Заключение по результатам анализа и систематизации нарушений и недостатков в бюджетном процессе муниципальных образований Новосибирской области

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

1.Организация бюджетного процесса

1.1.Муниципальный правовой акт о бюджетном процессе

В соответствии со ст.44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ в Уставе МО должен быть определен порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ. Более детально эти процедуры регулируются специальным муниципальным правовым актом Совета депутатов МО, как правило, носящим название Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в МО (Положение). Анализ правового регулирования бюджетного процесса, проводимый КСП во время проверок МО, выявил следующие типовые нарушения:

1.1.1.Отсутствие утвержденного муниципального правового акта

По данным мониторинга местных бюджетов, на 01.01.2007 г. Положения не были приняты в 30 поселениях из 455.

1.1.2.Несвоевременное приведение муниципального правового акта в соответствие с изменениями бюджетного законодательства

Например, нормы о предоставлении и получении бюджетных ссуд не были исключены из Положения после отмены соответствующих статей БК РФ;

полномочия Совета депутатов МО по установлению лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, зачисляемых в бюджет МО, не были исключены из Положения после отмены ч.4 ст.64 БК РФ;

определение собственных доходов бюджета не приведено в соответствие с новой редакцией ст.47 БК РФ (в старой редакции – это доходы без учета безвозмездных поступлений, в новой – безвозмездные поступления (кроме субвенций) включены в состав собственных доходов).

Следует отметить, что в связи с вступлением в силу с 2008 года изменений БК РФ в части регулирования бюджетного процесса существенные изменения должны быть внесены и в Положение о бюджетном процессе МО.

1.1.3.Невключение в муниципальный правовой акт процедур и документов, предусмотренных бюджетным законодательством

в Положении отсутствуют требования об утверждении и доведении лимитов бюджетных обязательств, подтверждении денежных обязательств, предусмотренные ст.223-227 БК РФ*;

не предусмотрена разработка планово-прогнозных документов (или их отдельных видов), указанных в главе 20 БК РФ* (например, основных направлений бюджетной и налоговой политики);

указан неполный перечень показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в составе проекта решения о бюджете в соответствии со ст.181 БК РФ*;

в Положении указано, что если расходы на реализацию нормативного правового акта не предусмотрены решением о бюджете либо предусмотрены частично, применяется решение о бюджете, однако в соответствии со ст.83 БК РФ* в этом случае действие соответствующих нормативных правовых актов должно быть приостановлено;

отсутствует требование о проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета контрольным органом МО, предусмотренное ст.272 БК РФ*;

не предусмотрено предоставление в контрольный орган МО сводной бюджетной росписи, сводного реестра лимитов бюджетных обязательств, что требуется в соответствии со ст.217, 223 БК РФ*.

1.1.4.Несоответствие установленных полномочий участников бюджетного процесса требованиям бюджетного законодательства

в Положении приведен неполный перечень полномочий участников бюджетного процесса (например, главных распорядителей бюджетных средств, администраторов доходов бюджета);

полномочие руководителя финансового органа местной администрации по осуществлению блокировки расходов отнесено к компетенции Главы МО, что не соответствует ст.231 БК РФ*;

в Положении дотационного муниципального образования предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер оплаты труда работников муниципального сектора, однако в соответствии с ч.4 ст.86 БК РФ* в этом случае размер оплаты труда не должен превышать предельные значения, установленные законом области;

в Положении предусмотрено, что режим сокращения расходов при уменьшении доходов более чем на 10% вводится решением Совета депутатов МО, однако в соответствии со ст.230 БК РФ* в этом случае должны быть внесены изменения в решение о местном бюджете.

1.1.5.Прочие несоответствия муниципального правового акта законодательству

Примеры нарушений:

в Положении указано, что расходные обязательства МО исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита местного бюджета, однако в соответствии со ст.86 БК РФ расходные обязательства, возникшие при осуществлении отдельных государственных полномочий, исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций;

в Положении предусмотрено финансирование из местного бюджета расходов, относящихся к расходным обязательствам других уровней бюджетной системы РФ (например, на обслуживание государственного долга области); либо приведен закрытый неполный перечень направлений расходов, подлежащих финансированию из местного бюджета;

в Положении предусмотрено, что в местный бюджет могут зачисляться субвенции из Федерального фонда компенсаций, однако в соответствии со ст.133 БК РФ субвенции указанного фонда распределяются между субъектами РФ;

в Положении приведен неполный перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местного бюджета, либо указаны формы трансфертов, не предусмотренные ст.142 БК РФ*;

в Положении городского округа или поселения не должно быть упоминания о централизации в местном бюджете средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, поскольку бюджеты городских округов или поселений являются нижним уровнем бюджетной системы;

в Положении не должно быть упоминания о финансировании из местного бюджета расходов на осуществление полномочий по предметам совместного ведения Новосибирской области и МО, поскольку законодательством такие полномочия не предусмотрены.

1.2.Участники бюджетного процесса

Перечень участников бюджетного процесса установлен ст.152 БК РФ*.

Непосредственное составление проекта бюджета, организацию исполнения бюджета, организацию ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности и ряд других полномочий осуществляют финансовые органы. Финансовым органом местной администрации может быть орган местной администрации, наделенный правами юридического лица, структурное подразделение администрации либо должностное лицо (должностные лица) администрации.

Местная администрация (финансовый орган) выполняет эти функции самостоятельно. Поселение может передать их на договорной основе муниципальному району.

Государственным органам бюджетные полномочия МО не могут быть переданы, за исключением специально предусмотренных федеральным законодательством случаев.

В соответствии со ст.65 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, руководитель финансового органа местной администрации должен соответствовать квалификационным требованиям к образованию и стажу работы, установленным Постановлением Правительства РФ от 06.11.2004 г. № 608.

Основными участниками бюджетного процесса, осуществляющими бюджетное планирование и исполнение бюджета, являются главные распорядители и получатели бюджетных средств, администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета. В соответствии со ст.158 БК РФ*, главные распорядители средств местного бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов бюджета.

Главным распорядителем может быть местная администрация, другой орган местного самоуправления или орган местной администрации, наиболее значимое муниципальное учреждение (например, централизованная бухгалтерия). Следует отметить, что если в Уставе МО органы местной администрации названы ее структурными подразделениями, они не могут быть наделены статусом юридического лица и, соответственно, главного распорядителя (наделение их таким статусом в этом случае может быть опротестовано прокуратурой).

Бюджетные учреждения и (до 2008 года) иные организации, указанные в бюджетной росписи (например, унитарные предприятия – заказчики-застройщики), являются получателями бюджетных средств. При этом любая некоммерческая организация, созданная органом местного самоуправления, наделенная имуществом на праве оперативного управления и финансируемая из бюджета, – является бюджетным учреждением.

Проверки КСП выявили следующие нарушения при наделении участников бюджетного процесса статусом финансового органа, главного распорядителя, получателя и администратора бюджетных средств:

1.2.1.Отсутствие в структуре местной администрации финансового органа

Фактически финансовые органы отсутствуют в большинстве муниципальных районов области, что связано с указанным ниже нарушением.

1.2.2.Не предусмотренная федеральным законодательством передача функций финансового органа местной администрации государственному органу

Муниципальными районами Новосибирской области заключены соглашения с территориальными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области – управлениями финансов и налоговой политики районов, которыми УФНП районов наделены рядом полномочий финансового органа местной администрации: ведение бюджетного учета, составление отчетности, право первой подписи на финансовых документах МО. Положениями о бюджетном процессе, решениями о местных бюджетах, другими документами УФНП районов также наделяются полномочиями органов местного самоуправления (выдача бюджетных кредитов, блокировка расходов местного бюджета, расчет объемов доходной и расходной частей бюджета поселения, согласование смет расходов муниципальных учреждений, выполнение функций учредителя в отношении муниципального учреждения).

В ряде случаев документы по бюджетному процессу МО хранятся вместе с документами бюджетного учета государственного органа – УФНП района (подшиваются в одни папки), т.е. не обеспечивается формирование архивных фондов МО.

1.2.3.Несоответствие лица, занимающего должность руководителя финансового органа, квалификационным требованиям

При отсутствии в структуре местной администрации финансового органа и, соответственно, его руководителя, функции финансового органа должен выполнять Глава администрации, который, как правило, не соответствует квалификационным требованиям.

1.2.4.Нарушения при закреплении статуса участника бюджетного процесса

Например, список главных распорядителей, приведенный в Положении о бюджетном процессе и в утвержденном Главой МО Перечне главных распорядителей, не соответствует утвержденному ведомственной структурой расходов бюджета;

в ведомственной структуре расходов бюджета приведены все бюджетные учреждения МО, которые функций главных распорядителей не выполняют и фактически сами подведомственны главному распорядителю;

в перечне администраторов доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета не приведены органы и учреждения, фактически выполняющие эти функции (например, бюджетные учреждения, администрирующие доходы от платных услуг).

1.2.5.Несоответствие деятельности участника бюджетного процесса его статусу

бюджетное учреждение получает бюджетные кредиты или кредиты от кредитных организаций, что не соответствует ст.161 БК РФ*;

бюджетное учреждение применяет упрощенную систему налогообложения, что не соответствует ст.346.12 Налогового кодекса РФ;

в договорах о бухгалтерском обслуживании предусмотрено, что учреждения обязаны оплачивать работу централизованной бухгалтерии, которая одновременно является их главным распорядителем, либо бюджетное учреждение оказывает своему главному распорядителю возмездные услуги, что не соответствует сути административных отношений между главным распорядителем и его подведомственным учреждением.

1.3.Осуществление закупок для муниципальных нужд

С 2006 года размещение заказов для муниципальных нужд осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (до этого действовал Указ Президента РФ от 08.04.1997 г. № 305). При этом должен использоваться один из способов размещения заказа (конкурс, аукцион, запрос котировок, у единственного поставщика и др.) с соблюдением всех установленных для соответствующего способа процедур и заключением муниципального контракта.

До 25.04.2007 г. действовала редакция закона, в соответствии с которой он не применялся при осуществлении закупок на сумму, меньшую установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами (60,0 тыс.руб., с 22.07.2007 г. – 100,0 тыс.руб.). В новой редакции в этом случае действует упрощенный способ размещения заказов у единственного поставщика, в т.ч. может не заключаться муниципальный контракт.

Для размещения заказов МО принимают муниципальные правовые акты и создают соответствующие организационные структуры.

Данные о муниципальных контрактах заносятся в реестры, содержание и порядок ведения которых установлены ч.2 ст.18 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 27.12.2006 г. № 807.

В ходе проверок КСП установлено, что большинство МО не соблюдали требования о порядке осуществления закупок, действовавшие до 2006 года, а также не смогли своевременно обеспечить выполнение требований нового законодательства, в т.ч. установлены следующие типовые нарушения:

1.3.1.Отсутствие муниципальных правовых актов о порядке размещения муниципального заказа

В ряде МО не приняты (несвоевременно приняты) положения о порядке формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа, о конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссиях.

1.3.2.Несоблюдение порядка планирования муниципального заказа

Положением о размещении заказа в муниципальном образовании может быть предусмотрена разработка муниципального заказа на год в поквартальной разбивке и плана-графика проведения закупок, в этом случае нарушением будет являться отсутствие соответствующих документов.

1.3.3.Размещение заказа организацией, не наделенной функциями муниципального заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации

Например, муниципальное учреждение не может осуществлять функции заказчика, если не принят муниципальный правовой акт о наделении его этими функциями.

1.3.4.Способ размещения заказа не соответствует законодательству

способ размещения у единственного поставщика применен в случае, не предусмотренном ст.55 Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ, например, когда сумма заказа на поставки одноименных товаров (работ, услуг) по одному договору или в течение квартала превышает предельный размер расчетов наличными деньгами (в т.ч. при приобретении квартир у физических лиц);

до 25.04.2007 г. аналогичное по смыслу нарушение заключалось в том, что способы размещения заказа, установленные Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ, не применены, когда сумма заказа превышает предельный размер расчетов наличными деньгами;

способ размещения путем запроса котировок применен, когда сумма контрактов на выполнение одноименных работ, подлежащая уплате в течение квартала, более 500,0 тыс.руб. (до 25.04.2007 г. – 250,0 тыс.руб.);

способ открытого конкурса или аукциона не применен при размещении заказа на оказание финансовых услуг, предусмотренных ст.18 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ (предоставление банком кредита для МО, страхование автогражданской ответственности и др.);

способы размещения заказа, установленные Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ, не применены при заключении договора аренды имущества (автомобиля) с последующим выкупом.

До 2006 года ст.71, 72 БК РФ также было установлено требование об осуществлении закупок на сумму свыше 2 000 минимальных размеров оплаты труда (200,0 тыс.руб.) на основе муниципального контракта и на конкурсной основе, однако в большинстве случаев МО также его не выполняли.

1.3.5.Нарушение порядка размещения заказа и заключения муниципального контракта

при размещении заказа, потребность в котором возникла вследствие непреодолимой силы, у единственного поставщика, заказчик в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта не уведомил уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган местного самоуправления;

вместо муниципального контракта с коммунальной или энергоснабжающей организацией заключен иной гражданско-правовой договор;

в муниципальный контракт не включено условие об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.

1.3.6.Несоблюдение формы и порядка ведения Реестра муниципальных контрактов

Например, отсутствуют наименование заказчика, источник финансирования, дата подведения итогов размещения заказа, срок исполнения контракта, место нахождение поставщика, сведения об исполнении контракта и др.;

сведения из Реестра муниципальных контрактов не размещены на официальном сайте.

1.3.7.Не ведется Реестр закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов

Реестр должен вестись в учреждении (органе местного самоуправления) в соответствии со ст.73 БК РФ, однако в подавляющем большинстве случаев он отсутствует.

1.3.8.Отсутствие органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов

Законодательство не содержит требования об обязательном создании такого органа. Однако отсутствие уполномоченного органа не позволяет заключить контракт с единственным поставщиком в случае, если конкурс, аукцион или запрос котировок признаны несостоявшимися, поскольку в этом случае требуется согласование с его стороны.

Другим недостатком является случай, когда орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов, одновременно является органом, уполномоченным на размещение заказов (местная администрация, Глава администрации).

1.4.Применение бюджетной классификации

Применение бюджетной классификации осуществляется в соответствии с БК РФ, Федеральным законом от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ*, Указаниями о применении бюджетной классификации РФ (утверждены Приказом Минфина РФ от 08.12.2006 г. № 168н*). УФНП Новосибирской области утверждает Порядки отражения в доходах местных бюджетов межбюджетных трансфертов и расходов местных бюджетов, осуществляемых за счет целевых межбюджетных трансфертов (на 2007 год – Приказ УФНП от 29.12.2006 г. № 400).

С 2008 года будет отменена единая классификация целевых статей и видов расходов, их коды и наименования будут устанавливаться решениями о местных бюджетах в соответствии с принципами, установленными ст.21 БК РФ. При этом единые требования к применению классификации доходов, разделов и подразделов расходов, классификации операций сектора госуправления (бывшая экономическая) сохраняются.

Наиболее частыми нарушениями указанных выше правовых актов являются следующие:

1.4.1.Неверное отнесение бюджетных средств к доходам, расходам или источникам финансирования дефицита

Например, средства по взаимным расчетам, полученные из областного резервного фонда (доходы по группе «Безвозмездные перечисления»), отнесены к прочим источникам финансирования дефицита бюджета;

средства на погашение поселением бюджетного кредита (отражаются в источниках финансирования дефицита бюджета со знаком «минус») запланированы в составе расходов бюджета поселения по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство».

1.4.2.Нарушение порядка отражения доходов и расходов за счет межбюджетных трансфертов

код целевой статьи и вида расходов местного бюджета, осуществляемых за счет целевых межбюджетных трансфертов, не совпадает с кодом целевой статьи, по которому средства выделены из областного бюджета;

при отражении расходов местного бюджета, осуществляемых за счет субсидий из областного Фонда муниципального развития, софинансирование из местного бюджета отражено по тому же коду целевой статьи и вида расходов, что и средства областного бюджета;

доходы местного бюджета, поступившие в виде субвенций областного бюджета, были отражены как дотации.

1.4.3.Необоснованное отражение расходов по коду 240 «Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям»

Расходы местных бюджетов, имеющие возмездный характер, часто необоснованно планируются и исполняются как безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям, например, расходы на оплату муниципальных контрактов на выполнение работ, оказание услуг по благоустройству, уличному освещению, ремонту дорог; строительство водопровода, газопровода, линии электропередачи; ремонт помещений отделений связи, находящихся в муниципальной собственности, проведение линий связи (телефонизацию) школ, фельдшерско-акушерских пунктов.

Следует отметить, что отсутствие регистрации права собственности муниципального образования на имущество, передача его в оперативное управление учреждениям, хозяйственное ведение унитарным предприятиям, намерение передать возведенные объекты коммунального хозяйства профильным организациям не являются основанием для отражения расходов на создание и содержание имущества как безвозмездных и безвозвратных перечислений.

1.4.4.Прочие нарушения порядка применения бюджетной классификации

Примеры нарушений:

расходы на оплату услуг ОАО «Сибирьтелеком» по предоставлению доступа к телефонной сети отражены не по коду 221 «Услуги связи»;

расходы бюджета поселения на оплату услуг, предоставляемых учреждением культуры, отражены по виду расходов 327 «Обеспечение деятельности подведомственных учреждений», хотя учреждение было подведомственно не администрации поселения, а муниципальному району;

расходы на приобретение котлов, экскаватора, прокладку водопровода, реконструкцию гаража под котельную отражены по коду 225 «Услуги по содержанию имущества» (отнесены к капитальному ремонту), а не 310 «Увеличение стоимости основных средств» (как реконструкция, техническое перевооружение, расширение и модернизация);

бюджетный кредит, полученный поселением от муниципального района, отнесен к группе прочих источники финансирования дефицита бюджета поселения, а не к кредитным соглашениям и договорам.

Blog