – 9,2 от общего объема расходов бюджета, что соответствует нормам бюджетного законодательства (не менее 2,5% на первый год планового периода и не менее 5% на второй).
Прогнозируемый объем резервного фонда на 2010–2012 годы соответствует его нормативной величине (не более 3% общего объема расходов, обеспечиваемых за счет собственных доходов бюджета города без учета дотаций, субсидий) и составляет 84 572,2 т. р. в 2011 году, 77 281,6 т. р. в 2012 году и 82 150,3 т. р. в 2013 году.
При проведении анализа показателей Проекта в сравнении с ожидаемой оценкой исполнения бюджета за 2010 год установлено, что объем доходов прогнозируются меньше в 2011 году на 7,7%, 2012 году – на 2%, 2013 году – на 1,6%.
Снижение объема расходов Проекта в сравнении с ожидаемой оценкой исполнения бюджета за 2010 год составляет на 2011 год 16,2%, 2012 год –10,8%, 2013 год –10,6%.
Столь значительное снижение расходов в 2011 году и плановом периоде 2012-2013 годах в сравнении с ожидаемым исполнением за 2010 год объясняется значительным объемом остатков неиспользованных средств бюджета на 01.01.2010 в сумме 2 149 619,6 т. р., а также снижением расходов за счет безвозмездных поступлений из бюджетов других уровней (в среднем за три года расходы снизятся на 58,8%). Так, в Проекте не предусмотрены бюджетные ассигнования на осуществление 11 расходных обязательств за счет средств из бюджета Пермского края, а также расходов на реализацию федеральных и региональных проектов и целевых программ.
Анализ исполнения бюджета города за 2009-2010 годы свидетельствует о том, что значительные средства из краевого бюджета поступают в бюджет города в процессе исполнения бюджета Пермского края. Указанная закономерность позволяет ожидать в ходе исполнения бюджета города на 2011 год увеличения объема межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.