В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році

Вид материала

Документы

Содержание УДК 351.83/.85:304](1-87) Орлатий М.К Гоголь Т.В. Зарубіжний досвід управління розвитком Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливи­ми науковими і практичними завданнями. Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких започатковано вирі­шен­ня даної проб­леми. Невирішені раніше частини загальної проблеми, яким присвячується стат­тя. Формування мети Виклад основного матеріалу з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів дослідження Висновки та перспективи подальших розвідок Постановка проблеми. Аналіз останніх досліджень і публікацій. Не вирішені раніше частини загальної проблеми. Формулювання цілей статті. Виклад основного матеріалу. Використані джерела інформації Рецензент: Бакуменко В,Д., д.держ.упр., професор

Подобный материал:

• В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 6520.61kb.
• В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 6171.38kb.
• В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 6588.23kb.
• В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 7234.98kb.
• Експрес-аналіз інфляційних процесів у 2007 році, 90.32kb.
• Інфляція у 2004 році становитиме, 11.61kb.
• 4 Зернове господарство, 385.73kb.
• 6. Розвиток виробничої та невиробничої інфраструктури, 252.16kb.
• Міністерство охорони здоровя україни, 3434.02kb.
• У м. Дніпропетровську в 2004 році На виконання закон, 68.28kb.

УДК 351.83/.85:304](1-87) Орлатий М.К.,

доктор економічних наук,

професор кафедри регіонального управління,

місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України;

Гоголь Т.В.,

кандидат економічних наук, докторант

кафедри регіонального управління, місцевого

самоврядування та управління містом

Національної академії державного управління при Президентові України


ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ

СОЦІАЛЬНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ


Розглядається діяльність і функціонування об’єктів соціального приз­начення в еко­номічно розвинених країнах світу та обґрунтовується не­об­хід­ність формування прозорої моделі управління розвитком соціальної інфраструктури, адап­то­ваної до світових стан­дар­тів.

Рассматривается деятельность и функционирование объектов социального назначения в экономически развитых странах мира и обосновывается необходимость формирования прозрачной модели управления развития социальной инфраструктуры, приспособленной к мировым стандартам.

Activity and functioning of objects of the social setting in the economic develo­ped countries of world and necessity of forming of transparent case frame by development of the social infrastructure adapted to the world standards is examined .


Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливи­ми науковими і практичними завданнями. Роль соціальної інфраструктури ос­­таннім часом зростає, оскільки Україна спирається на модель соціально орієнтованої ринкової економіки. Досвід різних країн світу свідчить, що в умовах трансформації економіки така модель найбільшою мірою сприяє встановленню гармонійних відносин у системі. Функціонування об’єктів соціального призначення в економічно розвинених країнах світу має свої особ­ливості й залежить від політичної ситуації та економічного розвитку окремого регіону (держави).

Становлення ринкової економіки в країні, поглиблення євроінтеграційних процесів вимагає трансформації політичних та соціально-еконо­міч­них систем, що об’єктивно зумовлює не­об­хід­ність формування прозорої моделі управління розвитком соціальної інфраструктури, адап­то­ваної до світових стан­дар­тів. Належний розвиток об’єктів соціального призначення може гаран­ту­ва­тися лише за умови державної підтримки, яка підвищить спроможність місцевих органів влади, органів місцевого самоврядування та територіальних гро­мад роз­в’язувати нагальні проблеми підвищення рівня життя насе­лення. Це сприятиме раціо­на­льному вико­ристанню при­род­них ресурсів, по­ліп­шен­ню де­мог­ра­фіч­ної си­ту­а­ції, ефек­тивно­му ви­ко­ристанню тру­до­вих ресур­сів, забезпеченню пов­ної зай­нятості пра­цез­дат­ного населення, підвищен­ню доб­робуту населення міст і сіл, роз­ши­рен­­ню асорти­менту та якості пос­луг, що їм надаються тощо.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких започатковано вирі­шен­ня даної проб­леми. Зазначеній проблематиці приділяли увагу науковці О. А. Біттер, Ю. Є. Губені, В. С. Коломийчук, В. І. Куценко, В. М. Нелеп, О. І. Пав­лов, К. В. Прокопишак, І. В. Про­копа, В. К. Терещенко, Л. О. Шепотько та ін.

Невирішені раніше частини загальної проблеми, яким присвячується стат­тя. Не зважаючи на практичну значущість соціальної інфраструктури, напрями її розвитку ще не повною мірою досліджено, особливо в частині поліпшення соціального середовища територіальної громади. Потребують бі­ль­шої уваги посилення соціальної спрямованості функціонування суб’єктів господарювання, а також фінансування соціальної інфраструктури.

Формування мети (постановка завдання). Мета статті – проаналізувати досвід зарубіжних країн щодо розв’язання проблем управління розвитком об’є­к­тів соціальної інфраструктури на державному та місцевому рівнях.

Виклад основного матеріалу з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів дослідження. Різноманітні підходи до розв’язання згаданої проблеми формуються на ос­нові різних національних моделей організації господарств. Якщо для амери­канської моделі характерна масова орієнтація найактивнішої частини населення на досягнення особистого ус­пі­ху, а для менш забезпечених груп населен­ня гарантується допустимий рівень життя то шведська модель спи­рається на сильну соціальну політику, яка спрямована на зменшення майнової нерівності між усіма громадянами за рахунок перерозподілу національного доходу на користь найменш забезпечених груп громадян.

Становить інтерес запропонована канадськими спеціалістами теоретична типологізація моделей бюджетного фінансування культури, яка базує­ться на характері поведінки держави в цій сфері. В індустріально розвинутих країнах вони виокремлюють три ролі держави: натхненника, патрона і архітектора, кожній з яких відповідає свій тип моделі державного фінансування культури. В моделі держави-натхненника вона вибирає шлях переважно непрямого впливу на культуру шляхом стимулювання, спонсорства і меценатства за рахунок надання податкових пільг. Такий тип моделі найбільше притаманний США і Швейцарії. В моделі держави-патрона виражено її прагнення ізолювати сферу духовної творчості від прямого впливу політики. З цією метою створюються незалежні посередницькі структури, які розподіляють одержані з центрального бюджету кошти відповідно до своїх критеріїв. Такий тип характерни­й для моделей Великобританії та Ірландії. В моделі держави-архі­тектора вона велику увагу приділяє виробленню культурної політики і прагне активно впливати на розвиток галузей культури через систему державного апарату. Проте при всій різноманітності її галузей сфера культури та мистецтва розглядається як єдиний важливий сектор національної економіки, розвиток якого потребує від держави комплексного підходу [1, с.76].

Однак, попри існуючі національні особливості розвитку економіки країн, світовий досвід об’єднує такі складові механізму фінансування, як державне фінансування та фінансування і непряме стимулювання закладів соціальної інфраструктури з різноманітних джерел. Крім державного, використовується приватне фінансування, гранти місцевої ад­міністрації, спеціальні форми оподаткування, державні гарантовані кредити, надання місцевих позичок, залучення особистих заощаджень на позиковій основі, фінансування за рахунок Європейського фонду допомоги розвитку та Європейських інвестиційних банківських позик.

Незважаючи на різноманітність каналів фінансування, пріоритетним є державне фінансування, яке займає найбільшу частку, що пояснюється багатьма причинами. Так, частка витрат на соціальні потреби в сукупних державних витратах високорозвинутих країн світу досить висока і коливається від 30–50% у Греції, Канаді, Великобританії до 60–70% в Австрії, Франції, Новій Зеландії, Бельгії, Німеччині, Нідерландах, Швейцарії. З-поміж колишніх соціалістичних країн у Польщі велика увага приділяється фінансуванню соціальних потреб села, де із 10% частки, виділеної аграрному сектору із бюджетних видатків, 7% спрямовується на соціальну сферу села і лише 3% – власне на розвиток сільськогосподарського виробництва [2, с. 31 ; 3, с. 45].

Зарубіж­­ний досвід свідчить, що основні соціальні програми мають бути адресними, тобто спрямовуватися на допомогу безпосередньо громадянам, а не підприємствам. Медичне обслуговування, дошкільне виховання, середня освіта, житлове будівництво мають бути доступними не тільки працюючим, а й безробітним громадянам та громадянам, які змінюють місце роботи.

Для покриття дефіциту місцевих бюджетів у низці країн світу виділяються додаткові кошти, які мають цільове призначення і загальне використання. Кошти цільового призначення називаються субвенціями і надаються місцевим органам управління для фінансування відповідних програм. Особливого поширення субвенції набули в таких країнах як США, Італія, Німеччина, Японія. Їх спрямовують з федерального бюджету до місцевих бюджетів на будівництво доріг, мос­тів, утримання вулиць, шкільних і медичних закладів, оплату вартості житла малозабезпеченим верствам населення. Надання субвенцій пов’язано з великими обмеженнями ініціативи органів місцевого самоврядування. Проте їм не потрібно очікувати отримання можливих субвенцій, оскільки розміри останніх розраховують щорічно виходячи із чисельності малозабезпечених сімей, які проживають на території, чисельності школярів, довжини вулиць, доріг, мостів тощо.

На відміну від субвенцій, субсидії загального призначення, які називаю­ться дотаціями, відкривають більше можливостей до ініціативи місцевим органам у вирішенні нагальних проблем і переважають у Франції та Великобританії. Комуни у Франції на рівні сільських територій вирішують питання будівництва житла, місцевих доріг, утримання транспорту, мережі водопостачання, каналізації, газу, електроенергетики, фінансування дошкільного й початкового шкільного навчання [2, с. 32].

На нашу думку, додатковим джерелом інвестицій у соціальну сферу є власні зао­щадження сільського населення. Вони можуть використовуватись як плата готівкою за надані понад необхідний мінімум соціальні послуги та залучатися на позиковій основі для випуску місцевих облігацій. Практика плати за соціальні побутові послуги в Україні поширена, навіть якщо і не завжди це офіційно оформлено. Стосовно місцевих облігацій повчальним є досвід Угорщини, де місцеві мешканці купують так звані комунальні облігації, які випускають місцеві ради. Зібрані таким чином кошти спрямовуються на оголошений тендер: будівництво школи, дитячого садка, аптеки тощо. Через п’ять років облігації погашаються з урахуванням 6% річних за рахунок фонду розвитку місцевої ради. Проте на такі кроки в нашій країні можна сподіватися лише після відновлення довіри населення до позикових коштів і наявності вільних грошей. Однак, незважаючи на різноманітність форм і методів фінансування, у більшості країн світу зберігається державне фінансування пріоритетних галузей соціальної сфери.

У країнах світу кредитування будівництва або придбання житла є основним шляхом розв’язання житлової проблеми, а житлові позики – основною формою споживацького кредиту. Такі кредити надаються під заставу як рухомого, так і нерухомого майна на довгостроковий термін (10–30 років) і під порівняно невеликий процент.

Активною формою фінансування соціальних витрат, поряд з державним, є місцеві бюджети: бюджети провінцій, земель, районів. Так, у Канаді з місцевих бюджетів фінансують освіту і охорону здоров’я, в Іспанії – ут­римують дороги та надають оздоровчо-культурні послуги, у Франції департаменти фінансують житлове будівництво, розвиток транспорту, середню і професійну освіту, охорону здоров’я, бібліотечну справу; комуни – розвиток житла, місцевих доріг, дошкільного і початкового навчання [3]. Основний тягар державних витрат на культуру (в середньому приблизно 75%) у більшості країн несуть регіональні і місцеві бюджети. Проте структура витрат центрального, регіонального та місцевого бюджетів відрізняється по країнах. Так, у Нідерландах, у структурі витрат на культуру регіональних бюджетів переважають витрати на бібліотеки (42%), в Німеччині – на соціально-культурні заходи (45%), в Данії – на виконавче мистецтво (41%). Важливою статтею витрат місцевих бюджетів на культуру в багатьох країнах є витрати на бібліотеки, які в Данії становлять 69%, у Швеції – 39%, в Нідерландах – 28%, в Німеччині – 64%, а в Швеції близько половини видатків на культуру місцевих бюджетів використовується для фінансування соціально-культурних заходів [1, с. 66].

Дійсно, особливістю соціальної сфери є те, що в ній виробляються послуги в чистому (нематеріальному) вигляді, які не набувають предметної форми і не виступають як щось самостійне, вони не можуть нагромаджуватися у формі речового багатства. Послуги в приватному і суспільному секторах становлять від половини до 2/3 всього виробництва у промислово розвинутих країнах і близько 50% в країнах, що розвиваються. За оцінкою спеціалістів, на сьогодні послуги становлять у середньому 65% від світового національного продукту. Пропорції зберігаються й стосовно зайнятості у сфері послуг. Найвищий відсоток зайнятості у цій сфері спостерігається у США (72,5%), далі йдуть Нідерланди, Данія, Швеція, Велика Британія, Франція, Італія, Японія, Німеччина та Італія. У країнах, що розвиваються, ситуація дуже відрізняється. Так, у Таїланді, наприклад, лише 21% населення працює у сфері послуг, а в Колумбії – 73%. Ці дані свідчать про те, що з розвитком економіки більш швидкими темпами розвивається саме сфера послуг.

З метою стимулювання ділової активності у сільській місцевості Міністерство сільського господарства США реалізовує низку спеціальних програм підтримки підприємництва. Нині сільське господарство США фун­к­ціонує в рамках сільськогосподарського закону, в якому один з розділів повністю присвячений сільському розвитку. У ньому є положення про взаємний розвиток сільського господарства та сільської місцевості. Закон передбачає право на державні гарантії для отримання кредитів під формування стартового капіталу для створення фермерських кооперативів і приватного підприємства в сільській місцевості. Віднині до 25% коштів, які виділяються федеральним урядом у розпорядження штатів, можуть витрачатися на розсуд місцевих органів управління в інтересах розвитку сільських населених пунктів.

Для прикладу розглянемо кредитну програму “Будівництво та удоскона­лення суспільних споруд”. Суть її полягає в тому, що федеральні органи вла­ди надають прямі кредити або забезпечують кредитні гарантії муніципалітетам, різним державним організаціям на місцях, а також неприбутковим суспільним організаціям. Вони призначені для будівництва або рекон­струкції об’єктів охорони здоров’я (лікарень, амбулаторій тощо), засобів телекомунікацій для шкіл та медичних установ то­що. Проекти здійснюють лише у сільських населених пунктах і прилеглих до них містах із чисельністю населення, яка не перевищує 50 тис. осіб. Велика увага приділяється будівництву та експлуатації об’єктів інфраструктури, які Міністерство сільського господарства здійснює за чотирма напрямами: підтримка та розвиток систем електропостачання, телефонних мереж, систем телекомунікацій, водопостачання і каналізації.

Наведемо приклад того, як реалізується програма електропостачання. Міністерство сільського господарства надає пільговий кредит створеним різними користувачами електроенергії у сільській місцевості кооперативам, які здійснюють будівництво та обслуговування систем електропостачання. Процентна ставка цього кредиту дорівнює ставці рефінансування Казначейства США (у 1995 р. – 5% річних). За таким самим принципом діє і програма сільської телефонізації.

Ураховуючи позитивний досвід управління реформами економічно роз­винутих країн світу, необхідно вміло застосовувати їх методи і механізми ефективного реформування та господарювання з урахуванням умов та специфіки життєдіяльності населення в Україні, його знань і вміння здійснювати активну підприємницьку діяльність. Досвід усіх розвинених країн світу підтверджує, що держава так чи інакше має втручатися в управління соціальною інфраструктурою. Проте і досі не визначено, якою мірою це втручання є необ­хідним, і межу, за якою державне управління завдає більше шкоди, ніж приносить користі.

Висновки та перспективи подальших розвідок. Аналізуючи проблемні пи­­тання соціальної інфраструктури населених пунктів та враховуючи зарубіжний досвід уп­рав­ління розвитком соціальної інфраструктури, можна запропонувати такі шляхи виходу з кризи. Це посилення ролі держави в проведенні соціальної політики на селі із застосуванням економічних стимулів і правового регулювання, для підприємств і організацій, які утримують на своєму балансі об’єкти соціального призначення, надання гарантій і пільг у реалізації продукції, кредитуванні, вжиття до них заохочувальних заходів, компенсація підприємствам та організаціям витрат на утримання об’є­к­тів, що залишаються в них, з місцевого бюджету на рівні прийнятих нор­ма­тивів.

Передбачається вжиття заходів щодо відновлення та подальшого розвитку соціальної інфраструктури територій. Для цього, насамперед, необхідно нарощу­вати обсяги будівництва житла та гуртожитків для інтелігенції та молоді, що сприятиме припливу кваліфікованих молодих кадрів; сприяти розвитку індивідуального житлового будівництва шляхом збільшення обсягів і розширення можливостей житлового кредитування, передусім пільгового для молодіжного житлового будівництва; розширити мережу лікувальних закладів, у тому числі амбулаторій; провести переоснащен­ня закладів охорони здоров’я з можливим залученням коштів не лише державних, регіональних і місцевих бюджетів, але й приватних, благодійних та стра­хових фондів.

При цьому поряд з чітким законодавчим розподілом повноважень, відпо­відальності та фінансово-економічної бази між загальнодержавним і місцевими рівнями центр управління об’єктами соціального призначення має бу­ти перенесений на місцевий рівень. Сьогодні назріла необхідність того, щоб такі галузі соціальної інфраструктури, як освіта, охо­рона здоров’я, культура та мистецтво, соціальний захист і соціальне забезпечення, перей­ш­ли у підпорядкування органів місцевого самоврядування та стали головним змістом їх діяльності.


Використані джерела інформації:

1. Богачёва О. Государственное финансирование сферы культуры и искусства (опыт индустриально развитых стран) / О. Богачёва // Вопр. эконо­мики. – 1996. – № 10. – С.64–77.
   
2. Дишлюк Н. І. Зарубіжний досвід у вирішенні проблем фінансування закладів соціальної сфери села / Н. І. Дишлюк // Україна: аспекти праці. – 1999. – № 7. – С.30–33.
   
3. Фрумкин Б. Аграрная реформа в Польше / Б. Фрумкин // АПК : экономика, уп­равление. – 1998. – № 4. – С.41–47.
   
4. Соціальна інфраструктура регіону : навч. посіб. / за заг. ред. В. М. Ва­ку­лен­ка, М. К. Ор­латого. – К. : НАДУ, 2010. – 257 с.
   

Рецензент: Бакуменко В.Д., д.держ.упр., професор


УДК: 35 ТимцуникВ.І.,

д.держ.упр., доцент, професор кафедри менеджменту

Київського національного торговельно-економічного університету;

Лахижа М.,

д.держ.упр., доцент,заступник начальника Управління державної служби

Головного управління державної служби України в Полтавській області


ІСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ (XVII –ХХ століття)


Досліджено еволюцію влади в Україні в період з середини XVII до XX століття. Систематизовано матеріали щодо осмислення генезису української влади у загальноєвропейському контексті та виявлення закономірностей і особливостей її розвитку. Проаналізовано співвідношення між центральною владою та самоуправлінням.

Исследована эволюция власти в Украине в период середины XVII по XX столетия. Систематизированы материалы относительно осмысления генезиса украинской власти в общеевропейском контексте, выявления закономерностей и особенностей ее развития. Осуществлен анализ соотношения между центральной властью и самоуправлением.

The government evolution in Ukraine during the period from the middle of XVII to XX century is investigated. The materials for understanding the genesis of the Ukrainian authorities in the European context and for identifying regularities and features of its development are systematized. The correlation between central authorities and self-government is analyzed.

Постановка проблеми. Сучасний етап розвитку української державності, який розпочався у 1991 році, пов’язаний не лише із засвоєнням сучасних цінностей, але і з необхідністю врахування національних традицій. Еволюція державного управління та державної служби в Україні мала надзвичайно складний і неоднозначний характер, обумовлений постійною зміною політичного життя. Тривалі періоди поневолення українців, значна залежність від волі інших країн і народів у певні історичні періоди не дали змогу Україні сформувати стабільну модель управління, яка б відповідала особливостям національної адміністративної традиції [1, c. 6]. Проте історичний досвід організації влади та самоуправління потребують ретельного вивчення та врахування при модернізації влади в сучасній Україні. На наш погляд, з цієї точки зору варто розглянути період від створення української держави Богдана Хмельницького до ХХ століття. Відновлення державності в період національно-визвольних змагань середини XVII століття завершилося розпадом держави та поступовою втратою національних особливостей управління, проте вони залишилися в історичній пам’яті та вплинули на ментальність населення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Історичні аспекти організації влади в Україні, зокрема, в період XVII-XX століть можна віднести до порівняно добре досліджених, зокрема, у працях М. Грушевського 16, М. Драгоманова 12, І. Крип’якевича 5 та багатьох інших відомих українських громадських діячів і вчених. У наші дні різні аспекти цієї проблеми плідно досліджують Б. Андресюк 4,, О. Аркуша 1,, О. Галенко 18, В. Горобець 19, О. Гуржій 17, В. Смолій 1,

В. Шандра 20, В. Шевчук 3, Т. Яковлєва 2 та інші вчені. Посилилася увага до першоджерел та комплексного висвітлення окремих тем.

Не вирішені раніше частини загальної проблеми. Організація влади в Україні залишається заполітизованою темою, яка вимагає об’єктивного підходу. Доцільним видається її аналіз з кількох аспектів, зокрема: співвідношення між центральною владою й місцевим самоврядуванням, тенденцій генезису державної влади та місцевого самоврядування, а також співвідношення між ними, компаративного аналізу у загальноєвропейському аспекті. Дискусійними залишаються питання про роль козацтва в історії українського державотворення та про козацьку державу [2, c. 53]. Є необхідність глибшого дослідження особливостей управління на українських територіях у складі різних національних держав та виявлення найсуттєвіших спільних рис тощо.

Формулювання цілей статті. Метою даної статті є систематизація матеріалів щодо осмислення генезису української влади, її організації у загальноєвропейському контексті, виявлення закономірностей та особливостей її розвитку.

Виклад основного матеріалу. Аналіз генезису українського державотворення свідчить, що воно відбувалося на власній основі з урахуванням впливу зовнішніх факторів. Особливістю Київської Русі було існування поряд з сильною владою київського князя елементів родового та пле­мінного устрою, відносна слабкість боярства, автономність влади та церкви. В епоху середньовіччя управління на українських теренах розвивалося на основі традицій, хоча й відчувало вплив Литви та Речі Посполитої. Порівняно слабий розвиток міського самоврядування певною мірою компенсувався створенням братств та значною роллю козацтва і сільських общин. Оригінальна козацька самоврядна громада була одночасно військовою і політичною організацією. В українських землях ідеї демократизму, свобод, рівності основною масою населення ставилися вище економічних проблем, тому демократична форма правління не знайшла адекватної підтримки в соціально-економічному житті. У феномені віча, козацької ради, активному впливі мас на державні справи проявляється демократизм українських традицій управління, в той же час саме в цьому можна вбачати основну причину, яка заважала створенню міцної централізованої держави.

Державницька діяльність Б. Хмельницького розгорталася на підґрунті політичної спадщини Київської Русі, досвіду самоврядування, яке склалося на Запоріжжі, врахування традицій самоврядування в містах та в рамках сільських тери­торіальних громад, а також іноземного досвіду. Політичний лад держави не був юридично оформ­лений, що свідчить про вагання, боротьбу політичних сил та недооцінку законодавчого оформлення нового стану країни. Зберігалися Литовський Статут та магдебурзьке право, діяло козацьке "звичаєве право", які доповнювалися гетьманськими універсалами. Отже, можна констатувати складання в Україні своє­рідної правової системи, яка опиралася на народні тради­ції.

Адміністративна реформа Б. Хмельницького замість воє­водств, староств і повітів вводила полково-сотенний устрій, у якому поєднувалися централізм та елементи самоврядування. Аналізуючи особливості держави Б.Хмельницького потрібно зауважити, що на її форму вплинули умови військового часу. Полковий устрій було пристосовано до умов нової держави шляхом розширення повноважень військових керівників і на цивільне населення. Проте, організаційні форми, які ефективно діяли в умовах Січі, виявлялися не завжди придатними для використання в рамках досить великої держави. Це проявилося, зокрема, у звуженні ролі козацької ради, яка все рідше скликалася Б.Хмельницьким. Функції генеральної ради поступово переходили до ради старшини, яка була лише дорадчим органом при гетьмані. Елітарно-республіканська форма правління Гетьманщини і військово-демократичний характер всіх її інститутів породжу­вали глибокий внутрішній конфлікт, який не вдалося вирішити ні Б.Хмельницькому, ні, тим більше, його наступникам [3, c. 91]. Гетьман поступово прийшов до висновку про необхідність твердої спадкової влади, яка б забезпечила стабільність держави.

Нечисленність міських жителів та порівняно невелике значення міст в житті тогочасної Гетьманщини не сприяли поглибленню міського самоврядування. Навпаки, воно, постійно звужувалося вимогами козацької старшини [4, c. 48].

В період Руїни як на Правобережній, так і на Лівобережній частинах України йшов важкий процес пристосування до умов Московської та Польської держав, хоча і робилися неодноразові спроби об’єднати українські території та повернути втрачені права. Досить відзначити, що у зверненні до старшини гетьман І. Мазепа закликав до рішучих дій “для піднесення прав і вольностей" українського народу [5, c. 218]. Кінець ХVII століття характеризується появою нових тенденцій у військово-територіальному управлінні українськими землями. Козацькі ради, які обирали гетьмана, залишалися найвищим органом, але сам процес вибору все більше піддавався впливу з боку Москви. Влада гетьмана об­межувалася Малоросійським приказом, а пізніше Малоросійською колегією. Полково-сотенний устрій зберігався, але поступово набував загальноросійських рис: централізація, відсутність контролю знизу, зловживання посадових осіб тощо. Потрібно наголосити на неоднозначності ролі запорожців того часу. Все більше утверджується точка зору про деструктивність їх дій, спрямованих не на захист інтересу всієї України, а лише своїх прав. Певного порозуміння між Гетьманщиною та Запоріжжям вдалося добитися на початку ХVIII століття, коли К. Гордієнко підтримав І. Мазепу.

Значним вкладом у розвиток не лише української, а й світової політичної думки можна вважати Конституцію Пилипа Орлика 1710 року [6]. Вже у вступі відзначається прагнення "поправи й підняття впалих своїх прав та вольностей військових”. Критично оцінювалося прагнення попередніх гетьманів надмірно монополізувати владу. Передбачалося встановлення порядку, за якого гетьман не відмовлявся б підкорити свою думку спільному рішенню урядовців і радників. Підкреслювалася необхідність обирання урядовців, особливо полковників та сотників. Окрема стаття Конституції П.Орлика була присвячена захисту економічних прав та отриманих привілеїв міст. Отже, Конституція П.Орлика передбачала повернення звич­них для українських земель форм політичної організації суспільства із врахуванням досвіду інших держав. Творці цієї Конституції знали закони європейських країн і вважали, що українські звичаї не суперечать прийнятим на той час нормам життя.

У ХVIII столітті українські території далі втрачають свою особливість як у територіально-адміністративному поділі, так і у традиціях управління. Центральну владу перебирали російські урядовці, йшов процес закріпачення селянства, втрачали свої права і козаки. За "грамотою"1785 року українські міщани одержали підтвердження своїх економічних прав, але щодо управління українські міста були зрівняні з російськими. В кінці ХVIII століття була ліквідована Запорізька Січ та полково-сотенний адміністративний устрій українських земель.

У першій половині XIX століття можна говорити про збереження елементів самоврядування серед козаків та так званих державних селян. Сільські товариства мали право власності на землю, діяв інститут кругової поруки на сплату податків. Положення українського населення у цей час регулювалося з центру. Наприклад, у січні 1834 року прийнято "Статут про управління малоросійськими козаками". Проте навіть за ним козаки утримували право вибору місцевої влади - волосного голови, старшого судді та інших урядовців.

Тенденції розвитку українського самоврядування допомагають краще зрозуміти політичні праці українських авторів кінця ХVIII- початку XIX століття – представників руху української знаті, яка прагнучи довести свою шляхет­ність, доказувала наявність прав і свобод українського народу у минулому. Значний внесок у теоретичну розробку цього питання внесли члени Кирило-Мефодіївського товариства, політична доктрина якого базувалася на заса­дах української автономії, демократизму, федералізму, христи­янської справедливості. Братчики шукали зв’язок між козацькою державою та українським визвольним рухом. Замість централізованої слов’янської імперії на чолі з Росією, як пропонували слов’янофіли, вони хотіли створення вільного слов’янського Союзу. Так, М. Костомаров пропонував таке слов’янське об’єднання, у якому б кожен народ складав свою республіку, мав свою мову, літературу і свій устрій із загальною рівністю, свободою, виборів депутатів і урядовців не за багатством, а по розуму й освіті. З точки зору розвитку народної участі в управлінні важливо відзначити віру кирило-мефодіївців, що саме український народ покликаний ствердити "народне право" на основі християнського вчення і моралі.

Загальну картину побудови влади у майбутній українській державі викладено у "Начерках Конституції Республіки" Г. Андрузького. Сім’я, як основа суспільства, мала складати общину на чолі з управою. На рівні округу, в який об’єднувалися общини, пропонувалося розділити владу. Окружна палата вирішувала судові справи, виконавча - концентрувалася в руках земської поліції, а нормотворчість - в окружного правління. Для контролю створювався спеціальний наглядовий комітет. Потрібно відзначити і спробу широкого залучення до управління громадськості - через виборність всіх органів влади, створення духовної та сирітсько-опікунської рад, громадських комітетів тощо [7, c.570].

Нам вдалося простежити систему організації влади в українському селі XIX століття за архівними даними на прикладі кількох сіл Лубенського та Миргородського повітів Полтавської губернії. Їх населення складалося в той час з кількох поміщиків та духовних осіб, козаків, державних та поміщицьких селян. Система місцевого управління була досить централізованою по суті, але розпорошеною і складною за формою. Так, в тридцяті роки Х1Х століття село Круподеринці входило до Денисівської волості Лубенського повіту. Козаки села знаходилися під управлінням Золотоніського попечительства, другої Оржицької волості, Денисівського стану. Козаки самостійно обирали волосного голову, суддю та інших урядовців, а також зборщиків податей [8]. Державні селяни цього ж села відносилися до Лубенського округу, Золотуської волості, Яблунівської сільської спілки [9]. Свою систему управління мали і поміщицькі селяни. Отже, можна зробити висновок про дію в тогочасному українському селі певної системи самоврядування, яка була побудована за станами. Єдиної сільської територіальної громади не існувало, а було три, пізніше - дві, громади - козацька і селянська. Ця система продовжу­вала існувати навіть на початку XX століття. Поділ на козацьку та се­лянську громади залишався у селі не лише як данина традиціям, а насамперед через спільне володіння козаками чи селянами пастівником, лісом, луками. Розвинутою була і система взаємодопомоги, наприклад, для викупу частини поміщицької землі. Об’єднуючим фактором служила і належність всіх жителів села до одного церковного приходу. Козаки і селяни спільно будували церкву, утримували духовних осіб. Головним святом для всіх жителів села був ''храм" - день посвяти місцевої церкви [10].

Потрібно відзначити вплив на розвиток самоврядування в українському селі земської реформи 1864 року. Створювалися губернські і повітові земські збори і управи. Земства відали місцевими господарчими спра­вами- будівництвом і утримуванням доріг, мостів, шкіл, лікарень тощо. Для цього вони мали право обкладати населення місцевими зборами. Пам’ятаючи про значну перевагу в них дворянства, духовенства і купецтва, можна все ж таки зробити висновок про те, що земства були кроком до демократизації суспільства, а їх успіх в Україні був викликаний наявністю тут певних традицій громадського вирішення спільних питань. Логічним було б також вивчення цього феномену з точки зору використання досвіду земств у сучасних умовах.

Успіх в українських землях мали і реформи Столипіна, який прагнув розчистити шлях для подальшого розвитку капіталізму, ліквідувавши “общину", яку в літературі прийнято розглядати переважно лише як гальмо для розвитку капіталізму. Така точка зору виглядає занадто спрощеною, розглядаючи общину лише з економічної точки зору, не враховуючи її значення як соціального, політичного і культурного фактора. До того ж, економічний розпад общини в українських селах почався значно раніше, ніж в Росії і мав свої особливості. Вивчення історії сіл Полтавщини свідчить, що тут здавна існувала майнова диференціація, прив’язаність козаків та селян до влас­ного господарства, але одночасно продовжували діяти громадські традиції. Доцільно згадати також, що носієм нових еко­номічних відносин в Україні було козацтво, яке водночас зали­шалося оплотом демократичних традицій самоврядування. Стійкі традиції самоврядування, що базува­лися на давніх народних звичаях, яскраво проявилися і у чумацтві.

У теоретичному плані традиції та перспективу управлінських процесів в Україні в кінці XIX- на початку XX століття розглядали М.Драгоманов, М.Грушевський, М. Туган-Барановський та багато інших дослідників. Варто виділити деякі положення політичної соціології М. Драгоманова, по-перше, ідею нерозривної єдності історії України і Європи загалом; по-друге, твердження про безперервну еволюцію влади; по-третє, думка про протистояння центризму та федералізму у всіх сферах життя [11, c. 250] . З точки зору місцевого самоврядування важливо підкреслити пропозиції М.Драгоманова розглядати самоврядну і автономну у всіх відношеннях громаду як основу федеративної держави та максимально розширити коло функцій органів самоврядування. По сучасному виглядають висновки М. Драгоманова, що політична автономія, децентралізація влади, її розподіл серед людей і місцевих владних органів - це шлях до становлення громадянського сус­пільства. Знавець історії України М. Драгоманов відзначає особливість запорозьких порядків, у яких він вбачає прообраз "вільного громадівства" [12, c. 296].

Пошуки українських демократів кінця XIX- початку XX сто­ліття сприяли конституціоналізації українства, що яскраво про­явилося у створенні українських політичних партій та прийнятті їхніх програм. Для них була характерною наявність прин­ципу децентралізації. Так, платформа української демократичної партії передбачала автономію України та децентралізоване місцеве управління сільських і міських громад, а також тих округ, в які вони могли бути об’єднані ( волость, повіт, губернія, область) [13, c. 54]. Широкого як місцевого так і краєвого самоврядування вимагали українські соціал-демократи [13, c.72] та соціал-революціонери [13, c. 80]. Відзначимо також пропозицію Української демократичної партії передавати "завідування землями" місцевим органам самоуправління [13, c. 55]. До цього ж закликали і українські радикали. Отже, до першої світової війни відбулося становлення українсь­кого національного руху, осмислення його лідерами історії України, її особливостей, в тому числі й з точки зору роз­витку управлінських процесів.

У роки I світової війни процес політизації українства та бажання до самостійності посилилися, що знайшло відображення у вимогах демократичної автономії краю та націоналізації всіх форм громадського життя [14, c. 183]. Після лютневої революції в Росії на теренах України розгор­нувся широкий рух за досягнення незалежності, який був демокра­тичним за характером і розвивався від бажання автономії до проголошення незалежності. На українських територіях в той час виникла складна система влади. Поряд з представниками Тимчасового уряду виникали ради, з часом все сильнішав вплив Центральної ради. Проте для найбільшої маси насе­лення - селян, очевидно, основним було не питання про владу, а питання власності на землю. Саме боротьба за землю в той час об’єднувала українських селян, штовхаючи до виступів. Значною мірою саме цим визначався успіх більшовиків у радах, які замінили старі органи влади- волосні земства, продовольчі, земельні та інші комітети, обрані за Тимчасового уряду і Центральної Ради. Волосні та сільські ради вирішували на місцях всі питання: еконо­мічні, політичні, соціальні, адміністративні.

За гетьманату П.Скоропадського призначалися губернські і повітові старости, міські отамани, державна варта, діяльність земств була поставлена під контроль, проведено реформу виборчої системи, створено державну службу [1]. Потрібно підкреслити живучість козацьких традицій в українському суспільстві. Очевидно, відчуваючи необхідність опору на них геть­ман Скоропадський відновив окремий козацький стан.

Заслуговує окремого детального вив­чення й питання формування та діяльності повстанських загонів в українських степах. Повстанці проповідували ідею "вільного радянського ладу", як системи громадських організацій і рад, які б були репре­зентативними органами влади трудящих, а не виконавчими підконтро­льними структурами політичних партій. Вірним видається міркування групи сучасних київських дослідників, що "в самій основі "вільного радянського ладу" лежала ідея самоврядування" [14, c. 237].

На початку 1920 року в Україні було відновлено радянську владу. Українська державність мала суто формальний характер. Реальна роль рад неухильно знижувалася, поступово замінюючись владою однієї партії. До того ж, навіть наприкінці 1920 року переважали ревкоми, склад яких не обирався, а призначався. Ліквідації самоврядних традицій в українському селі того часу сприяли штучно підтримуваний центром поділ за класовим принципом та застосування репресій до заможніших селян.

Аналіз політичної творчості М.Грушевського того періоду свідчить, що він не відкидав варіант радянської влади, але бачив його по своєму. На відміну від радянської вертикалі влади М.Грушевський вбачав необхідність певної автономії місцевої влади[15, c. 230-231].

За часів радянської влади в Україні утвердилася так звана державно-адміністративна система влади, яка значною мірою звела нанівець діяльність місцевого самоврядування. Адміні­стративна реформа 1923 року вводила поділ на округи, райони і сільські ради та обмеження у правах класовим принципом. Досить широкі повноваження мав голова сільради, але він знаходився під контролем не жителів села, а районних органів влади. Великий вплив на формування рад мали в той час комнезами, незаможницькі групи, з часом все сильнішим ставав вплив комуністичної партії та комсомолу. Все таки, в період 20-х років ще можна говорити про наявність елементів самоврядування. Так, в селах діяли релігійні громади, сільські збори вирішували питання самооподатку­вання населення, що можна оцінювати як відновлення кругової поруки, зборами часто вирішувалися і питання будівництва громадських приміщень. Райвиконкоми намагалися проводити роботу по входженню до сільрад людей, які б проводили там лінію органів державної влади, рекомендуючи на виборах комуністів, членів комнезамів, комсомольців.

Значно знизилася роль рад після утворення колгоспів. Поступово виникла така ситуація, за якої влада на селі зосереджувалася практично в руках правління колгоспу, насамперед - у голо­ви правління. Саме він міг активно і ефективно вирішувати найактуальніші питання життя села, а значить, по суті концентрував у своїх руках значну владу. Сільські збори були практично замінені колгоспними. Функціональний розвиток рад депутатів трудящих УРСР був процесом суперечливим. З одного боку, ХХ з’їзд КПРС започаткував відхід від тоталітаризму, посилив процес лібералізації рад, сприяв зміцненню законодавчої бази їх діяльності, а з другого – Верховна та місцеві ради залишалися органами, які були наділені правами, але не мали реальної влади. Вони продовжували бути декоративним фасадом авторитарно-бюрократичної системи, вирішуючи, як правило, другорядні питання, дублюючи рішення вищих державних та партійних органів, не маючи змоги реально вплинути на характер державно-управлінських рішень [15,с.139].

Висновки. Проведений аналіз підтверджує глибокі самоврядні традиції українського народу, які дозволили зберігати народні звичаї та організовувати місцеве життя в умовах відсутності власної держави. У феномені віча, козацької ради, активному впливі мас на державні справи проявлявся демократизм українських традицій управління.

Оцінюючи реформи системи управління в ко­зацькій державі, можна зробити висновок про боротьбу двох тенденцій: до створення централізованої, міцної держави, з одного боку, та прагнення покозаченого населення зберегти традиційні методи самоврядування. Цю другу тенденцію можна високо оцінити з точки зору демокра­тизму та забезпечення соціально-економічних і політичних прав широких верств населення. Але це прагнення на той час не було підкріплене економічно і ослаблювало процес державотворення. Відзначаючи значний внесок козацтва у ста­новлення української державності, захисті національних ін­тересів та унікальність прикладу демократизму в складних умовах ХVII-ХХ століть, ми повинні усві­домлювати, що водночас козацтво стало одним з факторів, яке завадило створенню міцної національної держави.

Втрата власної державності примусила українців більше покладатися на власні звичаї та традиції самоврядування, проте вони поступово втрачалися в умовах централізованих російської та австро-угорської монархій. Важливими для збереження національних традицій були творчі пошуки представників українських старшинських років, кирило-мефодіївців та політичних рухів кінця XIX - початку XX століть.

Традиції місцевого самоврядування залишалися міцними в українському селі ще й на початку XX сто­ліття, що яскраво проявилося в роки революції. За часів радянської влади політика центрального керів­ництва була направлена на створення міцної адміністративної системи, цементуючою основою якої була комуністична партія. Проводилася політика нівелювання національних особливостей, що проявилося і в процесі управління. Виборність місцевих органів влади та, здавалося б, демократичний характер їх діяльності зовсім не означали важли­вості і впливовості цих структур.

Використані джерела інформації:

1. Історія державної служби в Україні: у 5 т./ [О. Аркуша, О. Бойко, Є. Бородін та ін..; відп. Ред.. Т. Мотренко, В. Смолій; редкол.; С. Кульчицький кер авт.. кол.) та ін.. ]; Голов.упр.держ.сл. України, Ін-т історії НАН України.- К.: Ніка-Центр, 2009.-Т.1.- 544 с.
   
2. Яковлєва Т. Гетьманщина в другій половині 50-х років ХVII століття. Причини і початок Руїни/ Т. Яковлєва.-К.: Основи, 1998.- 447 с.
   
3. Шевчук В. Козацька держава. Етюди до історії українського державотворення/ В.Шевчук.- К.: АБРИС.- 1995.-392 с.
   
4. Андресюк Б. Місцеве самоврядування у сучасній Україні: проблеми і перспективи.- К.: Інформ.-вид. центр «Стилос», 1997. -222 с.
   
5. Крип’якевич І. Історія України.-Львів: Світ, 1990.-520 с.
   
6. Пакти і Конституція прав і вольностей Війська Запорізького.- Полтава: 2010.-68 с.
   
7. Кирило-Мефодіївське товариство. У 3-х т.- Т.3. -К.: 1990.
   
8. ЦДІАК України, ф.1247, оп.1, спр.8, арк..48-48 зв.
   
9. ДАПО, ф.22, оп.1, спр. 696, арк.. 61-87.
   
10. Лахижа М. Історія села Круподеринці/ М. Лахижа, С.Єгоричева, В.Ставнюк.- Полтава: «АСМІ», 2008.-332 с
    
11. Соціологічна думка в Україні.-К.: Заповіт, 1996
    
12. Драгоманов М. Вибране.- К.: Либідь, 1991. — 688 с.
    
13. Самостійна Україна. Збірник програм українських політичних партій початку ХХ століття.- Тернопіль: Ред.- вид. відділ управл. по пресі.- 1991.- 84 с.
    
14. Історія України.- К.: Альтернатива, -1997.- 423 с
    
15. Тимцуник В.І. Реформування системи влади та державного управління в УРСР (1953–1964 рр.): Монографія. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. – 400с.
    
16. Грушевський М.С. Історія України – Руси : В 12 т. – К.: Наукова думка. 1883 – 1998.
    
17. Гуржій О.І. Українська козацька держава в другій половині ХVII-XVIII ст.: кордони, населення, право. – К. : Основи, 1996.
    
18. Галенко О.І. Яневський Д.Б. Перший уряд демократичної України. –
    

К. : АН України, 1992.

19. Горобець В. Присмерк гетьманщини: Україна в роки реформи Петра І. - НАН України, Ін-т історії України, 1998.
    
20. Шандра В.С. Адміністративні установи Правобережної України кінця XVIII – початку ХХ ст. в російському законодавстві : джерелознавчий аналітичний огляд. – К.: Ін-т української археографії та джерелознавства ім. М.С. Грушевського НАН України, 1998.
    

Рецензент: Бакуменко В,Д., д.держ.упр., професор