Быча нефти и газа все чаще осуществляются на морских месторождениях, в том числе в сложных географических и геологических условиях, а именно на больших глубинах

Вид материала

Регламент

Содержание Объяснительный меморандум Общий контекст нормативно-правовой инициативы Положения действующего законодательства ЕС, регулирующие сферу настоящего Регламента Совместимость с другими принципами, целями и задачами Евросоюза Результаты консультаций с заинтересованными сторонами по вопросам регулирования и оценки воздействия вариантов реализации полити Предотвращение аварий Контроль за соблюдением требований и ответственность за причиненный ущерб Прозрачность, обмен информацией и современные технологии Меры по ликвидации чрезвычайных ситуаций Международная деятельность Накопление и использование знаний и опыта Варианты реализации политики безопасности и оценка их воздействия Предпочтительным вариантом политики Правовые аспекты регламента Законодательная база Принцип субсидиарности Принцип пропорциональности Выбор инструмента Бюджетные последствия Дополнительная информация ... Полное содержание

Подобный материал:

• Особенности оценки экономического ущерба, возникающего в результате аварийных разливов, 78.53kb.
• Положение о научно-образовательном центре «Нефтегазовое дело», 89.57kb.
• История кафедры геологии нефти и газа, 289.6kb.
• Рабочая программа учебной дисциплины ен. Р. 02 Математическое моделирование процессов, 353.5kb.
• Роман Вячеславович Костенко (все ОАО «Концерн «нпо «Аврора», Санкт-Петербург, ул. Карбышева,, 143.91kb.
• Геохимические методы поисков месторождений нефти и газа содержание учебной дисциплины, 74.47kb.
• «Об административной ответственности за правонарушения в сфере использования нефти, 9.48kb.
• Как элемент общей системы освоения морских месторождений нефти и газа на Арктическом, 318.85kb.
• Рабочая программа дисциплины химия нефти и газа направление ооп, 463.07kb.
• Рабочая программа дисциплины общая теория динамических систем направление ооп, 416.95kb.

ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ


Брюссель, 27.10.2011

COM (2011) 688 окончательная версия


2011/0309 (COD)


Предложение о принятии


РЕГЛАМЕНТА ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА И СОВЕТА


об обеспечении безопасности поисково-разведочных работ и добычи нефти и газа на морских месторождениях


(Текст имеет значение для ЕЭЗ)


{SEC(2011) 1292 окончательная версия}

{SEC(2011) 1293 окончательная версия}

{SEC(2011) 1294 окончательная версия}


ОБЪЯСНИТЕЛЬНЫЙ МЕМОРАНДУМ

1. КОНТЕКСТ РЕГЛАМЕНТА
   

Основания, цели и задачи Регламента


Поисково-разведочные работы и добыча нефти и газа все чаще осуществляются на морских месторождениях, в том числе в сложных географических и геологических условиях, а именно на больших глубинах. Масштаб и особенности последних аварий на нефтяных и газовых платформах¹, а также угрозы аварий², сообщения о которых поступают со всего мира, в том числе из Европейского Союза (ЕС), требуют принятия мер. Факты подобных аварий выявляют несоответствие между возрастающей сложностью эксплуатации месторождений и неэффективностью современных методов управления рисками. Сообщается о наличии серьезных расхождений между отдельными компаниями в области обеспечения безопасности и отношения к безопасности. Более того, аварии выявили проблемы, с которыми сталкиваются регулирующие органы при осуществлении надзора за проведением работ на морских месторождениях, а также недостаток прозрачности и информационного обмена в том, что касается уровня безопасности морского нефтегазового комплекса.


В Европе добыча большей части нефти и газа осуществляется на морских месторождениях. Любая крупная авария на одной из морских нефтяных платформ Европы способна повлечь значительные финансовые убытки, нанести ущерб окружающей среде, экономической стабильности, причинить вред местному населению и обществу в целом, поставить под угрозу жизни и здоровье рабочих. В связи с этим вероятность серьезной аварии в водах ЕС необходимо снизить.


Проведенные с начала 2010 года исследования, консультации с заинтересованными сторонами и анализы риска выявили следующие основные проблемы, стоящие перед ЕС:

Риск крупной аварии на морском месторождении нефти или газа в пределах территориальных вод ЕС является высоким, при этом действующее фрагментированное законодательство, а также разнообразные нормативные положения и отраслевая практика не обеспечивают максимально возможное снижение рисков на территории ЕС. Существующая нормативно-правовая база и техника ведения работ не предусматривают высокоэффективных мер по ликвидации чрезвычайной ситуации в случае аварии в водах ЕС, при этом четко не распределена ответственность за ущерб от разлива нефти и за традиционные виды ущерба.

Таким образом, задачами общего характера, поставленными в рамках данного Регламента, являются: (i) снижение рисков крупной аварии на морском месторождении нефти или газа, расположенном в пределах территориальных вод ЕС, и (ii) смягчение последствий в том случае, если такая авария все-таки произойдет.


Общий контекст нормативно-правовой инициативы


Уже в прошлом году Комиссия откликнулась на катастрофу в Мексиканском заливе, подготовив ГЭП-анализ несоответствий в отношении работ по освоению морских месторождениях и законодательной базы ЕС, с последующим выпуском Коммюнике «О трудностях обеспечения безопасности в ходе осуществления работ на морских месторождениях нефти и газа»³ (одобрено в октябре 2010 г.). В результате этого были впервые определены зоны территории ЕС, требующие вмешательства.


В законах и методах государств-членов ЕС, применяемых при производстве работ на морских месторождениях (например, лицензирование, положения об ответственности, стандарты безопасности оборудования, прозрачность для общества и обмен информацией), присутствуют значительные расхождения и фрагментированность. Это свидетельствует о практически полном отсутствии законодательного инструментария в международном праве и о наличии пробелов в соответствующем праве ЕС.


Несмотря на то, что в некоторых государствах-членах ЕС имеются нормативные базы для регулирования деятельности по освоению морских месторождений, которые могут быть приравнены к мировым стандартам, все они нуждаются в доработке. Чрезвычайно важно повысить на всей территории ЕС качество управления основными рисками и факторами опасности, характерными для морского нефтегазового комплекса, до уровня, соответствующего высоким стандартам.

Согласно последним данным частотного анализа отраслевой эффективности в Европе, а также документально подтвержденным данным о расходах на ликвидацию прошлых аварий, среднегодовой экономический ущерб в результате аварий на морских месторождениях нефти и газа на территории ЕС оценивается в промежутке от 205 до 915 млн. евро. Данный промежуток используется в качестве эмпирической основы определения базовой величины риска при оценке последствий.

По существующим оценкам, доходы, получаемые ЕС и государствами-членами ЕС, в значительной мере превышают расходы на внедрение более высоких стандартов. Большая часть любых дополнительных расходов будет покрыта за счет отрасли, которая выиграет от снижения рисков. Однако, как показывает опыт, устойчивость нормативного регулирования и четкое распределение ответственности необходимы для внедрения изменений в культуру отраслевой деятельности, что обеспечит сокращение рисков, являющееся целью подобного регулирования.


Общие задачи, о которых упоминалось ранее, послужили формированию следующих конкретных целей и задач:

1. Обеспечение постоянного применения передовых практических методов для управления серьезными рисками в ходе осуществления работ на морских месторождениях нефти и газа, представляющих потенциальную опасность как для территориальных вод, так и прибрежных зон ЕС;
   

2. Внедрение передовых нормативных практик во всех юрисдикциях европейских государств, осуществляющих работы на морских месторождениях нефти и газа;
   

3. Усиление подготовки европейских государств и способности реагирования в случае чрезвычайных ситуаций, представляющих потенциальную угрозу гражданам, экономике и окружающей среде ЕС;
   

4. Усовершенствование и разъяснение существующих положений о степени ответственности, а также порядке возмещения нанесенного ущерба.
   

На основании исследований, проведенных Еврокомиссией, а также консультаций с заинтересованными сторонами были разработаны практические меры предотвращения и ликвидации аварий. Кроме того, были определены варианты реализации политики безопасности, в соответствии с которыми данные практические меры были сгруппированы в различные комбинации и по способам применения. Описание вышеуказанных вариантов представлено в Главе 2.


Положения действующего законодательства ЕС, регулирующие сферу настоящего Регламента


В Евросоюзе отсутствует отраслевое законодательство, регулирующее деятельность по освоению морских месторождений нефти и газа; однако существует более широкий Свод законов и правил ЕС, который зачастую лишь в некоторой степени может быть применим к морской нефтегазовой промышленности. Настоящий Регламент служит, в первую очередь, дополнением к следующим законодательным актам ЕС:

1. Ответственность за вред, нанесенный окружающей среде. Директива 2004/35/EC «Об ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде» (ДУОС) регулирует ответственность за ущерб, нанесенный окружающей среде, в частности в результате шельфовых разработок. Компания-оператор, осуществляющая деятельность, в результате которой был причинен значительный экологический ущерб охраняемым видам, естественной среде обитания или водному пространству, несет строгую ответственность за предотвращение и ликвидацию ущерба, а также возмещение всех соответствующих расходов. Настоящий Регламент имеет своей целью расширение пространственной сферы действия ДУОС, которая на сегодняшний день охватывает лишь прибрежную зону и территориальный воды, в отношении вреда, наносимого водному пространству, для того, чтобы также регулировать все морские воды, относящиеся к юрисдикции государств-членов ЕС.
   

2. Оценка воздействия на окружающую среду: Директива 85/337/EEC⁴, а также ее более поздние реакции, а именно Директивы 97/11/ЕС⁵, 2003/35/ЕС⁶ и 2009/31/ЕС⁷, по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду позволили упорядочить принципы оценки воздействия проектов на окружающую среду путем внедрения общих минимальных требований. Кроме того, Конвенция Эспо, инициированная Европейской экономической комиссией ООН, об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, являющаяся частью свода природоохранных норм, имеет большое значение с точки зрения оценки проектов, которые могут иметь трансграничные экологические последствия. Однако применение данной конвенции является произвольным, т.е. лишь в отношении некоторых бурильных работ.
   

3. Законодательство об обращении с отходами: Директива 2008/98/ЕС об отходах (Рамочная директива об отходах). Данная Директива полностью применима к разливам нефти и поддерживается Судом Европейского Союза. Таким образом, утечка нефти с морского объекта добычи нефти и газа определяется ЕС как отходы, что накладывает на виновника загрязнения обязательства по проведению очистных мероприятий.
   

4. Техника безопасности и охрана труда: Директива 92/91/EEC (дополняющая Рамочную Директиву 89/391/EEC) является основополагающим законодательным актом ЕС, регулирующим охрану труда работников морских буровых установок и безопасность производственных условий. Настоящий Регламент усиливает правовой режим Директивы 92/91/EEC и предписывает, помимо прочего, необходимость оценки воздействия проекта на окружающую среду, предоставления оценки рисков в регулирующий орган для согласования, установления порядка уведомления при эксплуатации скважин и независимой проверки элементов контроля критических рисков.
   

5. Серьезные опасности: Директива Севезо 96/82/ЕС не относится к морскому нефтегазовому комплексу, однако некоторые положения данной Директивы послужили в качестве хорошего практического примера при разработке настоящего Регламента. В то же время, настоящий Регламент выходит за рамки Директивы Севезо, а именно в том, что касается требования получения одобрения регулирующего органа в отношении оценки степеней риска, более жесткой проверки технических и финансовых возможностей на стадии лицензирования или мер по эвакуации и спасению работников.
   

6. Выдача разрешений на поисково-разведочные работы и добычу углеводородов: Директива 94/22/EC представляет собой нормативно-правовую основу выдачи лицензий на поисково-разведочные работы и добычу. Настоящий Регламент не подразумевает внесение изменений в саму Директивы, однако усиливает обязательства соответствующих органов на стадии лицензирования с целью улучшения оценки технических и финансовых возможностей заявителей.
   

7. Меры по ликвидации чрезвычайных ситуаций: в Регламент включены новые требования по ликвидации чрезвычайных ситуаций, предназначенные для государств-членов ЕС и отрасли и являющиеся дополнением к существующему на территории ЕС порядку регулирования как внутри, так и за пределами ЕС. Механизм гражданской обороны ЕС (Решение Совета 2007/779/EC), Центр мониторинга и информации (ЦМИ)⁸, а также Европейское агентство по вопросам безопасности на море (ЕАБМ)⁹ являются основными инструментами ЕС по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Ряд шагов был также сделан с целью расширения компетенции ЕАБМ до аварий на морских объектах добычи нефти и газа (помимо основной деятельности в сфере морского судоходства).
   

Совместимость с другими принципами, целями и задачами Евросоюза


Настоящий Регламент согласуется с Энергетической стратегией 2020¹⁰, а именно ее третьим приоритетным направлением, которое заключается в повышении устойчивости, надежности и конкурентоспособности источников энергии в Европе.


Кроме того, настоящий Регламент согласуется с законодательством и политикой ЕС в области охраны окружающей среды и их основными догматами, такими как предотвращение и контроль загрязнений, принцип «загрязнитель платит» и принцип экологической предосторожности. Регламент всецело согласуется с морской политикой, а именно ее целью достижения благоприятной экологической обстановки морской окружающей среды к 2020 г. (Рамочная директива по морской стратегии 2008/56/EC).

2. РЕЗУЛЬТАТЫ КОНСУЛЬТАЦИЙ С ЗАИНТЕРЕСОВАННЫМИ СТОРОНАМИ ПО ВОПРОСАМ РЕГУЛИРОВАНИЯ И ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ ВАРИАНТОВ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ
   

Консультации с заинтересованными сторонами


Консультации с общественностью в режиме «он-лайн» проводились в период с 16 марта по 20 мая 2011 года с целью выявления отношения заинтересованных сторон к необходимости вмешательства ЕС в различные области политики обеспечения безопасности.


Комиссией было получено, в общей сложности, 64 отклика, включающие свыше 350 отдельных ответов заинтересованных сторон.


Обзор откликов и их учет


В ходе консультаций была продемонстрирована широкая поддержка политики ужесточения мер, направленных на предотвращение и ликвидацию крупных аварий на морских месторождениях, однако предложенные средства реализации данной политики различались. Национальные власти в регионе Северного моря понимали, что изменения на уровне ЕС, не должны ставить под вопрос их действующие целеполагающие нормативные подходы, которые, напротив, получают поддержку в настоящем Регламенте. Признавая в целом необходимость усовершенствований, в отрасли с наибольшей осторожностью отнеслись к перспективе нормативных изменений и отдали предпочтение целеполагающим подходам и отраслевым инициативам. С другой стороны, неправительственные организации (НПО) и профильные компании (например, классификационные общества) наиболее активно призывали к внедрению изменений на уровне ЕС.


Основные аспекты консультирования заключались в следующем.


Лицензирование


Владелец лицензии несет ответственность за любой нанесенный им ущерб. Большинство национальных регулирующих органов и представителей отрасли указывают на целесообразность порядка лицензирования и получения разрешений, применяемого на сегодняшний день в некоторых государствах-членах ЕС, но считают необходимым продолжение совместной работы с ЕС по улучшению своих стандартов. Они понимают, что решения о выдаче лицензии должны приниматься исключительно внутри соответствующего государства-члена ЕС, однако предполагают возможность обмена информацией с соседними государствами в случае опасности трансграничного загрязнения. Отдельными компаниями были сделаны различные рекомендации (например, по гармонизации и упрощению порядка лицензирования, а также разделению полномочий регулирующих органов по лицензированию и обеспечению безопасности). Некоторые граждане и НПО поддержали предложение о необходимости получения обязательной консультации или согласия соседнего государства в том случае, если существует опасность трансграничного загрязнения.


В законодательном инструментарии предусмотрен более строгий, основанный на определении степеней риска, подход к оценке технических и финансовых возможностей. Посредством данного законодательного акта в практику управления и предотвращения серьезных факторов опасности, помимо элемента защиты, был включен природоохранный элемент.


Предотвращение аварий


Отрасль нуждается в столкновении с проблемами с целью еще большего повышения эффективности предотвращения крупных аварий, но при этом не следует снижать стандарты предотвращения аварий, в которых уже содержится строгая нормативная база, разработанная государствами-членами ЕС в отношении освоения морских месторождений. В отрасли обычно поддерживается мнение о том, улучшение ситуации может быть достигнуто за счет саморегулирования и промышленных инициатив. НПО и, в различной степени, некоторые регулирующие органы понимают, что существующие нормативы требуют ужесточения и расширения с тем, чтобы регулировать весь спектр работ на морских месторождениях в территориальных водах ЕС.


Контроль за соблюдением требований и ответственность за причиненный ущерб


Достижение высокого уровня соблюдения устойчивых и целесообразных требований является чрезвычайно важным. Несмотря на то, что в отрасли заявляют о том, что соблюдение требований безопасности всегда представляет собой первоочередную задачу любой компании, многие заинтересованные лица указывают на всеобъемлющую необходимость внедрения в отрасль более строгой культуры безопасности. Проблемы соблюдения требований, а также достижения надежной и устойчивой культуры безопасности рассматриваются в настоящем Регламенте.


Требование о проведении более тщательного физического контроля было высказано НПО и отдельными классификационными обществами. Национальные регулирующие органы и представители отрасли в целом выступили против этого, ссылаясь на возможный дефицит ресурсов или риски дестабилизации существующей системы. Последние также отчасти поддержали требования о проведении проверок независимой третьей стороной.


Предложение об увеличении объема ответственности за ущерб, причиненный окружающей среде, получило наибольшее одобрение со стороны НПО, в то время как регулирующие органы и отрасль не обозначили четких позиций по данному вопросу… Представители отрасли и страхователи выступили против введения обязательного страхования без установления предела ответственности на международном уровне, в то время как НПО решительно поддержали это требование.


Прозрачность, обмен информацией и современные технологии


НПО, а вслед за ними представители отрасли и регулирующие органы признали, что более высокий уровень прозрачности позволит отрасли и органам государственной власти продемонстрировать, что управление и контроль в сфере работ по освоению морских месторождений нефти и газа осуществляются должным образом. Все органы национальной власти должны тесно сотрудничать друг с другом, следуя примеру, который был подан на заседаниях Форума по регулированию деятельности на шельфе Северного моря (NSOAF) и неофициальных заседаниях рабочей группы Евросоюза и Форума ЕU-NSAOF.


Меры по ликвидации чрезвычайных ситуаций


Принятие мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций является основной обязанностью нефтедобывающей компании – оператора и соответствующего государства-члена ЕС, однако эффективность и действенность мер по ликвидации разлива нефти, принятых на территории Европы, может быть увеличена путем сотрудничества и обмена знаниями, опытом и другими ресурсами. ЕАБМ может оказать содействие при осуществлении очистных мероприятий в случае получения запроса в рамках действующего Механизма гражданской обороны от соответствующих государств-членов ЕС.


Международная деятельность


Компании, осуществляющие свою деятельность на территории ЕС, должны стремиться к соблюдению и соблюдать правила и принципы, изложенные в настоящем Регламенте и не занижать стандарты при осуществлении своей деятельности за пределами ЕС.


Накопление и использование знаний и опыта


Взаимодействие с заинтересованной общественностью на международном уровне и на уровне ЕС (морская нефтегазовая промышленность, НПО), а также государствами-членами ЕС, представляющими, регулирующими или контролирующими данную отрасль, началось в апреле 2010 года и достигло кульминации в Коммюнике в октябре 2010.


Консультации с заинтересованными сторонами как в письменной, так и в очной форме с того времени значительно расширились. Помимо консультаций с общественностью, национальные регулирующие/надзорные органы провели восемь встреч, организаторами которых совместно выступили Еврокомиссия и Форум NSOAF. Увеличение уровня безопасности при осуществлении работ на морских месторождениях также стало возможным благодаря заседаниям рабочей группы Берлинского форума по вопросам местного ископаемого топлива¹¹. Кроме того, состоялось множество встреч с международными и национальными отраслевыми ассоциациями, индивидуальными предприятиями, НПО, а также независимыми контролирующими и страховыми компаниями. Более того, Комиссия регулярно присутствовала на заседаниях национальных инициативных групп (например, Консультативная группа по вопросам предотвращения и ликвидации разливов нефти в Великобритании) и международных инициативных групп (например, рабочая группа по вопросам защиты мировой морской среды GMEP в рамках «Большой двадцатки»). Данные встречи проводятся вплоть до настоящего времени. Аналогичным образом, на постоянной основе проводились консультации с другими службами Еврокомиссии (например, Объединенный исследовательский центр), обладающими соответствующим опытом, знаниями и навыками. Комиссией было назначено двое экспертов из числа сотрудников национальных органов по обеспечению безопасности освоения морских месторождений. Вклад экспертов был в полной мере принят во внимание при разработке настоящего Регламента.