Быча нефти и газа все чаще осуществляются на морских месторождениях, в том числе в сложных географических и геологических условиях, а именно на больших глубинах

Вид материала

Содержание

Варианты реализации политики безопасности и оценка их воздействия
Предпочтительным вариантом политики
Правовые аспекты регламента
Законодательная база
Принцип субсидиарности
Принцип пропорциональности
Выбор инструмента
Бюджетные последствия
Дополнительная информация
Европейская экономическая зона и Энергетическое сообщество
Регламента европейского парламента и совета
Еврорейский парламент и совет европейского союза
Приняли настоящий регламент

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Варианты реализации политики безопасности и оценка их воздействия

Конкретные варианты реализации политики безопасности определены на основе целей и задач общего и частного характера, описанных в Главе 1. Ниже представлены четыре варианта политики, помимо базовой политики выжидания (Вариант 0).

Вариант 0 позволяет сохранить существующее положение вещей.

В данном случае не возникает дополнительных расходов или иного воздействия на исходную величину оцененных затрат, составляющую от 205 до 915 млн. евро.

Вариант 1 («Североморской базовый») представляет собой основной уровень эффективного вмешательства со стороны ЕС. Согласно этому варианту, в законодательство ЕС вносится Отчет о серьезных опасностях (ОСО), в основе которого лежат требования техники безопасности и охраны труда, предписанные Директивой 92/91/ЕС, а также предусматривается необходимость со стороны регулирующего органа принять данный Отчет до начала работ. Меры, описанные в ОСО, будут подкреплены с помощью режима контроля и штрафов. Внедрение варианта 1 будет осуществлено посредством принятия нового законодательства.

Вариант 1 устанавливает дополнительные эксплуатационные расходы для отрасли, составляющие примерно €36 млн./год, при этом снижение риска, выраженное против базовой величины затрат в размере около €7-30 млн./год, таким образом, средняя величина сокращения базового риска составляет 3%.

Вариант 1+ («Североморской+») усложнен за счет введения мягких руководящих принципов правового регулирования, направленных на: ужесточение требований к техническим возможностям претендентов на получение лицензии в области освоения морских месторождениях нефти и газа; сведение воедино национальных планов по ликвидации чрезвычайных ситуаций; разработку совместимых национальных и отраслевых ресурсов по ликвидации чрезвычайных ситуаций и, в случае необходимости, предоставление их в пользование другим странам; а также на разъяснение всего объема положений природоохранного законодательства, имеющих отношение к ответственности компаний-операторов (применимость законодательства об обращении с отходами) в случае аварии на морском месторождении нефти или газа. Компаниям, осуществляющим свою деятельность на территории ЕС, будет предложено заключение добровольных соглашений по использованию стандартов ЕС за пределами водного пространства ЕС.

Вариант 1+ устанавливает дополнительные эксплуатационные расходы для государств-членов ЕС, составляющие примерно €3 млн./год, а также расходы на соблюдение нормативных требований для отрасли (общие с Вариантом 1), составляющие примерно €52 млн. Совокупный эффект применения Вариантов 1 и 1+ равняется €25-€109 млн./год, при этом базовый риск в среднем сокращается на 12%.

Вариант 2 («Передовая практика ЕС») подразумевает дальнейшее всестороннее развитие реформ, содержащихся в Варианте 1+. Признанная мировая передовая практика управления основными рисками и факторами опасности будет признана обязательной, а оценка рисков для окружающей среды будет включена в ОСО. Кроме того, передовая нормативная практика, а также необходимые организационные стандарты будут введены в порядок деятельности компетентных национальных органов власти. Данный целостный подход к оценке рисков, связанных с безопасностью и окружающей средой, позволит интегрировать программу управления материально-техническим снабжением для обеспечения готовности к чрезвычайным ситуациям и их ликвидации в законодательство. Предполагается создание Руководящей группы ЕС по освоению морских нефтегазовых месторождений, а также законодательное усиление Директив о лицензировании и ответственности за вред, нанесенный окружающей среде.

Вариант 2 устанавливает совокупные эксплуатационные расходы для отрасли в размере около €122 млн. (начиная с €52 млн.) и около €12-18 млн. (начиная с €3 млн.) для государств-членов ЕС, а также единовременные административные затраты, составляющие примерно €18-€44 млн. Расходы Еврокомиссии на учреждение и управление Руководящей группой ЕС по освоению морских нефтегазовых месторождений составят примерно €1 млн. Дополнительные меры позволят сократить расходы на покрытие базового риска на €103 - 455 млн./год, что приведет к снижению базового риска на 50%.

Вариант 3 («Агентство ЕС») усиливает воздействие Варианта 2 путем основания агентства ЕС с целью институционализации и, следовательно, консолидации нововведений, реализованных в Варианте 2. В рамках Варианта 3 будут осуществляться проверки и исследования, мониторинг и обеспечение стабильности соблюдения безопасности, развитие потенциала вмешательства и содействие его наращиванию в соседних странах, не входящих в ЕС.

Вариант 3 устанавливает совокупные годовые эксплуатационные расходы для Еврокомиссии, составляющие около €35 млн./год (начиная с €1 млн.), единовременные первоначальные расходы в размере €18-44 млн., а также сумму €10 млн. на приобретение основных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Каких-либо расходов для отрасли не предусматривается.

Ниже приводится сравнение указанных вариантов по степени охвата мер, перечисленных в Таблице 1.

№	Меры	Вариант 0	Вариант 1	Вариант 1+	Вариант 2	Вариант 3
1	Детальная проверка технических возможностей потенциальной компании- оператора	0	0	МП	З	ЕС
2	Внедрение режима регулярных инспекций и штрафов	0	З	З	З	ЕС
3	Представление официальных результатов по оценке безопасности на утверждение регулирующим органом	0	З	З	З	ЕС
4	Расширение ООР до всесторонней модели управления рисками	0	0	0	З	З
5	Распространение практики ЕС на проведение работ за пределами ЕС	0	0	МП	МП	ЕС
6	Учреждение компетентного органа	0	0	0	З	ЕС
7	Создание платформы для диалога по вопросам нормативного регулирования	0	0	0	З	ЕС
8	Всесторонний обмен информацией и прозрачность	0	0	0	З	З
9	Готовность к эффективной ликвидации крупных аварий на морских месторождениях	0	0	МП	З	ЕС
10	Обеспечение трансграничной доступности и совместимости средств вмешательства	0	0	МП	З	ЕС
11	Разъяснение всего объема ответственности за нарушение природоохранного законодательства	0	0	МП	З	З

Таблица 1

0 = не осуществляется в данном варианте; МП – мягкое право/руководящие принципы, не носящие обязательного характера; З = законодательство; ЕС = ответственное агентство ЕС

Та или иная мера может быть осуществлена различными способами, зачастую в результате достижения компромисса между эффективностью и практичностью. В результате, каждый из вариантов политики характеризуется, с одной стороны, комплексом мер, закрепленных в конкретном варианте, а, с другой стороны, предпочтительными способами реализации каждой конкретной меры в рамках этого варианта.

Предпочтительным вариантом политики является Вариант 2, т.е. всесторонняя реформа регулирования морского нефтегазового комплекса на всей территории ЕС как законодательным путем, так и в результате повышения уровня управления рисками и уровня готовности к ликвидации аварий на морских месторождениях. Помимо согласованности, данный вариант обеспечивает усиление прозрачности отрасли и функционирования регулирующих органов.

Данный вариант позволяет сократить базовый риск на 50% за счет усовершенствования мер по предотвращению аварии и смягчению её последствий в случае, если авария, тем не менее, произойдет. Снижение уровня риска в усредненном денежном выражении (около €103 млн. – 455 млн./год) выгодно отличается от предполагаемых совокупных затрат на его осуществление (€134 млн. – 140 млн./год). Данный вариант является более доступным как с административной, так и с экономической точки зрения, поскольку дополнительные эксплуатационные расходы Варианта 3 (около €34 млн. ежегодно) не обеспечивают соответствующего снижения рисков. Вариант 1+ является альтернативой, имеющей незначительный положительный эффект (12%) и ограниченные возможности реализации, в то время как преимущества Варианта 1 недостаточны, чтобы оправдать (пусть и небольшие) расходы.

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГЛАМЕНТА

Настоящий Регламент налагает следующие обязательства на компании-операторы, государства-члены ЕС и Еврокомиссию.

Компания-оператор

Оператор обязуется организовать свою деятельность в соответствии с моделью передовой практики; подготовить Отчет о серьезных опасностях (ОСО) и предоставить его в компетентный орган для оценки. Кроме того, Оператор обязуется предоставить в регулирующий орган уведомление об эксплуатации каждой скважины. Подготовка как ОСО, так и уведомлений, требует проведения независимой контрольной проверки элементов, критичных с точки зрения безопасности. Операторы должны разработать внутренние планы действий по ликвидации аварий; содействовать эксплуатационной совместимости и сочетаемости средств по ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также сообщать об авариях и предоставлять иную специализированную информацию в соответствующие государства-члены ЕС в стандартном формате. Крупные компании, осуществляющие свою деятельность на территории ЕС, обязуются соблюдать стандарты безопасности в ходе осуществления работ на морских месторождениях повсюду за пределами ЕС.

Государства-члены ЕС

Лицензирующие органы государств-членов ЕС обязуются дать надлежащую оценку уровню потенциальной безопасности и экологических показателей (и финансовым возможностям для решения проблем несоблюдения) в отношении претендента с целью принятия решения о выдаче лицензии на поисково-разведочные работы или добычу. Государства-члены ЕС обязуются учредить компетентные органы с целью контроля соблюдения безопасности, обеспечения охраны окружающей среды и готовности к чрезвычайным ситуациям, а также ввести жесткие стандарты проведения инспекций и расследований, подкрепленные соответствующими штрафными санкциями в случае нарушения операторами своих обязательств. Государства-члены ЕС обязуются на регулярной основе предоставлять информацию о ситуации на своих морских участках, а также сообщать Еврокомиссии о всех крупных авариях и извлеченных уроках. Внешние планы действий по ликвидации аварий разрабатываются государствами-членами ЕС совместно с соседним государством-членом ЕС. Необходимо принять меры по обеспечению совместимости опыта и физических ресурсов для возможности осуществления вмешательства на всей территории ЕС, в т.ч. посредством агентства ЕАБМ. Государства-члены ЕС, а также представители отрасли обязуются подготовить и подвергать регулярной проверке планы действий по ликвидации чрезвычайных ситуаций …

Еврокомиссия

Еврокомиссия обязуется учредить Руководящую группу ЕС по освоению морских нефтегазовых месторождений, в состав которой войдут представители компетентных органов, несущие ответственность за разработку морских месторождениях нефти и газа в государствах-членах ЕС. Еврокомиссия обязуется внести поправки в Директиву 2004/35/EC об ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде, в рамках настоящего Регламента.

Законодательная база

Проект настоящего Регламента основан на Статьях Договора о функционировании ЕС (ДФЕС), в частности Статье 192 (Окружающая среда) о защите окружающей среды и Статье 194 (Энергия) о минимизации неблагоприятного воздействия системы энергоснабжения и функционировании внутреннего энергетического рынка на безопасность ЕС.

Принцип субсидиарности

Действия ЕС считаются необходимыми лишь в том случае, если они могут обеспечить более эффективное достижение поставленной цели, чем силами отельных государств-членов ЕС, или в случае, если действий государств-членов ЕС недостаточно для оптимального усовершенствования.

В рамках осуществления своей деятельности, компании устанавливают бурильные установки, в качестве примера можно привести нефтяную платформу «Дипуотер Хорайзн», за пределами своих государств, сталкиваясь при этом с существенно отличающимися нормативно-правовыми режимами, обусловленными особенностями национальных юрисдикций. Недавние действия государств-членов ЕС показали, что без вмешательства со стороны ЕС существующие различия могут усилиться, поскольку лишь страны в самых передовых регионах самостоятельно осуществляют разработку усовершенствований, в то время как международные инициативы развиваются чрезвычайно медленно. Более того, отсутствие вмешательства ЕС приведет к сохранению существующих трудностей при сравнении функционирования отраслей, обмена опытом и информацией относительно ликвидации аварий.

Самостоятельные действия государств-членов ЕС могут оказаться недостаточно эффективными для обеспечения постоянной защиты (в т.ч. учреждения ответственности за загрязнение) окружающей среды, общего блага, а также выполнения обязательств ЕС и его государств-членов в соответствии с Рамочной директивой по морской стратегии.

Вероятность и последствия крупных аварий на морских месторождениях остаются серьезными на всей территории ЕС, о чем свидетельствуют национальные доклады и анализ рисков, выполненный Еврокомиссией в 2011 году. Разработка шельфовых месторождений все чаще осуществляется в Средиземном, Черном и даже Балтийском морях, при этом некоторые страны отдельных вышеперечисленных морских регионов не обладают достаточным опытом нормативно-правового регулирования морских операций. Тем не менее, даже в передовых регионах (а именно в регионе Северного моря) национальным органам власти не удалось разработать общие стандарты и добиться сопоставимости данных.

В общем и целом, несмотря на предусмотренные в законодательстве ЕС меры, в частности по вопросам обеспечения безопасности и охраны труда, есть вероятность полагать, что отсутствие действий на уровне ЕС приведет к тому, что государства-члены ЕС будут лишены наиболее приемлемых средств по последовательному и своевременному снижению рисков крупных аварий на морских месторождениях.

Принцип пропорциональности

В соответствии со Статьей 5 Договора об учреждении Европейского Сообщества, «Любые действия Сообщества не должны выходить за рамки того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора». Для обеспечения необходимого равновесия между данными целями и средствами, предлагаемыми для их достижения, в настоящем Регламенте учитывается следующее:

По оценкам «Бритиш Петролеум», убытки, понесенные данной компанией в результате взрыва на буровой платформе «Дипуотер Хорайзн», превысили $40 млрд.; ущерб в результате аналогичной катастрофы на территории ЕС может оказаться не менее крупным

Аварии масштаба катастрофы на нефтяной платформе «Дипуотер Хорайзн» случаются в морском нефтегазовом комплексе раз в десять лет, что является высоким показателем риска крупной аварии

Морской нефтегазовый комплекс ЕС имеет чрезвычайную важность с точки зрения национальной экономики (прибыль и трудовая занятость) и его значения для надежности энергоснабжения

Морской нефтегазовый сектор приносит относительно высокий доход задействованным в нем компаниям

В обществе сформировалось стойкое неприятие к рискам крупных аварий

Расходы на внедрение мер, предусмотренных в настоящем Регламенте (около €134-140 млн./год), являются невысокими по сравнению с уровнем снижения риска в результате их применения (около €103-455 млн./год). Таким образом, данные меры предлагаются в качестве санкционирующих.

Выбор инструмента

В рамках настоящего Регламента предпочтение отдается Варианту 2. В нем содержится ряд преимуществ по сравнению с Директивой, обусловленных ясностью и непротиворечивостью положений, а также высокими темпами внедрения посредством прямого применения^¹². Распространяя свое действие непосредственно на отрасль, настоящий Регламент также обеспечивает развитие «единого игрового поля». Помимо этого, настоящий документ будет значительно способствовать разработке планов действий в аварийных ситуациях с целью борьбы с трансграничным загрязнением.

Принимая во внимание межинституциональные соглашения по созданию под эгидой Еврокомиссии консультативных и экспертных групп, независимым решением Еврокомиссии следует учредить Руководящую группу ЕС по освоению морских нефтегазовых месторождений.

БЮДЖЕТНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Бюджетные последствия данного Регламента составляют около €2,5 млн. за период 2013-2016 гг., в т.ч. вознаграждения за участие в работе комитета. Содействие ЕАБМ, главным образом, заключается в а) использовании своих спутниковых систем наблюдения, функционирующих независимо от аварий на морских месторождениях, б) использовании аварийных судов, организованном ЕАБМ. Аварийные суда предоставляются лишь для конкретной цели, при этом эксплуатационные расходы покрываются за счет пострадавшего прибрежного государства, обратившегося с требованием о вмешательстве. Регламентом (ЕС) 2038/2006 была введена многолетняя схема финансирования мер по ликвидации загрязнений на период 2007-2013 гг. Еврокомиссия не предполагает внесения каких-либо изменений в данную схему. В заключение стоит отметить, что увеличения расходов в отношении ЕАБМ на период 2007-2013 гг. не предусматривается. В случае возникновения дополнительных расходов для ЕАБМ в период 2014-2020 гг., их покрытие следует осуществлять за счет перераспределения уже согласованных ресурсов.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Поправки к действующему законодательству

Принятие настоящего Регламента подразумевает внесение поправок в Директиву 2004/35/EC («Об ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде»)

Делегирование

Регламент предусматривает проработку технических деталей общей формы представления отчётности посредством акта делегирования, а также внесение возможных обновлений в технические приложения посредством имплементирующего акта.

Европейская экономическая зона и Энергетическое сообщество

Настоящее предложение о принятии Регламента имеет потенциальное значение для ЕЭЗ и Энергетического сообщества.

2011/0309 (COD)

Предложение о принятии

РЕГЛАМЕНТА ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА И СОВЕТА

об обеспечении безопасности поисково-разведочных работ и добычи нефти и газа на морских месторождениях

(Текст имеет значение для ЕЭЗ)

ЕВРОРЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ И СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА,

Руководствуясь Договором о функционировании Европейского Союза (ДФЕС), и в особенности Статьей 192 (1) данного Договора,

На основании предложения Европейской Комиссии,

После передачи проекта законодательного акта в национальные Парламенты,

Принимая во внимание мнение Европейского экономического и социального комитета^¹³,

Принимая во внимание мнение Комитета регионов^¹⁴,

Действуя в соответствии с общей законодательной процедурой,

Поскольку:

Статья 191 ДФЕС устанавливает цели и задачи сохранения, защиты и улучшения качества окружающей среды, а также предписывает исполнение обязательства по поддержке всех действий ЕС путем обеспечения высокого уровня защиты на основе принципа предосторожности и профилактических действий, а также осмотрительного и рационального использование природных ресурсов.

Целью настоящего Регламента является сокращение случаев возникновения крупных аварий в ходе производства работ на морских месторождениях нефти и газа, а также смягчение последствий подобных аварий, таким образом усиливая защиту морской окружающей среды и экономики прибрежных государств от загрязнения, определяя минимальные условия для обеспечения безопасности поисково-разведывательных работ и эксплуатации морских месторождениях нефти и газа и ограничивая возможность перебоев внутреннего производства энергии на территории ЕС, а также усовершенствование механизмов реагирования в случае возникновения чрезвычайной ситуации.

Действие настоящего Регламента распространяется не только на будущие объекты и операции, но, в соответствии с мерами переходного характера, и на эксплуатацию существующих объектов.

Аварии, произошедшие в 2010 году в ходе работ на морских месторождениях нефти и газа, в особенности авария в Мексиканском заливе, спровоцировали пересмотр политики с целью обеспечения безопасности шельфовых разработок. Комиссия инициировала анализ по пересмотру и изложила свое первое впечатление относительно уровня безопасности работ на морских месторождениях в своем Коммюнике «О трудностях обеспечения безопасности в ходе осуществления работ на морских месторождениях нефти и газа» от 13 октября 2010 года. Европейский парламент принял резолюции по данному вопросу 7 октября 2010 года и 13 сентября 2011 года. Министры энергетики государств-членов ЕС выразили свою оценку в Выводах Энергетического совета 3 декабря 2010 года.

Риски крупных аварий на морских месторождениях нефти и газа являются чрезвычайно высокими. Путем сокращения риска загрязнения морских вод данная инициатива, таким образом, будет способствовать защите морской окружающей среды и, в особенности, достижению благоприятного состояния окружающей среды не позднее 2020 года, в соответствии со Статьей 1(1) Директивы 2008/56/EC Европейского парламента и Совета от 17 июня 2008 года, устанавливающей рамки совместных действий в сфере политики по охране морской окружающей среды (Рамочная директива по морской стратегии)^¹⁵.

Рамочная директива по морской стратегии, требующая снижения совокупного воздействия всех отраслевых мероприятий на морскую окружающую среду, является одной из основ Интегрированной морской политики. Данная Политика имеет отношение к разработке морских месторождениях нефти и газа, выдвигая требование о связи конкретных проблем каждой экономической отрасли с общей целью всестороннего понимания специфики океанов, морей и прибрежных зон, а также с целью разработки согласованного подхода к морскому пространству, принимая при этом во внимание все экономические, экологические и социальные аспекты, посредством использования таких стратегий, как Морское пространственное планирование и Исследование морского пространства.

Морской нефтегазовый комплекс размещен в ряде регионов ЕС, при этом существуют перспективы новых шельфовых разработок в водах ЕС. Добыча нефти и газа на морских месторождениях является важным элементом обеспечения надежности энергоснабжения на территории ЕС.

Существующая фрагментированная нормативно-правовая база, призванная регулировать безопасность разработки морских месторождениях на территории Европы, а также действующие в отрасли технологии обеспечения безопасности не предоставляют достаточных гарантий минимизации рисков аварий на морских месторождениях по всей территории ЕС, а также эффективности и своевременности принятия мер в случае чрезвычайной ситуации. В рамках существующего режима распределения ответственности ответственная сторона не всегда может быть однозначно установлена и/или может не быть в состоянии или обязанной оплатить все издержки по возмещению нанесенного ею ущерба.

В соответствии с Директивой 1994/22/EC Европейского парламента и Совета от 30 мая 1994 года, условия предоставления и использования полномочий в отношении поисково-разведочных работ и добычи углеводородов [1], операции на морских месторождениях нефти и газа на территории ЕС могут производиться при условии получения разрешения. В данном случае, компетентный орган должен оценить технические и финансовые риски, а также, при необходимости, отчет, подтверждающий ответственность заявителя, претендующего на получение лицензий исключительного права на поисково-разведочные работы и добычу. Существует необходимость получения гарантий того, что в процессе анализа финансовых и технических возможностей получателя лицензии компетентные органы также тщательно изучат его способность к обеспечению непрерывной и безопасной деятельности при любых возможных обстоятельствах.

Необходимо прояснить тот факт, что, в соответствии с Директивой 94/22/EC, держатели разрешения на проведение шельфовых разработок также являются потенциальными ответственными ‘операторами’, в понимании Директивы 2004/35/EC Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об ответственности за загрязнение окружающей среды в части предотвращения и возмещения ущерба окружающей среде^¹⁶, и могут не иметь права на делегирование своих обязательств в данной сфере третьим лицам, нанятых ими по договору.

Несмотря на то, что, в соответствии с Директивой 94/22/EC, общее разрешение гарантирует владельцу лицензии эксклюзивные права на разведывательные работы и добычу нефти и/или газа в пределах установленной территории, государствам-членам ЕС необходимо осуществлять постоянный экспертный надзор за фактической деятельностью владельца лицензии на данной территории для гарантии наличия эффективных мер по предотвращению крупных аварий и ограничению их воздействия на людей, окружающую среду и энергоснабжение.

В соответствии с последней редакцией Директивы 85/337/EC, относящейся к деятельности по разведке и эксплуатации месторождений нефти и газа, проекты, способные оказать значительное воздействие на окружающую среду в силу, помимо прочего, своего характера, масштаба или местонахождения, подлежат обязательной оценке в части их воздействия на окружающую среду и требуют получения согласия на разработку. Согласно Директиве 85/337/EC, в случае необходимости получения согласия на осуществление деятельности, следует обеспечить эффективное участие общественности, в соответствии с Конвенцией о доступе к экологической информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН).

На территории ЕС уже существуют примеры высоких стандартов в рамках национальных практик нормативного регулирования, относящихся к деятельности по разработке морских месторождениях нефти и газа. Однако, применение данных стандартов на территории ЕС является непоследовательным, и ни в одном государстве-члене ЕС передовая нормативная практика не была включена в природоохранное законодательство с целью предотвращения крупных аварий на морских месторождениях или ограничения последствий таких аварий для людей и окружающей среды. Передовая практика нормативного регулирования призвана обеспечить эффективное регулирование вопросов безопасности и защиты окружающей среды путем интегрирования соответствующих функций в полномочия общего компетентного органа («компетентные органы»), который может привлекать ресурсы из одного или нескольких национальных управлений.

После того, как лицензированный оператор получает право на осуществление работ по разведке и добыче нефти и газа, компетентный орган должен быть наделен государством-членом ЕС юридическими полномочиями и достаточными ресурсами для принятия принудительных мер, включая прекращение деятельности с целью привлечения квалифицированных работников и обеспечения защиты окружающей среды.

Эффективность деятельности компетентного органа в отношении проверки приемлемости инструментов управления основными рисками, применяемыми владельцем лицензии или оператором, напрямую связана с нормативной политикой, системами и компетентностью регулирующего органа в области управления основными рисками. Несмотря на право лицензированного оператора осуществлять работы по разведке и добыче нефти и газа, компетентный орган должен быть наделен полномочиями для принятия принудительных мер, включая прекращение деятельности с целью привлечения квалифицированных работников и обеспечения защиты окружающей среды. Для выполнения данных функций компетентному органу требуются достаточные ресурсы, предоставить которые обязуется государство-член ЕС.

С целью поддержания необходимого равновесия между экономическим развитием и нормами экологического регулирования и безопасности, компетентный орган должен продемонстрировать свою независимость от государственного экономического субсидирования.

Серьезные комплексные риски и факторы опасности, связанные с морской нефтегазовой промышленностью, в особенности в сфере технологической безопасности, безопасной локализации углеводородов, структурной целостности, предотвращения возгорания и взрыва, эвакуации, спасательных работ, а также снижения отрицательного воздействия на окружающую среду в результате крупной аварии, требуют принятия целенаправленных и индивидуальных мер в рамках нормативного регулирования конкретных рисков в морском нефтегазовом комплексе.

Настоящий Регламент относится, без ограничения, к любым требованиям в рамках любого другого законодательства ЕС, а именно в сфере нормативного регулирования техники безопасности и охраны труда на рабочем месте, в частности к Директиве Совета 89/391/EC от 12 июня 1989 года о введении мер по улучшению техники безопасности и охраны труда на рабочем месте^¹⁷, а также к Директиве Совета 92/91/EEC от 3 ноября 1992 года о минимальных требованиях по улучшению безопасности и охране труда работников в отрасли добычи минеральных полезных ископаемых методом бурения (одиннадцатая отдельная Директива в значении Статьи 16 (1) Директивы 89/391/EC)^¹⁸.

Правовой режим, регулирующий шельфовые разработки, должен применяться к деятельности, осуществляемой как на стационарных, так и на передвижных установках, и покрывать весь цикл поисково-разведочных работ и добычи, начиная с проектирования и заканчивая выводом из эксплуатации и окончательной ликвидацией.

Действующие передовые эксплуатационные практики по предотвращению крупных аварий в морском нефтегазовом комплексе основаны на достижении желаемых результатов посредством тщательной оценки рисков и применения надежных систем управления.

Существующие на территории ЕС передовые эксплуатационные практики требуют от владельцев и/или операторов морских объектов, включая передвижные буровые установки, учреждения эффективной корпоративной политики и создания надлежащих механизмов предотвращения крупных аварий, а также тщательного анализа и систематического выявления всех основных сценариев риска, связанных со всеми опасными видами деятельности, осуществляемыми на объекте. Данные передовые практики также требуют оценки степени вероятности и последствий чрезвычайной ситуации, а также наличия необходимых средств управления такими сценариями в рамках комплексной системы управления безопасностью. Данная политика и меры должны быть четко прописаны в едином документе («Отчете о серьезных опасностях – ОСО»). ОСО должен быть совместим и служить дополнением к документу, содержащему требования техники безопасности и охраны труда, упомянутому в Директиве 92/91/EC, а также должен включать положения об оценке рисков для окружающей среды и планы действий в чрезвычайной ситуации. ОСО должен быть предоставлен в компетентный орган для согласования.

В целях поддержания эффективности управления основными рисками аварии в водах ЕС, Отчеты о серьезных опасностях следует составлять с учетом всех значимых аспектов срока службы добывающей установки, включая конструкцию, эксплуатацию, функционирование в сочетании с другими установками, основные модификации и окончательную ликвидацию. ОСО следует предоставить в компетентный орган, при этом деятельность не может осуществляться до тех пор, пока компетентный орган не одобрит Отчет о серьезных опасностях в ходе процедуры согласования.

Бурение и ремонт нефтяных и газовых скважин следует производить лишь на такой установке, где существует техническая возможность управления всеми предвидимыми рисками на месте размещения скважины, и только в случае наличия одобренного ОСО.

Помимо использования надлежащей буровой установки, оператор скважины обязуется подготавливать подробные планы, соответствующие конкретным обстоятельствам и рискам на каждом этапе эксплуатации скважины, а также отвечающие передовым практикам, применимым на территории ЕС, и обеспечивать проведение независимой экспертизы конструкции скважины. Оператор скважины обязуется предварительно направлять уведомление относительно планов бурения в компетентный орган с тем, чтобы последний в достаточные сроки предпринял необходимые меры в отношении запланированной эксплуатации скважины.

В целях обеспечения безопасности конструкции и бесперебойной и безопасной эксплуатации, представители отрасли должны следовать передовым практикам, описанным в официальных стандартах и руководствах, которые следует обновлять в соответствии с новыми знаниями и изобретениями и с учетом непрерывного совершенствования, таким образом, чтобы операторы и компетентные органы власти имели возможность осуществлять сотрудничество с целью установления приоритетов при создании новых или усовершенствовании имеющихся стандартов и руководств в свете опыта, полученного в результате катастрофы на буровой платформе «Дипуотер Хорайзн» и других крупных авариях на морских платформах, и подготавливать первоочередные руководства и стандарты в незамедлительном порядке.

Принимая во внимание сложность деятельности по освоению морских месторождений нефти и газа, внедрение операторами передовых практик требует введения определенной схемы проверки элементов, критичных с точки зрения безопасности, независимой третьей стороной.

Передовые практики, применение которых необходимо на территории ЕС, должны соответствовать требованиям Регламента 391/2009/EC об общих правилах и стандартах для организаций, осуществляющих инспекции и надзор в отношении передвижных сервисных установок, а также его эквивалентному стандарту, принятому Международной морской организацией^¹⁹.

При оценке степеней риска в ОСО следует учитывать экологические риски, в том числе воздействие, которое климатические условия и климатические изменения оказывают на долгосрочную устойчивость установки; и, учитывая тот факт, что деятельность на морских месторождениях нефти и газа на территории одного государства-члена ЕС может оказывать крайне отрицательное воздействие на окружающую среду на территории другого государства-члена ЕС, необходимо определить и внедрить ряд специальных положений в соответствии с Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

Для обеспечения эффективных мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций операторы обязуются подготовить планы действий по ликвидации аварий на конкретных объектах на основании сценариев рисков и опасностей, изложенных в ОСО, представить их в компетентные органы и сохранять на должном уровне ресурсы, требуемые для немедленной реализации, при необходимости, вышеуказанного плана.

Для того, чтобы убедиться в том, что все значимые факторы опасности учтены и приняты во внимание, важно создавать и способствовать применению соответствующих методов отчетности в отношении этих факторов, а также мер защиты осведомителей.

Обмен сопоставимыми данным между государствами-членами ЕС сопряжен с рядом трудностей и является недостаточно надежным ввиду отсутствия единого формата отчетности на всей территории ЕС. Единый формат отчетности, который позволит компаниям-операторам отчитываться о своей деятельности перед властями государства-члена ЕС, обеспечит прозрачность деятельности оператора с точки зрения безопасности и охраны окружающей среды, а также позволит гарантировать общий доступ к необходимой, сопоставимой по всей территории ЕС информации относительно безопасности работ на морских месторождениях нефти и газа, а также распространять усвоенный практический опыт и рекомендации, выработанные в ходе ликвидации крупных аварий и потенциально опасных ситуаций.

Для обеспечения единых условий обмена информацией и прозрачности отраслевой деятельности, полномочия по достижению этих целей следует передать Еврокомиссии. Данные полномочия следует осуществлять в соответствии с Регламентом (ЕС) №182/2011 Европейского парламента и Совета от 16 февраля 2011 года, в котором излагаются правила и общие принципы механизмов, используемых государствами-членами ЕС для контроля осуществления Еврокомиссией своих полномочий^²⁰.

Для принятия соответствующих имплементирующих актов должны проводиться специальные консультативные совещания, что обеспечит последовательный обмен необходимой информацией на всей территории ЕС.

В целях усиления общественного доверия к органам власти и уверенности в добросовестности исполнения операций на морских объектах добычи нефти и газа на территории ЕС, государства-члены ЕС обязуются представлять отчеты о ходе работ и аварийных ситуациях, а также незамедлительно сообщать Еврокомиссии о крупных авариях, при этом Еврокомиссия обязуется регулярно публиковать отчеты относительно деятельности ЕС и динамики показателей безопасности труда и охраны окружающей среды в области освоения морских месторождений.

Как показывает опыт, гарантия конфиденциальности стратегически важных данных необходимо в целях содействия открытому диалогу между органами власти и оператором. Для этого, в качестве основы диалога между операторами разработки морских месторождений и государствами-членами ЕС, следует использовать соответствующие действующие международные инструменты и Свод законов и правил ЕС относительно доступа к информации о состоянии окружающей среды, отвечающей первоочередным требованиям безопасности и защиты окружающей среды.

Большое значение сотрудничества между органами власти, регулирующими отраслевую деятельность, было наглядно продемонстрировано в результате работы Форума по регулированию деятельности на шельфе Северного моря (NSOAF) и Международного форума регулирующих органов (IRF). Аналогичное сотрудничество следует в официальном порядке установить на территории ЕС с целью содействия эффективной совместной деятельности национальных представителей и Еврокомиссией по рабочим вопросам.

Меры по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и планирование действий в непредвиденных обстоятельствах на случай крупной аварии на морском месторождении станут более эффективными в результате систематического и планового сотрудничества между государствами-членами ЕС и между государствами-членами ЕС и представителями отрасли, а также в результате обмена сопоставимыми ресурсами, в том числе знаниями и опытом. Где это целесообразно, при осуществлении данных мероприятий следует учитывать существующие ресурсы и содействие со стороны ЕС, в особенности Европейского агентства по вопросам безопасности на море (ЕАБМ) и Механизма гражданской обороны ЕС.

При выполнении обязательств по настоящему Регламенту следует учитывать, что морские воды, на которые распространяется суверенитет или юрисдикция государств-членов ЕС, составляют неотъемлемую часть четырех морских регионов, установленных в Статье 4(1) Директивы 2008/56, а именно Балтийской море, Северо-восточная часть Атлантического океана, Средиземное море и Черное море. По этой причине следует усилить взаимодействие с третьими странами, имеющими суверенитет и юрисдикцию в отношении водного пространства в пределах данных морских регионов. Надлежащая форма сотрудничества подразумевает соблюдение региональных морских конвенций, как указано в Статье 3(10) Директивы 2008/56.

В отношении Средиземного моря, согласно действующему Регламенту, предпринимаются меры по присоединению ЕС к Протоколу о защите Средиземного моря от загрязнения в результате проведения поисково-разведочных работ на континентальном шельфе, морском дне и в его недрах (‘Оффшорный протокол’) к Конвенции об охране морской среды и прибрежного района Средиземного моря (‘Барселонская конвенция’), которая была одобрена Решением Совета 77/585/EEC^²¹.

Большую озабоченность вызывает состояние окружающей среды в арктических водах – прилегающей морской акватории, экологическая обстановка которой представляет особое значение для Сообщества; данный вопрос требует особого внимания в целях обеспечения защиты окружающей среды Арктического региона в связи с осуществлением любых работ на шельфе, в том числе поисково-разведочных работ.

Общенациональные планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций должны основываться на оценке рисков, осуществляемой с целью подготовки ОСО. Соответствующие планы по локализации аварий и ликвидации чрезвычайных ситуаций на определенной площадке должны разрабатываться с учетом результатов самых последних оценок рисков и Руководящих принципов картографии для управления действиями по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (Рабочий документ Еврокомиссии для служебного пользования SEC(2010) 1626 окончательная версия от 21.12.2010).

Эффективность мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций требует безотлагательных действий со стороны оператора и тесного сотрудничества с компетентными органами, координирующими введение дополнительных ресурсов для ликвидации аварии по мере развития ситуации. Кроме того, необходимо тщательное расследование причин возникновения чрезвычайной ситуации, которое должно быть проведено незамедлительно с целью минимизации потери важной информации и релевантных доказательств. После аварии компетентные органы обязуются сделать правильные выводы и принять все необходимые меры.

В целях обеспечения эффективного выполнения требований в рамках настоящего Регламента, необходимо введение действенных и соразмерных санкций.

Для приведения предлагаемых минимальных требований в соответствие с последними разработками в области технологий и соответствующей практики, Комиссия должна быть уполномочена вносить поправки в требования Приложений к настоящему Регламенту в соответствии с процедурой, описанной в Статье 4 Регламента (ЕС) № 182/2011.

Следовательно, в целях предотвращения крупных аварий в результате производства работ на морских месторождениях нефти и газа и ограничения последствий таких аварий, полномочия по принятию актов, в соответствии со Статьей 4 Регламента (ЕС) № 182/2011, должны быть делегированы Еврокомиссии, в отношении определения минимальных основных требований по данным работам, согласно принципам, изложенным в настоящем Регламенте, а именно в его Приложениях. Чрезвычайно важным является то, чтобы в ходе подготовительной работы Еврокомиссия проводила необходимые консультации, в том числе консультации с экспертами.

При подготовке и оформлении делегированных актов Еврокомиссия обязуется гарантировать одновременную, своевременную и осуществленную должным образом передачу необходимых документов в Европейский парламент и Совет.

Помимо мер, предложенных в настоящем Регламенте, Еврокомиссия обязуется изучить иные целесообразные меры по совершенствованию системы предупреждения аварий на морских месторождениях нефти и газа и смягчения последствий таких аварий.

Поскольку ни один из существующих инструментов финансового обеспечения, в том числе меры по объединению рисков, не может охватить все возможные последствия экстремальных аварий, Еврокомиссия должна продолжить анализ и изучение целесообразных мер для обеспечения четкого порядка распределения ответственности за нанесение ущерба, причиненного в результате работ на морском месторождении нефти и газа, а также требований, относящихся к финансовому потенциалу, включая возможности предоставления соответствующих инструментов финансового обеспечения и иные механизмы.

На уровне ЕС важно, чтобы технические стандарты дополнялись соответствующей законодательной базой, регулирующей безопасность и относящейся ко всем морским установкам, расположенным на водном пространстве ЕС, а не только к стационарным добывающим установкам. Таким образом, Еврокомиссия должна продолжить анализ стандартов безопасности, действующих в отношении работ по разработке морских месторождениях нефти и газа.

ПРИНЯЛИ НАСТОЯЩИЙ РЕГЛАМЕНТ:

Blog

Быча нефти и газа все чаще осуществляются на морских месторождениях, в том числе в сложных географических и геологических условиях, а именно на больших глубинах

Содержание